趙長啟

摘 要:我國城鄉(xiāng)之間非對稱的財政供給體制導致了農(nóng)村基礎設施建設和公共服務方面的供給遠遠不能滿足農(nóng)村的實際需求。農(nóng)村金融結構與農(nóng)村經(jīng)濟結構極不對稱,這種不合理的農(nóng)村金融制度導致了農(nóng)村的正規(guī)金融機構無意向“三農(nóng)”提供貸款或在這方面缺乏效率。新農(nóng)村建設必須從改革和完善財政體制及政策、創(chuàng)新農(nóng)村金融機制、鼓勵社會力量參與等多方面加大資金投入。

關鍵詞:新農(nóng)村建設;財政支持;農(nóng)村金融;社會力量

中圖分類號:F320 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0066-03

隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的扎實推進,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的資金投入范圍得到了進一步拓寬,資金需求總量呈現(xiàn)出逐步擴大的趨勢。然而由于農(nóng)村金融市場的缺陷和長期以來政府財政投入不足,加之鄉(xiāng)村債務包袱沉重,農(nóng)民收入增長緩慢,致使農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活合理的資金投入需求并未得到充分的滿足,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展投入乏力、農(nóng)戶貸款難的問題依然沒有解決。因此,十七大報告明確要求“加大政策支農(nóng)惠農(nóng)力度”。資金投入問題是社會主義新農(nóng)村建設的一項關鍵而長遠的任務,這在社會主義新農(nóng)村建設的初期顯得尤為重要。

一、新農(nóng)村建設資金投入面臨的問題

社會主義新農(nóng)村建設迫切需要大量的資金投入。當前新農(nóng)村建設資金投入主要面臨以下問題:

1.財政投入不足使農(nóng)村基礎設施建設和公共服務方面的供給遠遠不能滿足農(nóng)村的實際需求。近幾年,各級政府特別是中央政府顯著增加了在“三農(nóng)”方面的投入,重點用于農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村社會事業(yè)和農(nóng)業(yè)補貼三個方面。2008年中央財政共投入“三農(nóng)”資金5955億元,加上地方各級政府的投入,使農(nóng)村基礎設施建設和公共服務得到了一定改善,但財政投入總量不足,地方“三農(nóng)”配套資金難以到位,一些有限的財政支農(nóng)資金條塊分割、多頭管理、分散使用、整合力度不夠,嚴重影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前農(nóng)村基礎設施建設還很薄弱,公共服務依然欠缺,特別在一些貧困地區(qū),問題還相當嚴重。一是交通不便利,極大的束縛了農(nóng)村的發(fā)展。二是有些村莊架設的電線已老化,導致供電能力低,電力弱,線路電耗高,并且容易斷電,而在用電高峰期特別是在夏季,供電也很不穩(wěn)定,嚴重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活。三是農(nóng)田水利設施建設老化。四是教育、醫(yī)療、文化、信息、娛樂等條件較差。

2.現(xiàn)行的農(nóng)村金融組織和金融市場體系無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。在近幾年解決“三農(nóng)”問題的過程中,財政走到了前臺,而金融機構對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持遠遠不夠,其主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)村金融組織呈萎縮狀態(tài),“三農(nóng)”貸款難的問題比較突出。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行業(yè)務單一,資金投資范圍狹窄,支農(nóng)作用弱化;中國農(nóng)業(yè)銀行隨著股份化改革進程的加快,業(yè)務大踏步地退出農(nóng)村,對農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)的貸款不斷減少;農(nóng)信社普遍存在著歷史包袱重、資本充足率低、資產(chǎn)風險大、信貸質(zhì)量差、融資能力不強等諸多問題,對“三農(nóng)”支持遠遠不足。二是農(nóng)村金融資源大量流失。據(jù)資料顯示,1994年到2008年全國農(nóng)村存貸差額累計達到10萬多億元,2005年為農(nóng)村服務的主要金融機構共從農(nóng)村轉(zhuǎn)移了1.87萬億元,其中僅郵政儲蓄從農(nóng)村吸收的存款余額就達到8839億元。郵政儲蓄“只存不貸”,成為農(nóng)村資金的“抽水機”。三是農(nóng)村金融市場體系不完善、發(fā)展滯后,使得“三農(nóng)”貸款的正規(guī)渠道不暢,致使各種民間借貸隨即出現(xiàn),既擾亂了金融市場秩序,又提高了農(nóng)民融資的成本。四是在我們各級政府的發(fā)展規(guī)劃和十一五規(guī)劃中包括新農(nóng)村建設規(guī)劃中,都很少把農(nóng)村金融作為一個重要內(nèi)容列入規(guī)劃。

