邱 燁

摘要2009年7月13日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》,再次發(fā)出中央加強反腐倡廉、整頓吏治的強烈信號。本文在明確我國行政問責制的產生背景和法律位階的前提下,從分析我國行政問責制的制度缺陷入手,擬從制度、程序、實踐操作等方面對我國行政問責制的完善提出相關建議。

關鍵詞行政問責 問責主體 問責客體 問責機制

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-220-02

行政問責制指的是對行政權力進行監(jiān)督并進行責任追究的制度,“包括對政府決策前所進行的類似信息通報和論證的前瞻性行為,在政府行為過程中所進行的對行政遵紀守法和工作表現(xiàn)所進行的評估,以及在政府行政結束后所進行的質詢,這其中,當然也包括制裁措施的應用。”行政問責并不是孤立、單一的,而是由法律、行政法規(guī)和規(guī)章進行規(guī)定,由行政因素、政治因素和公民社會因素等構成的體系。

一、我國行政問責制的產生背景與法律位階

(一)產生背景

2003年非典期間是我國行政問責制發(fā)展的關鍵時期,當時近千名各級官員因隱瞞疫情或防治不力而被罷官,這標志著行政問責在我國的正式實施。當然,我們必須認識到,在當時的形勢下,對官員進行行政問責并不是一種制度化、經?；拇胧?其只是作為一種化解政府信任危機的應急措施。有學者對我國的官員問責發(fā)展做了實證研究,認為“我國官員問責的屬性主要為行政問責,官員問責的力度一直保持較強的力度,官員問責的處理措施從總體上保持較嚴厲的狀態(tài)。”然而,我國行政問責制度尚未完善,一些地方官員又缺乏責任意識,漠視百姓的安全與利益,這導致了一系列因人為因素所致的重大責任事件,如山西襄汾新塔礦業(yè)公司“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故、河北石家莊“9·12”三鹿奶粉事件、廣東深圳“9·20”特大火災事故、黑龍江“9·20”鶴崗礦難以及河南登封市“9·21”煤與瓦斯爆炸事故。但是,在這些嚴重責任事件的背后,都會有一批有責官員被嚴厲問責,一系列的“問責風暴”意味著行政問責制已經從非常時期的非常措施逐漸走上了制度化軌道,正歷經著制度確立與完善的關鍵時期。

(二)法律位階

雖然自2003年以來的問責風暴在一定程度上有助于提高政府官員的責任意識,但嚴厲的措施并不能掩蓋問題本身。有的學者認為:“當前我國行政問責面臨的主要困境是有問責之事,無問責之法,即存在嚴重的制度資源稀缺。在責任劃分上過大的彈性空間會使剛性原則缺失,很可能導致問責中有失公正,這樣的‘問責結果或許可以聊慰民心,但效果卻是很不確定的。”雖然大部分省市制定的行政問責法規(guī)中都以《公務員法》和《行政監(jiān)察法》等作為法理依據,但詳細分析其中條文不難發(fā)現(xiàn),這些問責法規(guī)和法理的依據都并非絕對的上位法和下位法關系,在實際運作中,這些法理依據更多被作為行政問責制度不足時的補充。正是考慮到我國行政問責制度法律位階不高的問題,2009年7月13日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》,從適用范圍看,該規(guī)定是全國性適用的,這標志著我國已經出現(xiàn)了全國范圍內適用的專門性行政問責制度,其與《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》應屬于統(tǒng)一位階,而與各地方行政問責制度則屬于上、下位關系。然而,從法律位階的角度看,該規(guī)定的位階還是較低,其并不屬于嚴格意義上的法律范疇,從行政問責制度的重要意義看,我國應繼續(xù)考慮制定相關法律,提升行政問責制度的法律位階,以保障其權威性、匹配其重要性。

二、我國行政問責制的制度缺陷

(一)問責主體單一

我國目前的行政問責制多是同體問責,通俗來說就是上級對下級的問責,這主要由黨委和政府來實施,以黨的有關文件和行政法規(guī)、規(guī)章等作為問責的制度依據。但缺乏異體問責的行政問責制是不完整的,也就是下級對上級進行問責,主要由人大、政協(xié)、司法機關、人民群眾等對執(zhí)政黨和政府部門進行問責。對于異體問責,我國除少數(shù)制度規(guī)定中有極為籠統(tǒng)的原則性表述以外,具體的操作性要求幾乎沒有,這不能不說是一大缺憾。

