于建嶸

農民的土地權利和集體財產不能落實為財產性收入，農民工不能在城市享受同等社會公共產品和福利，很大程度上與城鄉(xiāng)二元體制有關。

建國60年來，我國的農村、農民和農業(yè)都發(fā)生了前所未有的巨大變化。特別是從1978年實現(xiàn)家庭聯(lián)產承包責任制，對由理想主義主導的以人民公社為代表的農村制度的務實改革，使得農村壓抑的生產力得到了釋放，廣大農民在政治、經濟權利上得到一定程度的“解放”，糧食增產，農民增收，很大比例的青壯年農民進城務工，農民生活得到改善的同時，也獲得了更多的自由和權利。

但另一方面，一些農村制度仍然在制約“三農”問題的解決，如農村集體土地制度、農村集體經濟組織制度和城鄉(xiāng)二元體制等沒有得到真正的突破。

在我國，目前土地分為國有和農村集體兩種所有制形式，農村土地不能直接進入開發(fā)市場的限制，法定的征地補償是按“彌補現(xiàn)有直接損失”的思路而非按照土地市場價格補差，共同造成農村土地不能實現(xiàn)最大價值，把“利”讓給了政府或開發(fā)商。而農村土地的集體所有制，造成土地補償不是直接給予受影響的農戶，而要經過村等集體經濟組織的分配。這其中存在的不透明、腐敗等問題，直接影響到農戶的利益。

農村現(xiàn)行的集體經濟組織制度，仍受到“社會主義公有制”的極大影響，而缺少現(xiàn)代法律因素，難以保障農民個人在其中的利益和支配權。它既非法律規(guī)定的“按份共有”，也不是“共同共有”，農民的這部分財產權是“虛化”的?，F(xiàn)代化社會的基礎之一，是個人財產及派生權利的明晰和自由處置，這種無法落實到個人頭上的集體財產，顯然不利于農民的發(fā)展。即使在廣東、浙江、江蘇、北京等經濟發(fā)達地區(qū)，部分集體經濟組織進行了股份合作制改造，成員可以憑股份領取分紅，但對如何分紅并沒有太多發(fā)言權，并且仍受到“身份”的限制，不能自由轉讓這些股份，很多時候放棄原戶籍就等于放棄這部分財產。這無論對村民個人進城還是整個村莊的城市化進程都起到了阻礙作用。

而城鄉(xiāng)二元體制，不僅是戶籍管理上區(qū)分“農民”和“居民”，背后更代表不一樣的福利待遇和治理方式，意味著一國之內存在兩種國家與國民間關系。國家區(qū)別對待國民，對其承擔不同的責任，違反了《憲法》中中華人民共和國公民法律面前一律平等的神圣宣言，是農民身上難以去除的身份“枷鎖”。農民的土地權利和集體財產不能落實為財產性收入，農民工不能在城市享受同等社會公共產品和福利，很大程度上與此有關。如果說以前的農民主要是被束縛在土地上，在土地對農民的重要性日益減低的今天，他們首先是被農民這種“身份”所約束。

因此，我主張對以上農村基本制度進行改革，以破除其中不適合農村生產力發(fā)展，束縛農民致富能力的因素。具體有以下幾個層面的工作要做。

第一，“農村集體經濟組織”這一模糊概念需要在法律上進行明確，其性質、地位、與組織成員的關系、內部結構、議事規(guī)則、分紅方式，其成員的資格、權利義務、加入與退出，其與“村”和“村民委員會”的關系等，必須以法律的語言重新表述?！稗r村集體經濟組織”雖然在現(xiàn)行法律法規(guī)中并不少見，但它只是一個由歷史形成的既成事實，是特定部分農民的集合，而不是具有嚴格內涵和外延的法律概念，更不是經過嚴格注冊登記的法人或團體。因此它只是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地及其他生產資料、財產等進行有效監(jiān)督和管理的集合群體，而不是法律關系的主體。這嚴重不能適應現(xiàn)代社會的要求，亟需改變。

當然，要在法律上加以明確，前提是實踐層面上經過了充分的“創(chuàng)新”與“實驗”，并吸取各地方立法的經驗與教訓?，F(xiàn)在可以做的起碼是不限制對集體經濟組織現(xiàn)代化的探索。比如對其進行公司化改造，農民作為股東參加管理，對如何分紅有表決權。農民以各種方式獲得城市戶籍時，可以由村集體回購股份、向其他村民轉讓股份等，將集體財產中屬于自己的份額“變現(xiàn)”，而不是轉變“身份”即要以放棄財產為代價。

第二，對農村土地所有權的主體加以明確，改革現(xiàn)有的征地及補償制度，逐步開放農村建設用地市場。依據(jù)我國相關規(guī)定，農村集體土地所有權的法定主體是三個層級的“農民集體”，即“村農民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”，但卻沒有明確規(guī)定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒有明確產權代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。國家嚴禁土地所有權買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓，使農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀態(tài)。農村集體土地所有人——“農民集體”只能是象征意義的所有者，而不能將其所有的土地量化確定為具體的財產，更不能進行社會財產交換。為此，就必須改變農村現(xiàn)存的土地制度，明確農民的權利。先從法律上把土地還給農民，然后再考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地交易方面的制度。只有農民擁有了土地的長期使用權，才能改變目前土地征用過程中價格偏低的狀況，才能保證農民在進入城市非農部門時能夠支付轉崗培訓和社會保障的成本。

第三，加快破除城鄉(xiāng)二元結構。土地權利和集體財產中所占份額能不能真正成為農民的財產，最后的障礙就是身份的束縛。只有可以自由地向城鎮(zhèn)居民轉讓，向村以外的其他農民轉讓，實現(xiàn)自由流通，才可以使農民將其財產向村外轉移，讓農民身份、戶籍的轉變不影響其財產權利的行使，從而幫助其轉變?yōu)槭忻瘢涌斐鞘谢倪M程。另外，要加大務工地政府對農民工的責任，為其向市民轉變提供條件。也就是說，解決“三農”問題，不可能局限在農村的范圍之內，而是需要整個社會的協(xié)調。

這三方面的變革不是各不相干，而是互相影響、制約，是一個系統(tǒng)的工程，變革的難度是有的。但更大的困難則來自社會中的阻力。比如，一些地方政府為保持世界工廠的地位，有繼續(xù)壓迫農民以提供廉價勞動力的需要，而保持城鄉(xiāng)二元體制對既得利益者(富裕地區(qū)、城市)更加有利。再比如，維持目前的土地集體所有、農村集體經濟組織似乎更能體現(xiàn)我們社會主義的性質。但經濟長期穩(wěn)定發(fā)展不能以剝削農民為代價，執(zhí)政者要有勇氣和決心來加以改變。后者則是假想出的理由，這不僅因為為集體所有制注入現(xiàn)代化因素并非等于要一步到位地廢除，更由于城市的改革實踐已經證明，即使多種所有制并存，也不代表國家的社會主義性質就會發(fā)生變化。

總之，從歷史經驗中可以發(fā)現(xiàn)，制度的改革曾帶來農村地區(qū)的快速發(fā)展。今天要徹底解決“三農”問題，也必須從進一步改革農村制度入手。畢竟“多予少取”的新農村建設僅是種“輸血”措施，而更重要的是增加農村“造血”功能。要讓農民富裕、農村繁榮、農業(yè)發(fā)達，必須增強農村地區(qū)創(chuàng)造財富的能力，這遠比分配制度的改革更為重要。