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        以人為本與立法的民眾參與

        2009-12-12 07:14:44
        求是學(xué)刊 2009年6期
        關(guān)鍵詞:游說公民民眾

        龐 凌

        以人為本的法律理念在價(jià)值層面上強(qiáng)調(diào)人具尊嚴(yán)、人是目的、人為主體。就立法這一國家定規(guī)立制的活動(dòng)而言,要做到以人為本,不僅要求法律在內(nèi)容上的人本化、人性化、人道化,更為基本的是,在立法的程序過程中,要尊重民眾的主體性地位。便利民眾的普遍有序參與。

        一、民眾參與立法的意義

        立法關(guān)系著社會(huì)各方的利益需求的維護(hù)、增進(jìn)或損害的制度安排,社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)通過一定的渠道,以一定的方式,對(duì)立法施加影響,進(jìn)行參與。眾所周知,憲政制度的一個(gè)基本原則就是參與原則。公民擁有常規(guī)的、有保障的表達(dá)個(gè)人利益要求的機(jī)會(huì)和渠道,這是政治道義性的要求。羅爾斯認(rèn)為,政治正義就要求所有的公民都應(yīng)有平等的權(quán)利來參與制定公民將要服從的法律的立憲過程和決定其結(jié)果。憲法必須確保一種參與、影響政治過程的公平機(jī)會(huì)。正因如此,參與原則是適用于各種制度的,尤其是立法和制定政策的活動(dòng),所有的公民都應(yīng)有了解政治事務(wù)的渠道,他們應(yīng)該能夠評(píng)價(jià)那些影響他們福利的提案和推進(jìn)公共善觀念的政策。只有參與原則被滿足時(shí)。所有人才都具有平等公民的相同地位,他們的主體性才得到了尊重。如果沒有人民意志的自由表達(dá),民主就喪失了賴以存在的正當(dāng)基礎(chǔ):沒有社會(huì)主體的積極參與,立法就成為少數(shù)精英的政治專利。因此,要實(shí)現(xiàn)民主立法的這一原則,就要求政治制度提供多元化、暢通的民眾參與政治生活的渠道。以人為本的立法活動(dòng)必須擺脫政府壟斷的色彩。只有經(jīng)由民眾有序參與的民主立法程序產(chǎn)生的法律才可能真正成為吸納民意、協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益關(guān)系的規(guī)范,成為合法之法,真正體現(xiàn)以人為本的精神。

        民眾的普遍參與不僅是立法民主的要求,也是立法科學(xué)的重要保障。以人為本的法律必須要體現(xiàn)人民大眾的利益訴求,切合人民大眾的現(xiàn)實(shí)需要。雖然現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系越來越復(fù)雜,社會(huì)管理和控制的專業(yè)性日益增強(qiáng),立法活動(dòng)因此也變得越來越機(jī)構(gòu)化、專業(yè)化,過分地強(qiáng)調(diào)立法的普遍代表性與立法的審慎要求之間可能存在齟齬沖突。但是,這并不否定民眾立法參與的價(jià)值和意義。民眾既是法律創(chuàng)制的真正主體,又是法律的承受者,他們的社會(huì)實(shí)踐是法律所要規(guī)范的對(duì)象,他們每個(gè)人的立場、利益、價(jià)值觀的不同,會(huì)從不同的角度去影響、評(píng)價(jià)、充實(shí)法律,真正以人為本的法律,必須體現(xiàn)、反映人民大眾的訴求。也只有這樣,所制定出來的法律的科學(xué)性才有了根本的保障。

        民眾普遍有序參與立法也有助于提高立法的權(quán)威性,減少社會(huì)沖突。尊重民眾在立法過程中的主體性地位,使民眾的訴求在法律中得到充分的肯認(rèn)和體現(xiàn),立法真正成為了民眾的自我立法,這就大大增強(qiáng)了公眾對(duì)立法的認(rèn)同感,進(jìn)而促進(jìn)了法律的權(quán)威性和實(shí)效性的提升。立法機(jī)構(gòu)由于獲得了來自生活世界的民意基礎(chǔ)。也可以擺脫軟弱無力感和由此導(dǎo)致的立法滯后與法律缺位。在公眾的利益訴求有了較暢通的表達(dá)渠道之后,還可大大減少群體性社會(huì)沖突的發(fā)生,促進(jìn)社會(huì)和諧和安定。議會(huì)的民主辯論是街頭對(duì)壘的替代物,而日常民主的意見表達(dá)則是周期性大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)或群體性抗議的替代物。因此,包括對(duì)利益進(jìn)行初次分配的立法行為在內(nèi)的各類政治活動(dòng)中,保障公眾有序參與是以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

