張　彥

對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性和必要性,如今人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上已無(wú)多大分歧。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)上看,在經(jīng)濟(jì)體制變革、家庭結(jié)構(gòu)變化、人口老齡化及城市化的多重沖擊下,農(nóng)村傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老,積谷防饑”的家庭養(yǎng)老模式不堪重負(fù),如今已無(wú)法再維系下去了。從法理上講,現(xiàn)代社會(huì)保障具有普遍性,它所保障的對(duì)象不是社會(huì)上的特定人群或少數(shù)人,而應(yīng)覆蓋全體社會(huì)成員。對(duì)于社會(huì)成員來(lái)說(shuō),不分城鄉(xiāng)、行業(yè)和部門(mén),都是社會(huì)保障制度的參與者和受益者。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家,當(dāng)然更要強(qiáng)調(diào)為包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保護(hù)。

正因?yàn)槿绱?民政部于1992年頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也自此開(kāi)始。但迄今十幾年實(shí)施下來(lái),事實(shí)證明政策效果并不理想。問(wèn)題的癥結(jié)在于:農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采用的“完全積累制”——個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府政策扶持三方面相結(jié)合,由于政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持的責(zé)任,集體補(bǔ)助常常落空,社會(huì)保險(xiǎn)演變?yōu)椤皞€(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)”,從而失去了它應(yīng)有的意義。如,參保農(nóng)民的繳費(fèi)水平低,現(xiàn)行的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2~20元/月,共設(shè)10檔,但執(zhí)行中多數(shù)農(nóng)民選擇了保費(fèi)最低的2元/月,這樣按民政部《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算,10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元,15年后每月可領(lǐng)取9.9元,這顯然不足以解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題。再如,實(shí)踐中出現(xiàn)了“保小不保老”傾向,據(jù)山東省社會(huì)科學(xué)院的調(diào)查,19歲以下的投保者占全部投保人數(shù)的60%以上,這顯然與我們制度設(shè)計(jì)的初衷相悖。對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集,眾所周知的是“三方付費(fèi)制”,即國(guó)家、企業(yè)(用人單位)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)村的繳費(fèi)多缺失了單位負(fù)擔(dān)這一塊,因此,對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集,我們必須基于“二方付費(fèi)制”而不是基于“三方付費(fèi)制”來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。換言之,提出要建立城鄉(xiāng)覆蓋的養(yǎng)老保障體系固然重要,但是回答基于“二方付費(fèi)制”而不是基于“三方付費(fèi)制”的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度究竟應(yīng)該怎樣建立更為重要。否則,不切實(shí)際地還是以“三方付費(fèi)制”來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì),建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的努力就難免走入困境。1992年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立一波三折,就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。

這樣一來(lái),要使農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)真正有意義而不落為“個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)”,政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力就成了決定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和保障水平的最大制約因素。對(duì)此,我們應(yīng)該建立以下辯證的基本認(rèn)識(shí):農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的終極目標(biāo)當(dāng)然是要和城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌,形成城鄉(xiāng)一體的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但走到這一步有兩個(gè)前提:一是農(nóng)村承載的人口要與土地資源相適應(yīng);二是農(nóng)業(yè)承載的勞動(dòng)力要與農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。著眼于漸進(jìn)和長(zhǎng)遠(yuǎn),新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)一定要促使這一目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。換句話說(shuō),在堅(jiān)定不移地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的大前提下,我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到,農(nóng)村與城鎮(zhèn)不同,由于“三方付費(fèi)制”不適用,近期內(nèi)不要說(shuō)形成城鄉(xiāng)一體的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,就是在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一模式也是不可能的。取而代之的思路是,要根據(jù)實(shí)際情況分層次、分類(lèi)、漸進(jìn)地、量力而行地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

