龐 凌

以人為本的法律理念在價(jià)值層面上強(qiáng)調(diào)人具尊嚴(yán)、人是目的、人為主體。就立法這一國(guó)家定規(guī)立制的活動(dòng)而言，要做到以人為本，不僅要求法律在內(nèi)容上的人本化、人性化、人道化，更為基本的是，在立法的程序過(guò)程中，要尊重民眾的主體性地位。便利民眾的普遍有序參與。

一、民眾參與立法的意義

立法關(guān)系著社會(huì)各方的利益需求的維護(hù)、增進(jìn)或損害的制度安排，社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的渠道，以一定的方式，對(duì)立法施加影響，進(jìn)行參與。眾所周知，憲政制度的一個(gè)基本原則就是參與原則。公民擁有常規(guī)的、有保障的表達(dá)個(gè)人利益要求的機(jī)會(huì)和渠道，這是政治道義性的要求。羅爾斯認(rèn)為，政治正義就要求所有的公民都應(yīng)有平等的權(quán)利來(lái)參與制定公民將要服從的法律的立憲過(guò)程和決定其結(jié)果。憲法必須確保一種參與、影響政治過(guò)程的公平機(jī)會(huì)。正因如此，參與原則是適用于各種制度的，尤其是立法和制定政策的活動(dòng)，所有的公民都應(yīng)有了解政治事務(wù)的渠道，他們應(yīng)該能夠評(píng)價(jià)那些影響他們福利的提案和推進(jìn)公共善觀念的政策。只有參與原則被滿足時(shí)。所有人才都具有平等公民的相同地位，他們的主體性才得到了尊重。如果沒(méi)有人民意志的自由表達(dá)，民主就喪失了賴以存在的正當(dāng)基礎(chǔ)：沒(méi)有社會(huì)主體的積極參與，立法就成為少數(shù)精英的政治專利。因此，要實(shí)現(xiàn)民主立法的這一原則，就要求政治制度提供多元化、暢通的民眾參與政治生活的渠道。以人為本的立法活動(dòng)必須擺脫政府壟斷的色彩。只有經(jīng)由民眾有序參與的民主立法程序產(chǎn)生的法律才可能真正成為吸納民意、協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益關(guān)系的規(guī)范，成為合法之法，真正體現(xiàn)以人為本的精神。

民眾的普遍參與不僅是立法民主的要求，也是立法科學(xué)的重要保障。以人為本的法律必須要體現(xiàn)人民大眾的利益訴求，切合人民大眾的現(xiàn)實(shí)需要。雖然現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，社會(huì)管理和控制的專業(yè)性日益增強(qiáng)，立法活動(dòng)因此也變得越來(lái)越機(jī)構(gòu)化、專業(yè)化，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)立法的普遍代表性與立法的審慎要求之間可能存在齟齬沖突。但是，這并不否定民眾立法參與的價(jià)值和意義。民眾既是法律創(chuàng)制的真正主體，又是法律的承受者，他們的社會(huì)實(shí)踐是法律所要規(guī)范的對(duì)象，他們每個(gè)人的立場(chǎng)、利益、價(jià)值觀的不同，會(huì)從不同的角度去影響、評(píng)價(jià)、充實(shí)法律，真正以人為本的法律，必須體現(xiàn)、反映人民大眾的訴求。也只有這樣，所制定出來(lái)的法律的科學(xué)性才有了根本的保障。

民眾普遍有序參與立法也有助于提高立法的權(quán)威性，減少社會(huì)沖突。尊重民眾在立法過(guò)程中的主體性地位，使民眾的訴求在法律中得到充分的肯認(rèn)和體現(xiàn)，立法真正成為了民眾的自我立法，這就大大增強(qiáng)了公眾對(duì)立法的認(rèn)同感，進(jìn)而促進(jìn)了法律的權(quán)威性和實(shí)效性的提升。立法機(jī)構(gòu)由于獲得了來(lái)自生活世界的民意基礎(chǔ)。也可以擺脫軟弱無(wú)力感和由此導(dǎo)致的立法滯后與法律缺位。在公眾的利益訴求有了較暢通的表達(dá)渠道之后，還可大大減少群體性社會(huì)沖突的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)和諧和安定。議會(huì)的民主辯論是街頭對(duì)壘的替代物，而日常民主的意見(jiàn)表達(dá)則是周期性大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)或群體性抗議的替代物。因此，包括對(duì)利益進(jìn)行初次分配的立法行為在內(nèi)的各類政治活動(dòng)中，保障公眾有序參與是以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

最后，根據(jù)亞里士多德的“人是政治動(dòng)物”的命題，人是注定要過(guò)政治生活的，不參與公共生活的人是不完備的。公民參與立法活動(dòng)，不論這一訴求最終能否實(shí)現(xiàn)，這一過(guò)程本身就是重要的歷練。可以喚醒人們的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)，有助于公民心智的成熟、自我的完善和公民社會(huì)的建設(shè)。

