胡增輝 蔣仲春

摘要本文在對金融監(jiān)管權(quán)理論進行分析的基礎(chǔ)上,通過總結(jié)我國金融監(jiān)管權(quán)存在的問題,提出了我國金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)的法律維度及其對策。

關(guān)鍵詞金融監(jiān)管 金融監(jiān)管模式 混業(yè)監(jiān)管

中圖分類號:D922.28文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-150-02

當今世界經(jīng)濟全球化、金融自由化發(fā)展趨勢強勁,以技術(shù)革新和效益增升為驅(qū)動的金融創(chuàng)新方興未艾,這對金融業(yè)的發(fā)展和金融功能的發(fā)揮提供廣闊的前景和無限的可能,同時也為金融風險的加大留下了諸多不確定因素。因此各個國家都非常重視運用金融監(jiān)管手段來維護本國金融體系的安全與穩(wěn)定,金融監(jiān)管是對國家和金融市場、政府與金融企業(yè)之間關(guān)系做出理性反應的一種制度安排,各個國家都是通過金融變法來加以解決。隨著外資銀行的大量涌入,跨產(chǎn)品、跨市場、跨機構(gòu)的金融創(chuàng)新日漸增多,分業(yè)經(jīng)營的界限正趨于模糊,再加上缺乏及時有效的溝通合作,金融機構(gòu)很容易通過交叉創(chuàng)新的業(yè)務將一個市場或行業(yè)的金融風險傳染到另一個市場或行業(yè)。這種風險常常表現(xiàn)為內(nèi)部微觀的合法合規(guī),而外部宏觀的不確定性。與此同時,四大監(jiān)管部門分兵把守、各自為戰(zhàn)的分業(yè)監(jiān)管大大降低了監(jiān)管效率,增加了監(jiān)管成本,加大了被監(jiān)管機構(gòu)的負擔,同時也形成了不少監(jiān)管漏洞。考慮到中國金融混業(yè)經(jīng)營的大趨勢,如何在現(xiàn)有監(jiān)管模式下通過監(jiān)管部門間的密切協(xié)調(diào)來實現(xiàn)有效的金融監(jiān)管,并最終實現(xiàn)綜合經(jīng)營下的有效監(jiān)管,成為我國金融監(jiān)管權(quán)面臨的一個重要課題。

一、我國金融監(jiān)管存在的問題

改革開放以來,我國金融業(yè)的發(fā)展可謂是迅速。我們在歡呼慶祝金融改革所取得的成就時,對隨之而來的金融市場的混亂卻有些手足無措?？傮w來說,我國的金融業(yè)存在的問題有:第一銀行資產(chǎn)質(zhì)量較低,不良貸款咚重較高,銀行系統(tǒng)資產(chǎn)質(zhì)量與抗風險能力下降已經(jīng)成為危及整個宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的突出問題。1997年,國內(nèi)銀行的不良資產(chǎn)比重在25%-26%之間,到2005年不良資產(chǎn)比例已經(jīng)下降到19.8%。但這個數(shù)字仍然是巨大的。第二,一些地方金融秩序混亂,亂設(shè)金融機構(gòu)、亂辦金融業(yè)務的問題比較嚴重,非法集資現(xiàn)象屢禁不止,轟動全國的“沈太福非法集資案”以及“李愛民非法集資案”就是例證;金融機構(gòu)業(yè)務經(jīng)營違法違規(guī)現(xiàn)象普遍。第三,證券、期貨市場和股份制改革運行不夠規(guī)范。近年來,股市和期貨暴漲暴落,不符合上市標準的公司上市融資、投機和金融犯罪行為時有發(fā)生,這些現(xiàn)象的存在大多與證券經(jīng)營中介機構(gòu)的不規(guī)范行為密切相關(guān),與我們相關(guān)的法律法規(guī)及配套的法規(guī)規(guī)章不健全有關(guān)。第四,不合要求、不規(guī)范運作的非銀行金融機構(gòu)較多,干擾正常的金融秩序,部分非銀行金融機構(gòu)陷入困境,同時金融犯罪特別是金融詐騙犯罪日益突出。各種名目繁多的機構(gòu)打著互助合作或融資之名,行吸收存款、發(fā)放貨款之實,由于其經(jīng)營不善,不少己出現(xiàn)擠提事件和陷入支付危機、有些勉強支撐也是虧損累累,拆東補西,危機四伏。由于這些機構(gòu)已形成了一定規(guī)模,因此,清理難度很大,對我國金融安全是一種潛在的威脅,廣東國投破產(chǎn)一案就給政府敲響了警鐘。第五,金融創(chuàng)新也在使風險增加。一些金融衍生品也開始在我國試行的探索,這既是金融向更高水平發(fā)展的標志,也意味著金融風險在加大。

