郭宗才

摘要本文就構(gòu)建完善的民事檢察監(jiān)督案件審查機(jī)制作了簡要的分析和論述,以期為完善我國的民事檢察監(jiān)督案件審查機(jī)制有所助益。

關(guān)鍵詞民事檢察監(jiān)督 省級檢察院 兩審終審

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-191-02

一、建立省級檢察院為龍頭、分(州、市)檢察院為主體、基層檢察院為基礎(chǔ)的整體工作機(jī)制①

發(fā)揮省級檢察院的龍頭作用。我國確立兩審終審制,絕大多數(shù)案件在省內(nèi)消化解決,定紛止?fàn)?。法院下放一審管轄?quán)后,即使再審上提一級,多數(shù)案件的再審也只能到高級法院。所以,省級檢察院在民事檢察工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前,在全國范圍內(nèi),有的省級檢察院辦理的抗訴案件占到全省的80%以上。在民事檢察工作中,省級檢察院的龍頭作用主要體現(xiàn)在:一是帶頭辦理案件;二是領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下級檢察院開展工作;三是協(xié)調(diào)本轄區(qū)范圍內(nèi)各級檢察院交叉和易地辦案等;四是帶好民行檢察隊伍。

發(fā)揮分(州、市)檢察院的辦案主力軍作用。民事訴訟法修改,民事案件級別管轄下放后,中級法院承擔(dān)最大量的二審職責(zé)。與之對應(yīng),分(州、市)檢察院也將承擔(dān)最重的監(jiān)督任務(wù)。

規(guī)范和發(fā)揮基層檢察院的基礎(chǔ)作用?；鶎訖z察院可以監(jiān)督基層法院生效的裁判,大量的調(diào)解監(jiān)督、提請抗訴、偵查工作、息訴工作都在基層,都要由基層檢察院來完成。全國70%以上的案件是由基層法院審理的,全國70%以上的法官在基層法院,對于這些審判活動的監(jiān)督,對于這些人員的監(jiān)督,是基層檢察院的職責(zé),是基層民事檢察人員的神圣職責(zé)。

二、淡化立案前的審查,探索立案狀本化

將申訴案件的受理寬松化,同時,在審查結(jié)論、提出抗訴與否方面慎重,從嚴(yán)控制抗訴的提出。實行申訴案件寬進(jìn)嚴(yán)出。

我們設(shè)想將受理僅僅作為檢察院的接待窗口接收申訴材料,民事檢察部門收到申訴材料后,對申訴材料進(jìn)行只進(jìn)行形式審查,而不作實質(zhì)審查。對民事檢察的申訴案件立案實行狀本主義,即只要當(dāng)事人的申訴只要符合下列條件就應(yīng)當(dāng)立案審查:一是本院有立案權(quán);二是提供已經(jīng)生效的裁判件;三是提供申訴狀及相關(guān)的證據(jù),亦可口頭申訴,由接待人員記錄。申訴狀應(yīng)載明當(dāng)事人的基本情況、申訴的請求和理由。同時,對現(xiàn)行的受理、立案程序合并,符合條件的申訴件接收下來,不符合條件的,要求當(dāng)事人補(bǔ)充。

申訴理由應(yīng)當(dāng)屬于新民訴法第179條規(guī)定情形之一。對申訴理由的審查,在立案前,只進(jìn)行有與無的形式審查,只要有新民訴法第179條規(guī)定情形所要求的理由,即認(rèn)為可能引起抗訴,符合抗訴案件立案條件。申訴理由是否屬實、是否充分,都屬于立案以后審查的內(nèi)容,屬于是否啟動抗訴所需要關(guān)注的內(nèi)容,不屬于立案前需要關(guān)注的內(nèi)容。

三、建立案件收審分離機(jī)制

此次民事訴訟法修改的目的之一就是解決“申訴難”的問題,寬進(jìn)嚴(yán)出,對申訴案件的立案采取狀本主義,這是檢察環(huán)節(jié)解決“申訴難”的基本思路。同時,還要方便當(dāng)事人申訴,為當(dāng)事人提供申訴件提供便利條件,這也是打開檢察監(jiān)督線索來源之門。當(dāng)事人可以向一審法院或者二審法院的對應(yīng)檢察院提出申訴,也可以向上級檢察院提出申訴。各級檢察院不得因為本院對此案無立案權(quán)而將當(dāng)事人的申訴拒之于門外。

為方便當(dāng)事人申訴,接待申訴的檢察院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申訴材料的基本要求,對于不屬本院立案審查的申案件,可告知來訪申訴人到有立案權(quán)的檢察院申訴,也可根據(jù)申訴人的請求,予以接收后,在2個工作日內(nèi)將申訴材料移送有立案權(quán)的檢察院受理審查,并告知申訴人。來信直接向無受理管轄權(quán)的檢察院申訴的,應(yīng)在2個工作日內(nèi)移送給有立案權(quán)的檢察院,并告知申訴人。