3.全社會力量參與新農(nóng)村建設的動力不足。主要表現(xiàn)為,有些單位和個人還存在著與己無關、等待觀望、恩賜給予等思想觀念,對建設社會主義新農(nóng)村這一偉大事業(yè)認識不到位。一些幫建單位對幫建工作重視不夠,投入不力,盡做些表面文章。

4.沉重的鄉(xiāng)村債務包袱影響了本已捉襟見肘的“三農(nóng)”資金投入。鄉(xiāng)村負債是我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物,也是困擾新農(nóng)村建設的突出問題。目前我國的鄉(xiāng)村負債數(shù)額至少在4000億元以上,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債更為突出,全國65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度的負債,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務至少400萬元以上,而西部地區(qū)更為嚴重,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)惡化為“吃飯財政”甚至“討飯財政”。鄉(xiāng)村巨額債務負擔影響了金融、社會力量等的資金投入,直接或間接地阻礙了新農(nóng)村建設的步伐。

二、新農(nóng)村建設中資金投入不足的原因分析

在市場經(jīng)濟規(guī)律的作用下,作為重要的生產(chǎn)要素之一的資金,必然向利潤大、回報率高的地區(qū)和行業(yè)流動、聚集。當前,農(nóng)業(yè)依然是我國的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領域里,投入產(chǎn)出已經(jīng)嚴重不合理,農(nóng)業(yè)成本居高不下,使我國主要農(nóng)產(chǎn)品喪失國際競爭力。國際經(jīng)驗也表明,工業(yè)化加速時期必然出現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值份額和農(nóng)民收入增長幅度的相對下降,在此期間,農(nóng)村資金加速向城市流動,正是市場規(guī)律作用的必然結果。

1.財政支出上的傾斜。在過去的半個多世紀里,為了推動經(jīng)濟現(xiàn)代化的步伐, 我國有意無意地采取了重視工業(yè)輕視農(nóng)業(yè)、重視城市發(fā)展輕視農(nóng)村發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,由于公共財政投資重點在城市,政府的公共資金主要用于城市和工商業(yè)的建設和投資,滿足了城市居民的需要,這樣在農(nóng)村的基礎設施投入勢必很少,農(nóng)村公共產(chǎn)品提供嚴重不足,社會事業(yè)欠賬較多,損害了廣大農(nóng)民的根本利益。近年來,財政支農(nóng)投入高度依賴中央政府,而地方財政的農(nóng)業(yè)支出比重卻呈下降趨勢,地方政府尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府用于新農(nóng)村建設的投入不足,也影響了新農(nóng)村建設的步伐。

2.農(nóng)村金融結構與經(jīng)濟結構不對稱。農(nóng)村金融的組織模式根本不按照經(jīng)濟、集約、效率的原則進行架構安排, 而是按行政體制、行政區(qū)劃和政府層次序列而設置, 具有極強的行政耦合性,這種不合理的農(nóng)村金融制度安排,導致了農(nóng)村正規(guī)金融機構無意向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供貸款或在這方面缺乏效率 。而在我國農(nóng)村,非正規(guī)金融發(fā)展又受到政府限制, 始終處于“黑市”狀態(tài)的局面, 從而造成農(nóng)村金融業(yè)務的“非農(nóng)化”, 導致農(nóng)村金融資源進一步外流,農(nóng)村金融事實上成為工業(yè)和城市向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村剝奪經(jīng)濟剩余的工具。另外,農(nóng)村資金需求市場具有份額小、分散性強、風險大等特點,一般商業(yè)金融機構不愿在農(nóng)村開展業(yè)務,農(nóng)民所需小額貸款,主要來自農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄和一些民間融資組織。各有關銀行將縣級機構的貸款權限上收,嚴格控制向縣級以下地區(qū)發(fā)放貸款就是鮮明的例證。