二、我國金融監(jiān)管權(quán)的發(fā)展和完善

中國金融監(jiān)管主體面臨的困境與現(xiàn)階段的理論研究有極大的大關(guān)系。具體而言,為了解決金融監(jiān)管主體現(xiàn)階段面臨的問題,同時奠定金融監(jiān)管體制的健康發(fā)展的基礎(chǔ),我們必須加強以下幾方面的研究:

(一)推進行政法理論研究

為了充分發(fā)揮金融監(jiān)管主體的效能,首當其沖,我們要解決存在的對監(jiān)管主體法律性質(zhì)、權(quán)力來源的質(zhì)疑。由于這一問題的出現(xiàn)主要和我國行政主體研究的不成熟、行政組織法研究的欠缺有關(guān),因此我們首先應推進相關(guān)理論研究。我國金融監(jiān)管主體的法律性質(zhì)是否符合現(xiàn)階段的現(xiàn)實情況、權(quán)限設(shè)置是否合理、如何更好的監(jiān)督金融監(jiān)管主體等這一系列問題的解決有一重要的前提體條件—行政法相關(guān)理論的深入研究。行政主體理論可以分三個層次,由點到面的加深研究:首先應重新科學界定行政主體的內(nèi)涵、外延。擴大現(xiàn)階段的行政主體的內(nèi)涵和外延,使得新定義的行政主體的內(nèi)涵、外延,既能從理論上合理解釋,又能解決現(xiàn)階段存在的金融監(jiān)管主體法律性質(zhì)問題。如可將行使行政權(quán)的事業(yè)機關(guān)納入泛職權(quán)行政主體,以解決銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會面臨的違法的現(xiàn)狀。其次還應擴大行政主體理論的研究范圍,不但要研究外化的行政主體與行政相對人的關(guān)系,還要研究行政主體內(nèi)部關(guān)系,將行政主體之間的關(guān)系,公務員的監(jiān)督,行政主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題也納入研究范圍。行政法理論不僅僅要研究政行為,還要將行政組織法和監(jiān)督行政法(包括行政救濟法)列為現(xiàn)階段行政法理論的研究重點。以彌補由于一直忽視行政組織法和監(jiān)督行政法的研究而帶來的理論上的缺失與不完善。我們應對一些過去忽視的方面進行深一步的研究,如:行政組織、行政機關(guān)的界定;行政權(quán)的范圍和設(shè)定;行政機關(guān)的設(shè)置和權(quán)限;中央和地方行政權(quán)的劃分;行政機關(guān)的編制管理等等。只有擴大行政主體理論的研究范圍,將一系列現(xiàn)階段的盲區(qū)納入研究范圍,我們才有可能在一定的理論基礎(chǔ)上討論金融監(jiān)管各主體權(quán)限安排、金融監(jiān)管主體內(nèi)部各層次權(quán)限分布的合理性等問題。最后,我們應該拋棄以往的從實際出發(fā)的研究視角,在研究中國國情的同時,加強對行政主體價值的研究,重視分析行政主體存在的意義,行政主體與立法主體、司法主體的關(guān)系等。

(二)增進金融創(chuàng)新的研究

面對著金融創(chuàng)新層出這一事實,為了更好的實現(xiàn)金融監(jiān)管效能,主動地研究金融創(chuàng)新的相關(guān)理論顯得極為必要。首先我們需要了解國際上現(xiàn)有的金融創(chuàng)新,借鑒他國的監(jiān)管經(jīng)驗,為將來我國面臨類似的金融創(chuàng)新時的監(jiān)管措施做準備。其次我們需要分析各類金融創(chuàng)新的投資戰(zhàn)略風險、體系風險、法律風險和業(yè)務運營風險。最后,我們還需要注意由于技術(shù)上的更新形成的金融創(chuàng)新,如由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展而形成的金融網(wǎng)絡(luò)化。面對這一類的金融創(chuàng)新時,我們在分析其各類風險的同時,還要注意將技術(shù)上的風險同時考慮。

(三)改善金融監(jiān)管聯(lián)席會議體制

現(xiàn)階段的聯(lián)席會議制度并未在法律上確定在三大監(jiān)管部門的權(quán)利義務關(guān)系,涉及如何協(xié)調(diào)的具體措施也沒有明確,只是采用一種“會簽”的方式增加部門間的溝通。同時由于中國人民銀行與其他參與金融監(jiān)管部門的缺席,聯(lián)席會議的效果值得懷疑。為了加強聯(lián)席會議的效果,首先我們應該建立由央行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等五部委參加的更大范圍的聯(lián)席會議,同時還要確定具體的有約束力的協(xié)調(diào)體制。如可通過簽訂諒解備忘錄確定具體的協(xié)調(diào)方式。這一層次的聯(lián)席會議,重點在于各方意見的共同表達。也就是涉及各方利益的措施,需要事先在利益涉及的各方意見已充分表達的基礎(chǔ)上做出。在設(shè)立五部門參與的聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上,還應再建立由人民銀行各級機構(gòu)牽頭的促進各級金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度。在這樣各級分層次協(xié)調(diào)的聯(lián)席會議中,需要著重重視信息的交流與共享。要按國際標準規(guī)范三大監(jiān)管機構(gòu)及其各分支機構(gòu)的財務、統(tǒng)計、審計報告制度。還要聯(lián)合建立金融監(jiān)管方面的公告制度、通報制度、督辦制度、咨詢制度,使各金融監(jiān)管主體之間能及時了解各地區(qū)的銀行、證券和保險業(yè)的情況。