接收申訴材料的檢察院對申訴材料不符合狀本主義的基本要求的,應(yīng)當(dāng)要求申訴人補(bǔ)充完整。應(yīng)申訴人請求向有立案權(quán)的檢察院轉(zhuǎn)交的申訴材料應(yīng)當(dāng)符合狀本主義的基本要求。

如果接收申訴件的檢察院本身對該申訴案件有立案權(quán),控申接待窗口接收申訴件以后,應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)交本院民行檢察部門對案件審查。

有立案權(quán)的檢察院收到申訴件以后,應(yīng)當(dāng)及時立案審查,并在收到申訴件之日起三個月內(nèi)審查完畢,做出是否抗訴的決定。

四、明確民事檢察監(jiān)督案件受理主體與立案主體同一

對于不服中級法院二審生效裁判的申訴案件均由分(州、市)檢察院受理和立案。這樣做可以增強(qiáng)辦案程序的合法性。對于方便當(dāng)事人,可以通過收審分離機(jī)制解決,當(dāng)事人可以到就近的檢察院申訴,收到申訴材料的檢察院及時移交給有立案權(quán)的檢察院受理。對于減輕上級檢察院,尤其是分(州、市)檢察院的負(fù)擔(dān),完全可以通過立案狀本主義適度減輕分(州、市)檢察院的工作量。即對申訴案件的受理、立案均只做形式審查。同時,對于分(州、市)檢察院的辦案力量也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的情況作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,充實分(州、市)檢察院的辦案力量。

五、建立民事檢察監(jiān)督案件審查一體化機(jī)制

按照檢察一體化的理論,對民事申訴案件審查可以實行審查一體化。所謂民事申訴案件審查一體化是指上級檢察院民行檢察部門在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下,對重大復(fù)雜、社會反映強(qiáng)烈,或者需要專案審查,或者下級檢察院審查確有困難等民事申訴案件實行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào),統(tǒng)一管理案件信息,統(tǒng)一調(diào)配民行檢察資源的審查工作機(jī)制。

(一)聯(lián)合辦案組模式

由于民事檢察監(jiān)督案件主要集中在省級檢察院和分(州、市)檢察院,但省級檢察院和分(州、市)檢察院的辦案力量都有限。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,基層檢察院沒有抗訴權(quán)。但基層檢察院存在民行檢察隊伍建制,經(jīng)過多年的積累,基層檢察院的民事檢察部門已經(jīng)具備較強(qiáng)的民事檢察工作能力,諸如對事實的審查等等?？梢砸圆环屑壏ㄔ憾徤Р门械纳暝V案件為切入點,組建分(州、市)檢察院與基層檢察院的聯(lián)合辦案組,將分(州、市)檢察院與基層檢察院有機(jī)地結(jié)合起來,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢,整合資源,發(fā)揮整體優(yōu)勢,追求監(jiān)督效益。

1.聯(lián)合辦案組的一般規(guī)定

辦案范圍:當(dāng)事人不服中級法院二審維持一審的裁判。對于中級法院二審改變一審裁判的申訴案件,由于這類案件的審查重心往往在二審,原則上由二審法院的同級檢察院受理。

聯(lián)合辦案組的人員組成:組長由分(州、市)檢察院民行檢察處的同志擔(dān)任,組員一般由一審法院對應(yīng)的基層檢察院的民行檢察干部擔(dān)任,必要時,分(州、市)檢察院民行檢察處可以增加派員參加辦案組,作為一般組員開展工作?；鶎訖z察院民行檢察部門如發(fā)生人員變動情況,涉及聯(lián)合辦案組成員的,應(yīng)及時通報所屬分(州、市)檢察院,并上報替換的聯(lián)合辦案組成員。擬調(diào)離聯(lián)合辦案組的人員,對已經(jīng)著手辦理的案件原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)辦結(jié)。聯(lián)合辦案組長期固定存在,組長只參與該組抗訴案件的審查,并行使相應(yīng)的權(quán)力。不得干預(yù)基層檢察院民行檢察部門的其他事務(wù)。

聯(lián)合辦案組辦案程序:當(dāng)事人向基層檢察院申訴的案件,基層檢察院可以直接接收。屬于聯(lián)合辦案組審查案件范圍的,基層檢察院民行檢察部門在接收申訴件的2個工作日內(nèi)報告聯(lián)合辦案組組長,經(jīng)組長同意后,聯(lián)合辦案組及時開展工作。當(dāng)事人的申訴件轉(zhuǎn)到分(州、市)檢察院的,屬于聯(lián)合辦案組辦理的案件的,指定與一審法院對應(yīng)的基層檢察院組成的聯(lián)合辦案組對案件進(jìn)行立案審查。聯(lián)合辦案組形成的審查意見,直接由分(州、市)檢察院審批,以分(州、市)檢察院的名義出具審查決定。案件審結(jié)后,承辦人按照《辦案規(guī)則》的要求裝卷,由分(州、市)檢察院統(tǒng)一歸檔。

2.聯(lián)合辦案組的特別規(guī)定

聯(lián)合辦案組的組織領(lǐng)導(dǎo):聯(lián)合辦案組在組長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,接受分(州、市)檢察院民行檢察處處長的領(lǐng)導(dǎo)?？蓪⒙?lián)合辦案組視為分(州、市)檢察院民行檢察處下屬的地區(qū)辦案組。