        最后,根據(jù)亞里士多德的“人是政治動(dòng)物”的命題,人是注定要過政治生活的,不參與公共生活的人是不完備的。公民參與立法活動(dòng),不論這一訴求最終能否實(shí)現(xiàn),這一過程本身就是重要的歷練。可以喚醒人們的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí),有助于公民心智的成熟、自我的完善和公民社會(huì)的建設(shè)。

        二、民眾有序參與立法的主要途徑

        以人為本的立法要求保障公民的有序參與,因而必須激勵(lì)人們的立法參與意識(shí),通過建立便利、人性化的參與方式和途徑,以便在立法中表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)各個(gè)群體的利益。具體而言,民主有序參與立法的主要途徑有:

        1立法聽證。立法聽證會(huì)是國家立法活動(dòng)向公眾公開的重要形式,也是公眾參與立法的重要途徑。在民主法治化程度較高的國家。公民在立法方面的聽證權(quán)利正在成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,在一些重大法律問題上,公開聽證制度正在與公民投票制度相結(jié)合,成為直接民主制的一種重要形式。立法昕證制度建立起了國家機(jī)關(guān)與公眾就立法事項(xiàng)進(jìn)行對(duì)話的平臺(tái),使公眾的參政訴求納入到現(xiàn)行體制內(nèi)得到有序釋放,也能給立法機(jī)關(guān)決策提供豐富的信息。成為確保立法民主科學(xué),更好地實(shí)現(xiàn)以人為本執(zhí)政理念的基本措施之一。

        2立法游說。立法游說是伴隨西方代議民主制度運(yùn)作過程而發(fā)生的,指的是利益集團(tuán)基于自身利益考慮,通過游說議員進(jìn)而對(duì)立法施加影響的活動(dòng)。立法游說實(shí)際上是民意表達(dá)的一種方式,是一種正常的政治參與活動(dòng)。是民主權(quán)利行使的重要方式。一個(gè)多元化的民主國家,各行各業(yè)基于不同的利益,為了爭取該團(tuán)體的私利或社會(huì)的公益,向議會(huì)進(jìn)行游說,其合法性毋庸置疑。在民主的社會(huì)中,任何人、任何團(tuán)體都可以按正當(dāng)?shù)那辣磉_(dá)其意見,這也是民主政治的真義。正當(dāng)?shù)牧⒎ㄓ握f可以促使審議中的法案,容納更多的民意,并使將來制定完成的法律更加允妥。提高立法品質(zhì)。但立法游說如果失去了法律規(guī)制,必將傷害民主體制,損害弱者利益,滋生權(quán)力腐敗。由于利益集團(tuán)因素的影響,立法游說常常使社會(huì)上居強(qiáng)勢地位和既得利益者的利益被過度代表,居于弱勢地位者的利益則無人代表或明顯代表不足,自然會(huì)造成立法不公。不僅如此,當(dāng)議會(huì)成了利益集團(tuán)相互傾軋的場所,人民只是政客們用來說事的符號(hào)時(shí),一種被用來設(shè)計(jì)直接代表人民、為人民看守主權(quán)的立法機(jī)關(guān),最終可能成了背棄人民意志的政治廄房。失范的立法游說必然導(dǎo)致代議民主變形變異,并滋生、助長各種腐敗,因而立法游說的相關(guān)規(guī)范措施極為必要。

        3立法辯論。在現(xiàn)代社會(huì)中,人們的利益是多元化的,但利益的沖突乃至對(duì)立,并不排斥協(xié)商解決的可能,通過直接、充分、平等的對(duì)話,在博弈中妥協(xié),在公平基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益最大化?!皺?quán)衡沖突各方的爭議,從而形成政策、制定法律的過程便是妥協(xié)的過程。”這樣的過程無須要求任何一方對(duì)任何人作出不可忍受的犧牲,或強(qiáng)加不可忍受的不公平。這樣的過程生成的法律公平性是可欲的。而在這個(gè)制度性妥協(xié)機(jī)制中公開的辯論是至為重要的一環(huán)。正如~份令雙方滿意的合同是談判出來的,一項(xiàng)體現(xiàn)各方利益的法律也應(yīng)該是辯論的結(jié)果。立法必須辯論,通過持有不同立場的立法代表對(duì)于法律表示的不同意見,既提高立法質(zhì)量,又容易反映不同地區(qū)、行業(yè)人民的愿望和要求,使各種價(jià)值和利益主張得以充分表達(dá),為不同利益的溝通和妥協(xié)創(chuàng)造條件。同時(shí)通過立法辯論,使不同的利益代言人相互競爭,也有利于防止立法由于聲音的單一所帶來的偏激和極端。如果說結(jié)社是使相同、相近利益者得以聯(lián)合、壯大和互相支持,辯論原則則既有助于不同利益的表達(dá)和溝通,又有助于防止同質(zhì)群體的過于偏見和偏激,防止群體兩極分化帶給立