(四)建立獨立的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)

有效的雙層的金融監(jiān)管聯(lián)席會議的建立還需要有效的信息共享機制的支持。而有效的信息共享機制依托于金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的建立。我們要在完善金融監(jiān)管數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立實時連續(xù)的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。金融監(jiān)管信息系統(tǒng)最主要包括兩大部分,數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和金融風險評測模型。完善的數(shù)據(jù)采集體系是金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)和主要組成部分,也是進行有效監(jiān)管的前提條件。我們應該在分析其他國家金融監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國目前的金融管理體制和具體情況,制定嚴格的監(jiān)管數(shù)據(jù)采集內(nèi)容、采集格式、采集方式與采集渠道。采集的數(shù)據(jù)包括非現(xiàn)場監(jiān)管的報表報告、資料現(xiàn)場檢查報告和處罰記錄高級管理人員任職檔案。其中還包括有關(guān)部門的處罰記錄、市場準入和退出的有關(guān)金融監(jiān)管報告是否具有完善的風險測評模型已經(jīng)成為衡量一個金融監(jiān)管信息系統(tǒng)質(zhì)量的重要指標之一,也是金融監(jiān)管信息系統(tǒng)發(fā)展的基本方向。通過良好的金融風險評測模型能發(fā)現(xiàn)了大量潛在的金融風險,提高了金融監(jiān)管和風險管理的準確性和科學性。我們要基于數(shù)據(jù)倉庫和綜合數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù),利用統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)、人工智能神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)和方法,開發(fā)各種風險測評模型,對金融機構(gòu)的各類風險進行分析預警和預測?！?/p>

(五)完善我國金融監(jiān)管法律法規(guī)體系

目前的金融創(chuàng)新主要以跨行業(yè)務以及跨行金融機構(gòu)的面目出現(xiàn)。面對這一現(xiàn)實,我國金融監(jiān)管權(quán)體系相應做出調(diào)整。而一個能夠能實現(xiàn)綜合性金融監(jiān)管的金融監(jiān)管主體權(quán)正是我們最后想要達到的目標模式。但我們不能忽視現(xiàn)實的情況。如果現(xiàn)在將相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)整合成一個統(tǒng)一的國家金融監(jiān)管局,實行對銀行、證券及保險業(yè)的綜合監(jiān)管,就將面臨兩大問題。其一是事實上存在的整體分業(yè)經(jīng)營,小部分混合經(jīng)營的金融現(xiàn)狀,另一個是我國監(jiān)管水平低下這一現(xiàn)實。突然拋棄我國一直嚴格執(zhí)行的分業(yè)監(jiān)管實行綜合監(jiān)管,在監(jiān)管水平低下的中國,這只意味著無效果的金融監(jiān)管。因此,我們可以分三個階段:第一個階段,建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)和雙層金融監(jiān)管聯(lián)席會議。加強各金融主體之間的聯(lián)系,使各金融主體之間實現(xiàn)信息的透明化和措施的協(xié)調(diào)化。第二階段,在建立了連續(xù)、實時的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)以及有效的雙層金融監(jiān)管溝通體系的條件下,將聯(lián)席會議升級,成為在中央銀行指導下的超脫其他監(jiān)管主體的針對綜合經(jīng)營區(qū)域的金融監(jiān)管機構(gòu)。而由著一新的金融監(jiān)管主體主管金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。第三階段,我國最有可能的就是將綜合金融監(jiān)管機構(gòu)繼續(xù)升級,成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管主體,針對整個金融體系綜合監(jiān)管,從而適應將來可能出現(xiàn)的大規(guī)模的跨行業(yè)經(jīng)營模式。

三、結(jié)語

在中國金融業(yè)面臨分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過渡背景條件下,金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)研究這一課題,其意義不僅對于中國金融業(yè)的發(fā)展與穩(wěn)定,具有非常重要的現(xiàn)實意義和理論意義,而且對金融法的完善乃至金融領(lǐng)域的良法之治而言,也具有非常重要的意義。本文分析我國金融監(jiān)管權(quán)配置的現(xiàn)狀和監(jiān)管權(quán)價值問題,結(jié)合我國的實際情況提出我國金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)的主張以及重構(gòu)的路徑和對策。

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