3.全社會力量參與新農(nóng)村建設的政策和法律不到位、難落實。參與村企結對活動并符合相關規(guī)定的企業(yè),因生產(chǎn)發(fā)展需要建設用地的問題、企業(yè)建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地,組建農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)產(chǎn)品配送中心等,財政支農(nóng)專項資金補助的問題、為農(nóng)村提供垃圾處理、污水處理、畜糞處理、保潔、生產(chǎn)有機化肥等服務所得的勞務收入,企業(yè)向新農(nóng)村公益性項目建設捐贈的稅收問題等。有哪些優(yōu)惠,有那些保障都有待制定政策來明確。目前《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)投入的規(guī)定比較籠統(tǒng),對各級政府財權和事權的劃分、資金用途沒有明確規(guī)定?！额A算法》也沒有明確農(nóng)業(yè)支出在財政預算支出中的比例。農(nóng)民的自身素質(zhì)、眼前利益、地方保護主義以及行政效率的低下等使得政策和法律難以落實。

4.鄉(xiāng)村債務化解艱難。鄉(xiāng)村債務的形成,有較長的歷史過程和較為復雜的社會背景,解決需要一個較長的過程,不能一蹴而就,如果不從根本上解決,必然會導致舊債未還又添新債。

我國社會主義新農(nóng)村建設物質(zhì)技術基礎脆弱,投資供給嚴重不足,其根本原因是沒有樹立科學發(fā)展觀和缺乏現(xiàn)代市場經(jīng)濟理念,對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構下陳舊的財政體制、金融體制改革不徹底的結果。

三、加大新農(nóng)村建設資金投入的建議

1.財政支持是投入的關鍵。新農(nóng)村建設是一項龐大的工程,由于我國目前農(nóng)民的收入水平總體較低,需要國家財政的大力支持,甚至經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)村可能在財力上絕大部分依靠國家的財政支持。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的普遍規(guī)律,發(fā)揮財政資金對社會資金的吸附和引導作用,加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)投入力度,也是國際上行之有效的慣用方式。最近幾年,按照“多予、少取、放活”,重點是“多予”的方針,我國出現(xiàn)了“以工補農(nóng),以城帶鄉(xiāng)”的政策轉(zhuǎn)向,當前抓住這個機遇必須做到:

第一,中央和地方政府應繼續(xù)制定出臺更多惠及“三農(nóng)”的長效政策,增強支持力度,擴大支持范圍,完善支持機制。特別是地方政府要加大對三農(nóng)的投資力度。當前無論從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部需求看,還是從國家綜合實力看,大幅度增加對“三農(nóng)”的投入是難得的機遇期,這樣才能確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村的弱勢地位有一個根本的好轉(zhuǎn)。

第二,注重支農(nóng)投入的法律法規(guī)體系建設,明晰各級政府的投入責任。應制定更加具有約束力、可操作的法律條例和細則,保證支持農(nóng)業(yè)的政策措施落到實處。新農(nóng)村建設需要各級政府共同承擔責任,應在完善財政體制的基礎上,明晰各級政府的投入責任。同時,在政策上明確地方政府從土地出讓金中提取更大的比例用于新農(nóng)村建設。