二、民眾有序參與立法的主要途徑

以人為本的立法要求保障公民的有序參與，因而必須激勵(lì)人們的立法參與意識(shí)，通過(guò)建立便利、人性化的參與方式和途徑，以便在立法中表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)各個(gè)群體的利益。具體而言，民主有序參與立法的主要途徑有：

1立法聽證。立法聽證會(huì)是國(guó)家立法活動(dòng)向公眾公開的重要形式，也是公眾參與立法的重要途徑。在民主法治化程度較高的國(guó)家。公民在立法方面的聽證權(quán)利正在成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，在一些重大法律問(wèn)題上，公開聽證制度正在與公民投票制度相結(jié)合，成為直接民主制的一種重要形式。立法昕證制度建立起了國(guó)家機(jī)關(guān)與公眾就立法事項(xiàng)進(jìn)行對(duì)話的平臺(tái)，使公眾的參政訴求納入到現(xiàn)行體制內(nèi)得到有序釋放，也能給立法機(jī)關(guān)決策提供豐富的信息。成為確保立法民主科學(xué)，更好地實(shí)現(xiàn)以人為本執(zhí)政理念的基本措施之一。

2立法游說(shuō)。立法游說(shuō)是伴隨西方代議民主制度運(yùn)作過(guò)程而發(fā)生的，指的是利益集團(tuán)基于自身利益考慮，通過(guò)游說(shuō)議員進(jìn)而對(duì)立法施加影響的活動(dòng)。立法游說(shuō)實(shí)際上是民意表達(dá)的一種方式，是一種正常的政治參與活動(dòng)。是民主權(quán)利行使的重要方式。一個(gè)多元化的民主國(guó)家，各行各業(yè)基于不同的利益，為了爭(zhēng)取該團(tuán)體的私利或社會(huì)的公益，向議會(huì)進(jìn)行游說(shuō)，其合法性毋庸置疑。在民主的社會(huì)中，任何人、任何團(tuán)體都可以按正當(dāng)?shù)那辣磉_(dá)其意見(jiàn)，這也是民主政治的真義。正當(dāng)?shù)牧⒎ㄓ握f(shuō)可以促使審議中的法案，容納更多的民意，并使將來(lái)制定完成的法律更加允妥。提高立法品質(zhì)。但立法游說(shuō)如果失去了法律規(guī)制，必將傷害民主體制，損害弱者利益，滋生權(quán)力腐敗。由于利益集團(tuán)因素的影響，立法游說(shuō)常常使社會(huì)上居強(qiáng)勢(shì)地位和既得利益者的利益被過(guò)度代表，居于弱勢(shì)地位者的利益則無(wú)人代表或明顯代表不足，自然會(huì)造成立法不公。不僅如此，當(dāng)議會(huì)成了利益集團(tuán)相互傾軋的場(chǎng)所，人民只是政客們用來(lái)說(shuō)事的符號(hào)時(shí)，一種被用來(lái)設(shè)計(jì)直接代表人民、為人民看守主權(quán)的立法機(jī)關(guān)，最終可能成了背棄人民意志的政治廄房。失范的立法游說(shuō)必然導(dǎo)致代議民主變形變異，并滋生、助長(zhǎng)各種腐敗，因而立法游說(shuō)的相關(guān)規(guī)范措施極為必要。

3立法辯論。在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的利益是多元化的，但利益的沖突乃至對(duì)立，并不排斥協(xié)商解決的可能，通過(guò)直接、充分、平等的對(duì)話，在博弈中妥協(xié)，在公平基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益最大化?！皺?quán)衡沖突各方的爭(zhēng)議，從而形成政策、制定法律的過(guò)程便是妥協(xié)的過(guò)程?！边@樣的過(guò)程無(wú)須要求任何一方對(duì)任何人作出不可忍受的犧牲，或強(qiáng)加不可忍受的不公平。這樣的過(guò)程生成的法律公平性是可欲的。而在這個(gè)制度性妥協(xié)機(jī)制中公開的辯論是至為重要的一環(huán)。正如～份令雙方滿意的合同是談判出來(lái)的，一項(xiàng)體現(xiàn)各方利益的法律也應(yīng)該是辯論的結(jié)果。立法必須辯論，通過(guò)持有不同立場(chǎng)的立法代表對(duì)于法律表示的不同意見(jiàn)，既提高立法質(zhì)量，又容易反映不同地區(qū)、行業(yè)人民的愿望和要求，使各種價(jià)值和利益主張得以充分表達(dá)，為不同利益的溝通和妥協(xié)創(chuàng)造條件。同時(shí)通過(guò)立法辯論，使不同的利益代言人相互競(jìng)爭(zhēng)，也有利于防止立法由于聲音的單一所帶來(lái)的偏激和極端。如果說(shuō)結(jié)社是使相同、相近利益者得以聯(lián)合、壯大和互相支持，辯論原則則既有助于不同利益的表達(dá)和溝通，又有助于防止同質(zhì)群體的過(guò)于偏見(jiàn)和偏激，防止群體兩極分化帶給立