(二)問責客體不明

問責客體不明主要有以下幾方面表現(xiàn):一是各級政府間職權范圍不明晰,主要是中央與地方各級政府的具體職權范圍比較不明確,使問責的具體實施上較難確定問責范圍;二是部門間的職權范圍不明晰,主要是許多部門的權力范圍有所交叉,一旦出現(xiàn)問題,往往會出現(xiàn)互相推脫責任的情況;三是兩種決策方式同時存在。在我國,行政首長負責制與民主集中制同時存在,政府機關實行行政首長負責制是由我國憲法規(guī)定的,行政首長對管轄的公共事務有著的較大的自由裁量權和最終決定權,同時黨內規(guī)范文件規(guī)定了政府機關在進行重大決策時必須遵循民主集中制原則,這就導致了如果發(fā)生重大事故,行政首長很有可能以集體決策的理由推卸責任。

(三)問責信息缺乏

問責信息是否充分關系到行政問責能否順利并有效率的進行,目前,我國的行政問責信息還相對缺乏。一是行政信息公開度不高。在我國,政府掌握著行政信息資源,信息公開度有限,異體問責主體不了解行政信息,使得異體問責在實踐中很難開展。二是行政信息公開完整度不夠。政府部門對行政信息資源公開的內容、范圍等有著高度的自由裁量權,在公開發(fā)布行政信息過程中,政府常常會選擇對自身有利的消息進行發(fā)布,而對體現(xiàn)政府過失的信息或者不發(fā)布或者有限度的發(fā)布,這對行政問責的開展造成了較大的障礙。三是新聞報道自由權有限。公民獲取行政信息的途徑主要是電視、報紙、網絡等新聞媒體,他們無法閱讀到為國家官員提供的內部資料,而在我國,國家權力對新聞媒體的影響是很大的,公民的知情權受到很大的影響,很難順利進行行政問責。

(四)問責機制不完善

行政問責制的核心,就是要通過一環(huán)扣一環(huán)的制度銜接,對行政人員在公共管理活動中所造成的后果承擔責任。行政問責制是很系統(tǒng)的制度,其中既要有實體性的規(guī)定,又要有程序性的規(guī)定,建立完善的問責機制是很有必要的。我國的行政問責機制不完善主要表現(xiàn)在追究政府機構及其工作人員責任在實踐中可操作性不強。目前,我國關于行政問責制的規(guī)定很多,但不論是《中華人民共和國公務員法》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》等黨和政府的相關法律與政策文件,還是今年剛剛出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中,有關行政問責的條文都顯得比較籠統(tǒng)和抽象,并且缺乏相應的配套制度。

三、我國行政問責制的完善

(一)完善法律,統(tǒng)一問責

在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》出臺之前,各個地方政府出臺的問責規(guī)定缺乏統(tǒng)一性、甚至矛盾沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生,因此,我國于近期出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》,其雖然位階不高,但卻是全國性統(tǒng)一適用的法規(guī),其出現(xiàn)明顯有利于我國行政問責制度化、統(tǒng)一化進程的向前推進。但是,我們需要考慮到的是,我國行政問責的對象不但包括行政機關的官員,還包括黨組織的干部,行政問責的進行既關系到行政機關本身,還關系到政府和人民的關系,因此,筆者認為,行政問責制的相關規(guī)定應該以法律的形式出現(xiàn),由全國人大會及其常委會制定。同時,要從根本上改變中國立法工作中“宜粗不宜細”的弊端,細化制度內容,明確行政問責制的主體、對象、范圍、程序、責任追究方式等,在制定過程中兼顧程序性規(guī)定和實體性規(guī)定,提高制度的可操作性。

