劉向偉

摘要在民主法治社會中,行政合同作為一種新型的行政活動(dòng)方式越來越普遍的適用于行政管理中。行政合同制度在我國法律上卻未得到確立,合同制度的不完善主要體現(xiàn)在其救濟(jì)上。本文指出完善我國合同救濟(jì)制度需在法律上確認(rèn)行政合同制度,并通過完善行政合同的司法外救濟(jì)途徑與司法救濟(jì)途徑來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞行政合同 救濟(jì)機(jī)制 行政相對人

中圖分類號:D923.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-070-02

在現(xiàn)代民主法治社會,行政合同是作為一種新型的行政活動(dòng)方式出現(xiàn)的,它建立起行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的溝通——協(xié)商之全新合作方式,是代議制間接民主形式之外的一種創(chuàng)新的直接民主形式,一方面大大增強(qiáng)了公民參與行政事務(wù)管理的機(jī)會,一方面行政活動(dòng)的目標(biāo)也能順利得以實(shí)現(xiàn),由此達(dá)到行政作用的雙贏結(jié)果。因此,在現(xiàn)代民主精神和在給付行政興起的“福利國家”理想的指引下,行政合同越來越普遍的適用于行政管理中。

一、我國行政合同法律救濟(jì)的缺陷

通過訂立合同支付對價(jià)來獲取所需利益在現(xiàn)代社會已是極為普遍之舉,在我國也不例外,無論是平等民事主體之間的關(guān)于財(cái)產(chǎn)與身份關(guān)系的合同,還是行政主體與公民之間或行政主體之間就關(guān)涉公共利益事項(xiàng)達(dá)成的合意。平等主體間的民事合同制度已得到法律確認(rèn),但行政合同制度在我國法律上卻未得到確立。合同制度的不完善主要體現(xiàn)在其救濟(jì)上,政府和普通公民締結(jié)契約后因履行契約或與合同有關(guān)的其他事項(xiàng)發(fā)生爭議后,在解決爭議的法律適用和途徑上捉襟見肘。

(一)法律適用上的缺陷

行政合同在我國沒有得到確認(rèn),行政合同發(fā)生糾紛后無同一行政實(shí)體法適用,對于行政合同的救濟(jì)主要要分散在各單行法中,如《城市房地產(chǎn)管理法》,《土地管理法》,《農(nóng)村土地承包法》等。值得一提的是,《政府采購法》第四十三條第一款規(guī)定:政府采購合同適用合同法。行政合同適用民事法律,這不能不說是行政合同制度發(fā)展的的尷尬困境。當(dāng)前這種情形已經(jīng)不符合行政合同制度的發(fā)展和完善,行政合同作為民主社會一種新型的行政活動(dòng)方式,對于其締約、履行到合同爭議事項(xiàng)的解決有必要有專門的立法予以確立,使其被納入法治化軌道。此外,在公民權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)的法治背景下,公民合法權(quán)益若得不到法律的確認(rèn)和保護(hù),實(shí)屬與法治之實(shí)質(zhì)精神的背離。

(二)救濟(jì)途徑上的缺陷

法律適用上的缺陷進(jìn)一步導(dǎo)致了行政合同救濟(jì)途徑上的缺陷,主要體現(xiàn)在:

1.行政訴訟適用民事訴訟程序。1984年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院經(jīng)濟(jì)庭收案范圍的統(tǒng)治》中,明確規(guī)定農(nóng)村承包合同糾紛案件和經(jīng)濟(jì)行政案件由人民法院經(jīng)濟(jì)庭受理。此外,國有土地使用權(quán)出讓合同屬于典型的行政的行政合同,但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》,土地使用權(quán)出讓合同糾紛按照民事糾紛處理。這固然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物,但在市場經(jīng)濟(jì)在我國逐漸和確立的情形下,這種局面應(yīng)得到有效扭轉(zhuǎn)。

2.不能針對行政合同本身提起行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定,當(dāng)事人只能對在合同的簽訂、履行過程中行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為不服的,可以提起行政訴訟。根據(jù)行政訴訟法所采用的“具體行政行為可訴”的標(biāo)準(zhǔn),行政合同因不是具體行政行為而不可訴,也未賦予行政機(jī)關(guān)在特定情形下針對當(dāng)事人違約的起訴權(quán)。

3.行政合同糾紛解決方式單一化。根據(jù)我國目前解決行政爭議的體制,行政合同糾紛有兩種救濟(jì)途徑:其一是根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定提起行政復(fù)議;其二是根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。我國行政合同糾紛解決方式過于單一,通過司法途徑來解決行政合同糾紛是最終選擇方式,有利于糾紛比較徹底的解決,同時(shí)也可對行政權(quán)的合法合法行使的形成良好的制約作用,但資源的耗費(fèi)頗大。依據(jù)行政合同的締約雙方之間的合意基礎(chǔ),采用司法外途徑來解決因合同產(chǎn)生的糾紛和爭議更有利“雙贏結(jié)果”,如調(diào)解、行政裁決、仲裁等。

二、行政合同法律救濟(jì)的法理基礎(chǔ)