第三,創(chuàng)新財政支持新農(nóng)村建設的工作機制。財政支持新農(nóng)村建設不能“穿新鞋走老路”,要在創(chuàng)新機制上做文章,在提高效率上下功夫。首先,創(chuàng)新資金整合機制。新農(nóng)村建設的關鍵是資金整合,難點也是資金整合。要本著積極穩(wěn)妥的原則,圍繞示范村建設和農(nóng)村基礎設施建設進行整合,資金整合要以一定區(qū)域為主體,以新農(nóng)村建設規(guī)劃為引導,以項目為平臺,在規(guī)劃和立項上形成捆綁。采取“渠道不亂,性質(zhì)不變,適度集中,捆綁使用,各計其功”的辦法進行整合。整合主要有三種方式:一是項目捆綁式。圍繞示范村的項目建設規(guī)劃,在各部門編制年度項目計劃時,把方方面面的資金整合起來,集中用于示范村建設。各級財政部門(資金整合辦公室)具體負責捆綁各部門資金,按照每年新農(nóng)村建設總體規(guī)劃和全年支農(nóng)資金總規(guī)模算出所需捆綁資金比例,與業(yè)務部門進行溝通和協(xié)調(diào),提出年度整合計劃。本方式主要適用于新農(nóng)村示范村建設。二是資金引導式。按照中省提出的“群眾打底子、交通鋪面子”的工作部署,各級財政部門要拿出一部分資金,采取以獎代補的辦法,支持鄉(xiāng)村道路建設,最大限度地吸引交通部門的支持和投入。本方式主要適用于鄉(xiāng)村道路建設。 三是綜合補貼式。積極推行農(nóng)民補貼資金“一卡通”、委托金融機構直接發(fā)放等有效形式,使各項補貼更直接、更有效地到農(nóng)民手中。本方式主要適用于種植大戶和農(nóng)村各個家庭。其次,創(chuàng)新示范村建設項目管理機制。要積極借鑒國際援助計劃項目的管理模式:一是項目管理機構要相對獨立。示范村要成立新農(nóng)村建設項目管理小組,由村委會、村黨支部、村民代表組成,村民代表的人數(shù)要超過小組人數(shù)的半數(shù)以上。村項目管理小組獨立行使管理職責,在業(yè)務上接受上一級資金整合辦公室的指導。二是項目的實施要公開透明。項目的實施方案、工程預決算等必須向村民張榜公布,工程實行招投標制和村民監(jiān)理制。三是項目的后續(xù)管理要市場化。有收費收入的項目,后續(xù)管理實行“民辦公助,民營民管”的市場化管理;沒有收費收入的純公益性項目,后續(xù)管理承包到人,管理費用由村委會和財政分擔。四是資金管理要規(guī)范化,防止財政支農(nóng)資金亂用。再次,創(chuàng)新財政支持新農(nóng)村建設的組織協(xié)調(diào)機制。社會主義新農(nóng)村建設涉及方方面面,必須要有專門機構負責具體工作。各級財政部門要在新農(nóng)村建設工作領導小組領導下,成立資金整合辦公室,辦公室設在財政部門,主任由財政部門主要領導兼任,主要負責規(guī)劃編制的審核、資金的整合、項目審核、資金的管理,并參與新農(nóng)村建設的考核,對新農(nóng)村建設成績突出的地區(qū)采取以獎代補的形式給予獎勵,確保新農(nóng)村建設扎實穩(wěn)步推進。

2.金融組織是投入的支撐。對商業(yè)性金融對農(nóng)業(yè)的支持,怎樣找到一個商業(yè)運作和服務“三農(nóng)”有機的結合點,既能夠支持“三農(nóng)”,又能夠商業(yè)運作,這確實是一個難題。盡管從商業(yè)化原則的角度來看,資本的本質(zhì)是不愿意支持“三農(nóng)”的。但公司治理中一個重要的原則就是相關利益的原則,要求所有的金融機構都有支持“三農(nóng)”的責任。根據(jù)國家“建立市場主導與政策扶持相結合的分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的城鄉(xiāng)金融資源配置體系”的基本政策導向,當前要做好以下工作:

第一,加大對農(nóng)村金融的政策支持力度。農(nóng)村金融的政策扶持和支持問題是目前農(nóng)村金融問題的癥結之一。既然新農(nóng)村建設在當前是經(jīng)濟的重心和重點,因此與新農(nóng)村建設有關的農(nóng)村金融應該成為各級政府從政策層面支持的重點之一。深化中國農(nóng)業(yè)銀行改革,穩(wěn)定和發(fā)展其在農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點和業(yè)務;完善中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能定位和運作機制,適當擴大政策性業(yè)務范圍;繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,不斷完善產(chǎn)權制度、組織形式和內(nèi)控機制;政府調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策。這些都是為了激活農(nóng)村金融市場,從根本上解決農(nóng)村地區(qū)金融機構網(wǎng)點覆蓋率低、資金供給不足、競爭不充分等問題的有效辦法。

第二,推動郵政儲蓄銀行積極參與新農(nóng)村建設。其一,郵儲銀行具有網(wǎng)絡優(yōu)勢。網(wǎng)點有36800多處,排全國第一,深入農(nóng)村解決了渠道問題;其二,有成本的優(yōu)勢。郵政的員工、投遞人員每天深入到千家萬戶去送信、送報,和農(nóng)民有感情,更重要的是了解農(nóng)民的信譽;其三,注重IT建設。一些業(yè)務可以集中在總部,通過宏觀數(shù)據(jù)的分析來確定每一地區(qū)、每項產(chǎn)品的風險情況,有針對性地加強管理。