法的負(fù)面影響。

除了上述途徑外，民眾參與立法的形式還包括提出立法建議、進(jìn)行立法監(jiān)督、特別重大問(wèn)題的全民公決以及通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙參與立法討論、論證和評(píng)議、召開立法座談會(huì)等形式。

三、民眾有序參與立法要注意的主要問(wèn)題

立法的民眾參與需要整體宏觀政治民主的保障，否則，會(huì)大大降低民眾參與的實(shí)效，甚至使其形式化、工具化，即“政府通過(guò)公民參與的形式達(dá)到訓(xùn)導(dǎo)公民的目的或者擺樣子看”。當(dāng)然，宏觀層面的政治民主不可能一蹴而就，需要有序、漸進(jìn)地推進(jìn)。但就我國(guó)目前保障民眾參與立法的各項(xiàng)制度的具體落實(shí)而言，其中特別要注意的是如何保障社會(huì)弱者有效地參與立法進(jìn)程以及如何真正落實(shí)結(jié)社自由權(quán)。

真正的民主反對(duì)任何形式的歧視弱勢(shì)群體。立法的參與應(yīng)該是平等的。然而，社會(huì)弱勢(shì)群體的主體地位和訴求，往往容易被湮沒(méi)在多數(shù)人的喧囂聲中，排斥于政治進(jìn)程之外?！皣?guó)家行為并非恣意妄為，而是基于被召集參與規(guī)則制定過(guò)程的人民所頒布的預(yù)先制定之規(guī)則。然而，在這種途徑中固有地存在一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。這種想象中的平等和民主參與，對(duì)于那些在接近該制度時(shí)遭遇事實(shí)上障礙的個(gè)人和團(tuán)體而言，結(jié)果只是維持一種僅為形式的、很大程度上無(wú)實(shí)效且故弄玄虛之平等?！痹谶@個(gè)時(shí)候，國(guó)家需要提供幫助，使他們也能參與國(guó)家的政治，特別是政府應(yīng)該為社會(huì)弱勢(shì)群體和政府之間的溝通提供制度安排，正視弱勢(shì)群體的各種訴求，保障弱勢(shì)群體平等的立法參與機(jī)會(huì)，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體利益，實(shí)現(xiàn)立法以人為本尤為重要。以人為本的立法必須追求實(shí)際的平等，因此，要盡可能在條件或起點(diǎn)上讓不同的人處于同等的地位。所以，對(duì)弱者的特殊保護(hù)，表面上看似乎有違公平原則，但這是一種更為深刻的社會(huì)平等。

在立法的民眾參與中，在利益主體多元化的時(shí)代，要為不同范圍、領(lǐng)域和層次的利益群體提供平等保護(hù)，具有相同利益需要的人們就要結(jié)合成團(tuán)體力量，以其團(tuán)體行為參與立法，發(fā)揮單個(gè)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)的利益表達(dá)、維護(hù)及主張功能。這一愿望的實(shí)現(xiàn)離不開結(jié)社自由的真正落實(shí)，正如有的學(xué)者所指出的：“結(jié)社自由作為一項(xiàng)公民權(quán)利，它保證的是，在一個(gè)人為無(wú)論任何原因或任何目的希望與他人結(jié)社或已經(jīng)如此行為時(shí)，該行為針對(duì)國(guó)家或私主體的干預(yù)受到保護(hù)。作為一項(xiàng)政治權(quán)利，它對(duì)民主的存在和運(yùn)行是不可或缺的，因?yàn)槿藗冎挥性谀軌蚺c他人聯(lián)合(成為一個(gè)政黨、職業(yè)利益團(tuán)體、組織或其他追求特定公共利益的社團(tuán))的條件下，才能有效地主張其政治利益?！币簿褪钦f(shuō)結(jié)社自由的價(jià)值不僅在于它確認(rèn)了個(gè)人與具有類似想法的人建立一個(gè)社團(tuán)或加入一個(gè)既存社團(tuán)的主體性權(quán)利：同時(shí)它也包括了一個(gè)既存社團(tuán)為追求其成員的共同利益進(jìn)行活動(dòng)的集體權(quán)利。

最后，有必要指出的是，以人為本的立法必須強(qiáng)調(diào)民眾的參與，政府必須為公民的參與提供足夠的渠道，并防止將民眾參與退化為公民“出場(chǎng)”、民主點(diǎn)綴、決策貫徹過(guò)程，但民眾的參與應(yīng)是合法有序的，它需要制度引導(dǎo)和規(guī)范。而且民眾參與并非民主決策，立法畢竟是一項(xiàng)有著較強(qiáng)的專業(yè)性的活動(dòng)，在強(qiáng)化民眾在立法過(guò)程中的參與和作用的同時(shí)，也要尊重立法的專業(yè)性、技術(shù)性要求。