        法的負(fù)面影響。

        除了上述途徑外,民眾參與立法的形式還包括提出立法建議、進(jìn)行立法監(jiān)督、特別重大問題的全民公決以及通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙參與立法討論、論證和評(píng)議、召開立法座談會(huì)等形式。

        三、民眾有序參與立法要注意的主要問題

        立法的民眾參與需要整體宏觀政治民主的保障,否則,會(huì)大大降低民眾參與的實(shí)效,甚至使其形式化、工具化,即“政府通過公民參與的形式達(dá)到訓(xùn)導(dǎo)公民的目的或者擺樣子看”。當(dāng)然,宏觀層面的政治民主不可能一蹴而就,需要有序、漸進(jìn)地推進(jìn)。但就我國目前保障民眾參與立法的各項(xiàng)制度的具體落實(shí)而言,其中特別要注意的是如何保障社會(huì)弱者有效地參與立法進(jìn)程以及如何真正落實(shí)結(jié)社自由權(quán)。

        真正的民主反對(duì)任何形式的歧視弱勢群體。立法的參與應(yīng)該是平等的。然而,社會(huì)弱勢群體的主體地位和訴求,往往容易被湮沒在多數(shù)人的喧囂聲中,排斥于政治進(jìn)程之外。“國家行為并非恣意妄為,而是基于被召集參與規(guī)則制定過程的人民所頒布的預(yù)先制定之規(guī)則。然而,在這種途徑中固有地存在一個(gè)嚴(yán)重問題。這種想象中的平等和民主參與,對(duì)于那些在接近該制度時(shí)遭遇事實(shí)上障礙的個(gè)人和團(tuán)體而言,結(jié)果只是維持一種僅為形式的、很大程度上無實(shí)效且故弄玄虛之平等?!痹谶@個(gè)時(shí)候,國家需要提供幫助,使他們也能參與國家的政治,特別是政府應(yīng)該為社會(huì)弱勢群體和政府之間的溝通提供制度安排,正視弱勢群體的各種訴求,保障弱勢群體平等的立法參與機(jī)會(huì),這對(duì)于維護(hù)社會(huì)弱勢群體利益,實(shí)現(xiàn)立法以人為本尤為重要。以人為本的立法必須追求實(shí)際的平等,因此,要盡可能在條件或起點(diǎn)上讓不同的人處于同等的地位。所以,對(duì)弱者的特殊保護(hù),表面上看似乎有違公平原則,但這是一種更為深刻的社會(huì)平等。

        在立法的民眾參與中,在利益主體多元化的時(shí)代,要為不同范圍、領(lǐng)域和層次的利益群體提供平等保護(hù),具有相同利益需要的人們就要結(jié)合成團(tuán)體力量,以其團(tuán)體行為參與立法,發(fā)揮單個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)的利益表達(dá)、維護(hù)及主張功能。這一愿望的實(shí)現(xiàn)離不開結(jié)社自由的真正落實(shí),正如有的學(xué)者所指出的:“結(jié)社自由作為一項(xiàng)公民權(quán)利,它保證的是,在一個(gè)人為無論任何原因或任何目的希望與他人結(jié)社或已經(jīng)如此行為時(shí),該行為針對(duì)國家或私主體的干預(yù)受到保護(hù)。作為一項(xiàng)政治權(quán)利,它對(duì)民主的存在和運(yùn)行是不可或缺的,因?yàn)槿藗冎挥性谀軌蚺c他人聯(lián)合(成為一個(gè)政黨、職業(yè)利益團(tuán)體、組織或其他追求特定公共利益的社團(tuán))的條件下,才能有效地主張其政治利益?!币簿褪钦f結(jié)社自由的價(jià)值不僅在于它確認(rèn)了個(gè)人與具有類似想法的人建立一個(gè)社團(tuán)或加入一個(gè)既存社團(tuán)的主體性權(quán)利:同時(shí)它也包括了一個(gè)既存社團(tuán)為追求其成員的共同利益進(jìn)行活動(dòng)的集體權(quán)利。

        最后,有必要指出的是,以人為本的立法必須強(qiáng)調(diào)民眾的參與,政府必須為公民的參與提供足夠的渠道,并防止將民眾參與退化為公民“出場”、民主點(diǎn)綴、決策貫徹過程,但民眾的參與應(yīng)是合法有序的,它需要制度引導(dǎo)和規(guī)范。而且民眾參與并非民主決策,立法畢竟是一項(xiàng)有著較強(qiáng)的專業(yè)性的活動(dòng),在強(qiáng)化民眾在立法過程中的參與和作用的同時(shí),也要尊重立法的專業(yè)性、技術(shù)性要求。

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