(二)重在實踐,嚴格落實

完善人大的監(jiān)督機制是健全問責制的關鍵,這也是建設法治國家,強化政府責任的有效助力點。近年來,我國依法治國的力度不斷加大,這就需要進一步強化人大監(jiān)督職能,增強人大監(jiān)督的方法和力度,如進一步建立主要責任人引咎辭職制、人民不信任投票制等。對于新聞輿論監(jiān)督,各級政府要積極予以支持,同時,對行政管理過程中出現(xiàn)的失職瀆職、不正之風等典型案例要鼓勵對新聞媒體適當開放并予以公開,不斷擴大新聞輿論監(jiān)督的內容和范圍,加強監(jiān)督的力度,增強監(jiān)督的實效性和權威性。要認真對待人民群眾的信訪舉報,進一步推動行政執(zhí)法的公開性,一旦發(fā)現(xiàn)問題,立即嚴肅查處,并在一定范圍內進行公示,努力營造人民群眾對依法維護自己合法權益的良好環(huán)境?！豆珓諉T法》第五十七條規(guī)定:“對公務員的處分,……公務員有權進行陳述和申辯?！边@一規(guī)定僅限于行政處分,其實對于引咎辭職、責令辭職等問責方式,也需要賦予問責對象以陳述權和申辯權。

(三)信息公開,加強監(jiān)督

真實透明的行政信息對于行政問責制的有效運作具有不可估量的重大作用。從實踐的角度看,要建立健全信息公開制度和舉報制度就需要從以下幾個方面努力:一要健全政府信息公開制度,各級政府要進一步完善政府信息公開制度,對影響較大、群眾反映強烈、性質惡劣的事件和事故,在進行查處的同時及時將結果通過新聞媒體向社會公布;二要嚴格行政執(zhí)法程序。重視行政執(zhí)法的程序和過程,是提高執(zhí)法水平的重要措施,也是保證依法行政的必要環(huán)節(jié)。我們要不斷嚴格行政執(zhí)法程序,盡可能防止行政主體濫用任意性程序侵犯行政相對人的合法權益;三要進一步完善舉報制度,各級政府可以通過設立并向社會公布舉報電話、舉報信箱(電子郵箱)等方式,盡可能給群眾舉報創(chuàng)造方便,同時對群眾舉報的問題和重大隱患,要認真對待、嚴肅處理。

(四)規(guī)范程序,注重操作

一是嚴格程序完善問責?！罢敵绦蚴切姓栘熝刂ㄖ蔚能壍狼斑M、防止陷入人治誤區(qū)的保證。”程序是否嚴謹可行是行政問責順利進行的保障,行政問責應按照以下程序進行:問責檢舉、受理問責、調查處理、申辯復議、問責執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督。二是依照制度進行問責。不斷完善行政問責制度,在規(guī)定上量化內容、細化操作、強化制度,進一步增強行政問責的可操作性。一方面要以《公務員法》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》等作為行政問責的主要依據,在此基礎上進一步建立健全各項制度,如決策責任追究制、政策評估責任制、行政執(zhí)行責任制、行政過錯追究制等。另一方面也不能忽略相關的配套法律法規(guī)的完善。相關的配套法律法規(guī)如領導干部考核制度、績效管理制度等都需要進一步完善。只有真正將行政問責制納入到我國社會主義法制建設進程中,形成互相銜接、有機統(tǒng)一的問責制度體系,才能有效發(fā)揮行政問責制在推動我國政府體制改革、提高我國政府行政效率方面的主導作用。

注釋:

TheWorldBank,Socialaccountabilityinthepublicsector:aconceptua ldiscussionandlearnin gmodule.WashingtonD.C.TheWorldBank,2005.陳力予,陳國權.我國行政問責制度及其對問責程序機制影響的研究.行政論壇.2009(1).第13頁.

宋濤.中國官員問責發(fā)展實證研究.中國行政管理.2008(1).第12-13頁.

賀小林.論我國行政問責制度的內外動因及體系建構.公共行政與人力資源.2009(1).第16頁.

張創(chuàng)新.從“新政”到“良制”:我國行政問責的制度化.中國人民大學學報.2005(1).

陳力予,陳國權.我國行政問責制度及其對問責程序機制影響的研究.行政論壇.2009(1).第14頁.

張勁松,賀小林.論行政問責制面臨的困境及重構的路徑.理論探討.2008(5).第37-38頁.

陸彩鳴,徐小軍.中國行政問責制建設的現(xiàn)狀、缺陷及完善.中國發(fā)展.2008(12).第37頁.

于曉光.論我國行政問責制的法律缺陷及制度完善.長春理工大學學報(社會科學版).2008(9).第17頁.

丁先存,夏淑梅.完善我國行政問責制的幾點思考.中國行政管理.2006(3).第17頁.