第三,規(guī)范民間信貸,發(fā)揮其應有的作用。據(jù)估算,民間資金總量至少在2萬億元左右,現(xiàn)在釋放民間融資的活力,對拉動民間投資,保經(jīng)濟增長意義很大。但政策也要把握好規(guī)范和激勵的尺度,以真正起到引導民間融資的效果。應允許個人成立放貸機構。央行個人信用報告應當盡快市場化。

第四,要引導農(nóng)村金融機構提高創(chuàng)新能力,探索支農(nóng)服務新產(chǎn)品、新服務,尤其要在推廣農(nóng)戶小額信貸、聯(lián)保貸款、農(nóng)村小企業(yè)貸款等信貸產(chǎn)品上取得成效。我國農(nóng)村金融發(fā)展的路徑選擇可以用四個字概括:即“抓大放小”。抓大就是完善農(nóng)村金融市場;放小就是推進小額信貸業(yè)務。農(nóng)村金融發(fā)展不起來,歸根結底就是因為農(nóng)村金融沒錢可賺、農(nóng)村金融風險大?，F(xiàn)在誰都不愿意做農(nóng)村金融業(yè)務,實際上就是農(nóng)村金融市場在機制建設和運作上有缺位?，F(xiàn)在的農(nóng)村金融市場主要是一個銀行的市場,實際上也就是一個貸款市場,期貨市場、保險市場的內(nèi)容很少,也正是這兩部分缺位導致信貸市場不完善。因此,農(nóng)村金融更重要的方面就是要完善市場體系和市場環(huán)境建設。所謂放小,就是推進小額信貸業(yè)務。放開小的才能搞活農(nóng)村金融,開展小額信貸,是尋找了一種大銀行不愿意做,風險又相對高的一種與服務型相結合的方式,是在夾縫中求生存,是通過各種小機構把這些業(yè)務遍布到農(nóng)村的各個角落。要推進小額信貸業(yè)務,需要解決三個問題,一是監(jiān)管問題,是審慎性監(jiān)管還是非審慎性監(jiān)管;二是風險控制問題;三是建立存款保險制度。這是“放小”的前提。

3.社會力量是投入的補充。建設社會主義新農(nóng)村是全社會的共同事業(yè)。黨的十六屆五中全會指出:“要充分發(fā)揮各方面的積極性,引導社會各方面力量共同參與,使新農(nóng)村建設成為全黨全國的共同行動?！币膭钌鐣Y本、產(chǎn)業(yè)資本進入農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè),鼓勵社會力量進入農(nóng)村發(fā)展社會事業(yè),鼓勵農(nóng)民組織起來合作利用當?shù)刭Y源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是要真正落實好現(xiàn)已制定出臺的包括稅收、獎勵、補助、參股、貼息、擔保等支持措施。尤其是由政府財政承擔的哪部分資金要守信、及時、足額、便捷、安全到位。二是采取靈活多樣的方式,參與新農(nóng)村建設。首先,開展結對幫扶。黨政機關、大中專院校、人民團體和國有大中型企業(yè)或國有控股企業(yè),要積極開展結對幫扶活動。鼓勵其他工商企業(yè)、社會團體、中介組織結對幫扶。引導非公經(jīng)濟人士支持新農(nóng)村建設。其次,專項對口支持。各行各業(yè)可以根據(jù)自身特點,開展專項對口支援活動。要加大城市智力資源對農(nóng)村的支持,加大城市科技、教育、醫(yī)療等方面對農(nóng)民的服務。再次,資金或?qū)嵨锓龀帧？梢再浰托罗r(nóng)村建設需要的各類物資,如農(nóng)村適用的各類建材、圖書、體育器材等,或提供農(nóng)民生產(chǎn)生活中適用的各種設備,或給予新農(nóng)村項目建設資金支持等。最后,開展志愿推進行動。動員社會各階層和各領域的人士,開展各種形式的服務農(nóng)村志愿者行動。

4.化解債務是投入的前提。要多管齊下,綜合治理,化解鄉(xiāng)村債務,為加快新農(nóng)村建設掃除障礙。

總之,要通過投入的規(guī)范和調(diào)整,建立各級政府投入點,政策優(yōu)惠減免點,金融信貸支持點,受益群眾掏一點,包扶單位贊助點,社會各界捐贈點的新農(nóng)村建設投入機制。

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