行政合同的救濟(jì)可通過司法外途徑與司法途徑來實(shí)現(xiàn)。探求多元化的糾紛解決機(jī)制可以更有效地利用社會資源,解決糾紛,實(shí)現(xiàn)公平正義之結(jié)果。多元化糾紛解決機(jī)制的建立與實(shí)現(xiàn)需依托于各自的法理基礎(chǔ),特討論之:

(一)行政合同司法外救濟(jì)的法理基礎(chǔ)

行政合同司法外救濟(jì)途徑依據(jù)的是締結(jié)合同當(dāng)事人之間的“合意性”,這種合意源自于行政機(jī)關(guān)與行政相對人對合同事項(xiàng)的溝通與協(xié)商,通過司法外途徑來解決行政合同爭議建立于以下價(jià)值、原則之上:

1.契約自由。契約自由是私法之實(shí)質(zhì)精神。行政合同由于其“行政性”,自由受到一定程度的限制,但相對人的選擇的空間還是較大的,主要表現(xiàn)在,行政相對一方對合同是否訂立、合同內(nèi)容有一定的選擇權(quán),這便是合同自由原則的具體體現(xiàn)。此外,行政合同的內(nèi)容具有可妥協(xié)性,這種妥協(xié)性主要體現(xiàn)在行政相對一方有權(quán)提出修正行政合同內(nèi)容的建議,行政主體可以根據(jù)具體情況對行政相對一方的要求做適當(dāng)?shù)淖尣?以便就行政合同的訂立達(dá)成一致。

2.效率原則。效率是合同糾紛解決中不能忽視的因素或價(jià)值。隨著政府與公民可合作事項(xiàng)的日益增多,尤其是現(xiàn)代社會的“服務(wù)型政府”理念以及行政機(jī)關(guān)實(shí)施給付行為的增多,行政合同的形式將越來越被社會接受和認(rèn)可,與此同時(shí),糾紛的產(chǎn)生亦是不可避免。因此,糾紛的解決渠道應(yīng)該廣泛化,不能僅僅集中于法院,不然,法院必將不堪重負(fù)。在任何資源都日益稀缺的背景下,如何提高資源利用的效率,實(shí)現(xiàn)資源利用最大化也是探求糾紛解決機(jī)制多元化的必然結(jié)果。

(二)行政合同司法救濟(jì)的法理基礎(chǔ)

行政合同司法救濟(jì)途徑依據(jù)的是行政合同的“行政性”以及行政合同所涉及的公共利益。履行合同時(shí),行政機(jī)關(guān)濫用其行政履行行政合同中行政機(jī)關(guān)若實(shí)施的具體行政行為侵犯了公民的人身或財(cái)權(quán)權(quán)益時(shí),需通過司法途徑獲得救濟(jì),向法院提起行政訴訟。行政合同司法救濟(jì)的法理基礎(chǔ)在于:

1.依法行政。行政合同的“行政性”決定其“法定性”。依法行政主要約束締約行政合同行政主體一方,基于行政相對人一方在行政合同中處于弱視地位,因?yàn)樾姓黧w享有行政優(yōu)益權(quán),行政機(jī)關(guān)不可濫用其特權(quán)。此外,行政機(jī)關(guān)行使合同解除權(quán)必是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益,不然,損害的相對人一方的合法權(quán)益不符合比例原則。

2.“有權(quán)利必有救濟(jì)”。從某種意義上來說,“有權(quán)利必有救濟(jì)”法律對權(quán)利保障的承諾。一個(gè)完整的權(quán)利結(jié)構(gòu),其內(nèi)容實(shí)際上是三種權(quán)利要素――自由權(quán)、請求權(quán)和訴權(quán)的統(tǒng)一。其中,請求權(quán)與訴權(quán)便是權(quán)利受到侵害后得以救濟(jì)的保證。由此看來,權(quán)利若受到侵害后得不到救濟(jì),該權(quán)利是沒有保障的。沒有保障的權(quán)利對于公民來說是沒有任何的實(shí)際意義的。因此,只有建立切實(shí)的司法保護(hù)機(jī)制,使公民的自由和權(quán)利一旦受到侵犯,就能及時(shí)得到公正的司法救濟(jì),這樣才能切實(shí)地保護(hù)公民的權(quán)利和自由所帶來的好處或效益;也只有這樣,我們才能夠真正說公民的自由和權(quán)利具有實(shí)際的意義。

3.信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在履行行政合同的過程中,行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要,可以單方變更和解除合同。但根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則,變更或解除行政合同給相對人一方造成損失的,行政機(jī)關(guān)必須予以合理的補(bǔ)償。若行政機(jī)關(guān)沒有對相對人給予補(bǔ)償?shù)?應(yīng)允許相對人向人民法院提起訴訟尋求救濟(jì)。

三、我國行政合同救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建

針對我國合同救濟(jì)在制度上的缺陷,以及通過對行政合同法律救濟(jì)的法理基礎(chǔ)的相關(guān)分析,我國行政合同救濟(jì)制度的構(gòu)建,首先應(yīng)在法律上確認(rèn)行政合同制度,通過專門立法對行政合同制度作出規(guī)定。我國應(yīng)在將來制定的《行政程序法》中,列專門章節(jié)從締約到救濟(jì)對行政合同進(jìn)行明確的規(guī)定。此外,鑒于行政合同的特性,在對行政合同提供救濟(jì)時(shí)可以選擇司法外途徑或司法途徑,相對人應(yīng)該選擇對其最有利的途徑來維護(hù)其合法利益。