聯(lián)合辦案的法律責(zé)任:聯(lián)合辦案組以組長所在的分(州、市)檢察院的名義開展工作,聯(lián)合辦案組的法律責(zé)任由組長所在的分(州、市)檢察院承擔(dān)。聯(lián)合辦案組組織的案件研討會也應(yīng)當(dāng)以組長所在的分(州、市)檢察院的名義開展。

對基層檢察院的特別規(guī)定:納入聯(lián)合辦案組辦理的案件,基層檢察院不對案件出具審查意見?；鶎訖z察院民行檢察部門負(fù)責(zé)人的意見、分管檢察長的意見,僅供聯(lián)合辦案組參考。聯(lián)合辦案組組織案件研討會,可以邀請基層檢察院民行檢察部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長參加案件討論會。

案件審查期限:聯(lián)合辦案組審查的案件應(yīng)當(dāng)自收到申訴件之日起三個月內(nèi)形成審查意見,并報分(州、市)檢察院領(lǐng)導(dǎo)審批。

聯(lián)合辦案組辦理案件的考核:納入聯(lián)合辦案組辦理的案件應(yīng)與基層檢察院業(yè)務(wù)考核掛鉤?；鶎訖z察院自行受理的案件數(shù)與所在聯(lián)合辦案組辦理的案件數(shù),共同作為基層檢察院業(yè)務(wù)考核的基數(shù),其他業(yè)務(wù)考核的指標(biāo)均建立在此基礎(chǔ)上。

(二)交辦、協(xié)助調(diào)查形式

上級檢察院民行檢察部門對應(yīng)當(dāng)由本院審查的案件線索,可以交由下級檢察院審查。對交辦的重大、復(fù)雜或者下級人民檢察院民行檢察部門審查確有困難的民行檢察案件線索,可由本院民行檢察部門先行部分審查,獲取一定證據(jù)后,再交由下級人民檢察院民行檢察部門辦理。一般而言,交辦,是對整體事項的交辦,被交辦的單位以自己的名義獨(dú)立辦理相關(guān)事務(wù)。協(xié)助調(diào)查,注重對部分事項的協(xié)助,而非對整體事項的協(xié)助,協(xié)助調(diào)查的單位只能以委托協(xié)助單位的名義進(jìn)行調(diào)查工作。

對于民行檢察辦案而言,分(州、市)檢察院受理或者立案后,將案件交付基層檢察院辦理,實則是部分交付給基層檢察院。畢竟立案活動仍在分(州、市)檢察院進(jìn)行。相對而言,采用協(xié)助調(diào)查的形式更加合理。即分(州、市)檢察院以一案一協(xié)查的形式交付基層檢察院辦理中級法院二審生效裁判的申訴案件。

(三)專案審查、督辦、提辦、指定管轄形式

專案審查。上級檢察院民行檢察部門對轄區(qū)內(nèi)的重大、復(fù)雜案件,報本院檢察長批準(zhǔn),可以列為專案,實施專案審查。組織專案審查的民行檢察部門可以從本院民行檢察人才庫、轄區(qū)內(nèi)各級檢察院抽調(diào)民行檢察骨干,開展審查活動。

督辦。上級檢察院民行檢察部門對下級檢察院正在審查的案件,認(rèn)為群眾反映強(qiáng)烈、具有重大社會影響的,以及上級檢察院交辦、指定異地管轄的,可以督辦。

提辦。上級檢察院民行檢察部門認(rèn)為下級檢察院民行檢察部門在審查中遇到復(fù)雜情況、辦案確有困難,或者辦案不力、久拖不決,或者案件線索反映出的問題可能涉嫌重大犯罪的,報本院檢察長批準(zhǔn),可以辦理下級檢察院的案件。

指定管轄。對于管轄有爭議的申訴,上級檢察院可以提前指揮,確定管轄單位,從而避免審查撞車、重復(fù)審查等情況出現(xiàn),將審查資源和信息整合起來,提高審查案件的抗訴率。

六、合理配置民事檢察監(jiān)督人力資源

為了適應(yīng)新形勢的要求,根據(jù)辦案實際,各級檢察院民行檢察部門人員的配置應(yīng)合理調(diào)整,根據(jù)受理、立案、提請抗訴、抗訴等案件工作量及要求的不同,設(shè)定人均辦案基數(shù),根據(jù)基數(shù)合理配置人員,加強(qiáng)民事檢察監(jiān)督的辦案力量,重點是加強(qiáng)分(州、市)檢察院和省級檢察院的民行檢察力量。以上海市檢察機(jī)關(guān)為例,根據(jù)目前辦案實際、發(fā)展趨勢,以及基層檢察院的大小等實際情況,一般基層檢察院的民行檢察人員可以配置4至8人,浦東這樣的大區(qū)檢察院的民行檢察人員可以超過10人,市檢察院與各檢察分院配置民行檢察人員都可以超過20人。

注釋:

①參考最高人民檢察院姜建初副檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)貫徹民事訴訟法座談會上的講話.