筆者認(rèn)為,出于對糾紛解決資源利用最大化、效率等因素的考量,選擇司法外途徑與司法途徑進(jìn)行救濟(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)是,該行政合同所爭議的事項(xiàng)是否涉及到該合同所要實(shí)現(xiàn)的公共利益,行政主體在合同履行的過程中濫用其行政優(yōu)益權(quán),如隨意單方解除合同等,以及在履行合同中存在具體行政行為侵害相對人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。

(一)司法外救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建

根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)與法制傳統(tǒng),除行政復(fù)議外,在我國可以適用的司法外途徑主要有:行政裁決、行政仲裁。

1.行政復(fù)議。這是我國傳統(tǒng)的在我國適用比較普遍的救濟(jì)制度,它通過實(shí)施行政行為的行政機(jī)關(guān)上一級機(jī)關(guān)對該行政行為進(jìn)行審查,以防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),是一種準(zhǔn)司法權(quán)。在很多情況下,行政復(fù)議是公民提起行政訴訟的前置或必經(jīng)程序。

2.行政裁決。我國現(xiàn)行的行政裁決制度,是法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)針對平等主體之間的民事糾紛作出裁決的行為,適用對象是與行政管理密切相關(guān)與合同無關(guān)的民事糾紛,主要包括對權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛以及損害糾紛的裁決。行政裁決處理糾紛簡便、迅捷,能夠充分發(fā)揮出行政主體管理相關(guān)領(lǐng)域的特長,處理某些專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛。基于某些公正因素的考量,裁決機(jī)關(guān)可能是與相對人締結(jié)行政合同的另一方當(dāng)事人,我國可把因行政主體之間或行政主體與工作人員之間因行政合同產(chǎn)生的糾紛納入到行政裁決的使用對象中。

3.行政仲裁。行政仲裁主要是人事合同的仲裁,主要適用對象是聘任制公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)簽訂的聘任合同。我國《公務(wù)員法》第100條第2款和第3款對此都作出了規(guī)定。此外,其他一些行政合同糾紛也可提起仲裁,如農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營合同,可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)相關(guān)主管部門建立仲裁委員會來解決因締結(jié)或履行農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營合同所引起的爭議。

(二)司法救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建

司法途徑主要是通過行政訴訟來實(shí)現(xiàn)的。我國現(xiàn)有情形下,應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,將行政合同徹底納入行政訴訟受案范圍之中,既建立起雙向性構(gòu)造的訴訟結(jié)構(gòu),允許行政機(jī)關(guān)就相對人的違約行為起訴行政相對人,這樣才有利于行政合同制度的完善與發(fā)展。在具體制度上的建構(gòu)上需有專門解決行政合同的一系列特別規(guī)則,特別規(guī)則應(yīng)該包含:行政機(jī)關(guān)起訴的條件、調(diào)解原則、舉證責(zé)任、確認(rèn)契約效力以及對違約責(zé)任處理的判決形式。

1.行政機(jī)關(guān)起訴的條件。筆者認(rèn)為,一般情形下,在履行行政合同的過程中,因行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)和制裁權(quán),行政機(jī)關(guān)針對相對人不履行合同或不正確履行合同是可以自行采取措施進(jìn)行救濟(jì)的,但如因行政優(yōu)益權(quán)受到限制不能自行救濟(jì)時(shí),應(yīng)允許其向法院提起訴訟。

2.調(diào)解原則?；诰喗Y(jié)合同的雙方當(dāng)事人之間的合意,行政合同糾紛可適用調(diào)解。

3.舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)若作為原告提起行政訴訟的,基于行政機(jī)關(guān)在行政合同中處于強(qiáng)勢地位,應(yīng)適用“誰主張,誰舉證”原則,作為對合同雙方當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的一種平衡。

4.確認(rèn)契約效力。可以借鑒民事判決中對合同效力的確定,若行政合同當(dāng)事人雙方針對合同效力發(fā)生爭議時(shí),法院可以作出確認(rèn)合同有效或無效的判決。

5.違約責(zé)任的判決形式。除了適用行政訴訟所規(guī)定的確認(rèn)判決、履行判決、撤消判決、變更判決、維持判決外,還可引入民事訴訟中的變更判決與給付判決。

參考文獻(xiàn):

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社,高等教育出版社.1999年版.

[2]劉金國,舒國瀅.法理學(xué)教科書.中國政法大學(xué)出版社.1999年版.

[3]陳云生.憲法監(jiān)督司法化.北京大學(xué)出版社.2004年版.

[4]余凌云.論行政契約的救濟(jì)制度.法學(xué)研究.1998(2).

[5]肖翔.論我國行政合同救濟(jì)制度的完善——基于西方國家行政合同救濟(jì)制度的考量.湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位畢業(yè)論文.