那么我們政策調(diào)整和制度創(chuàng)新的突破口究竟應(yīng)該選擇在哪里呢? 眾所周知,我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)有別歷來(lái)遭到諸多非議。但這不能簡(jiǎn)單歸咎于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不受重視或農(nóng)民的貢獻(xiàn)不被承認(rèn),農(nóng)業(yè)和農(nóng)村承載了太多人口才是問(wèn)題的癥結(jié)。溫家寶總理說(shuō)過(guò)這么一句話:“中國(guó)是一個(gè)有著13億人口的大國(guó),任何一個(gè)大數(shù)字,除以13億,就成了小數(shù)字;任何一個(gè)小問(wèn)題,乘以13億,就成了一個(gè)大問(wèn)題?！庇?jì)劃生育在我國(guó)是國(guó)策,超生現(xiàn)象實(shí)際上卻廣泛發(fā)生在農(nóng)村,屢禁不止,使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的人口過(guò)載有增無(wú)減。筆者認(rèn)為,未來(lái)要在農(nóng)村建立有效的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,首先應(yīng)該將其與計(jì)劃生育政策捆綁起來(lái),對(duì)農(nóng)村執(zhí)行計(jì)劃生育政策的夫婦提供一種能達(dá)到“體面”保障水平的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2007年1月,由蔣正華、徐匡迪和宋健同志任組長(zhǎng)的國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組發(fā)表了《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》,文中也明確提出:“以解決農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題為重點(diǎn),探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度,逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。”

新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度之所以應(yīng)該優(yōu)先惠及農(nóng)村獨(dú)生子女家庭夫婦,就是要抓住中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)困局之癥結(jié),旨在使新的政策和制度能真正 “釜底抽薪”地解決問(wèn)題,而不是想當(dāng)然或頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。強(qiáng)調(diào)達(dá)到“體面”保障水平,則是要使優(yōu)惠政策真正產(chǎn)生感召力,而不是口惠實(shí)不至。對(duì)于“中國(guó)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭‘體面保養(yǎng)老制度”,主要政策建議是:第一,要在正在推行的計(jì)劃全覆蓋的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中,增加優(yōu)待農(nóng)村計(jì)生家庭夫婦參保的專(zhuān)門(mén)條款。如目前江蘇省正在推行的計(jì)劃四年(2009~2012年)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的“農(nóng)?！?其繳費(fèi)比例是上一年農(nóng)民純收入的15%,其中個(gè)人繳納12%,縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼3%。對(duì)農(nóng)村計(jì)生家庭夫婦參保,政策則可調(diào)整為個(gè)人只需繳納5%,政府負(fù)擔(dān)10%。此項(xiàng)補(bǔ)貼旨在給農(nóng)村計(jì)生家庭夫婦以眼前的實(shí)惠。第二,政府對(duì)達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的農(nóng)村計(jì)生家庭夫婦,給予全覆蓋制度外的養(yǎng)老金補(bǔ)貼。兩項(xiàng)補(bǔ)貼合計(jì)可以使他們“老有所養(yǎng)”,基本達(dá)到當(dāng)?shù)亍绑w面” 的生活水平。

就我國(guó)國(guó)情國(guó)力而言,眼下建立“中國(guó)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭‘體面保養(yǎng)老制度”迫切而必要。第一,它無(wú)疑是向城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌邁進(jìn)的堅(jiān)實(shí)一步。第二,因?yàn)槟繕?biāo)人群有限(計(jì)生家庭在農(nóng)村家庭中的占比不超過(guò)10%),所以它能與目前國(guó)家財(cái)力和農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。第三,它能對(duì)目標(biāo)人群提供真正意義上的養(yǎng)老保障。第四,由于靠政策正面的積極引導(dǎo),而不是靠強(qiáng)制性,所以它能真正打開(kāi)計(jì)劃生育國(guó)策在農(nóng)村有效執(zhí)行的全新局面。

解決中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題一定要堅(jiān)持不懈地實(shí)施一種長(zhǎng)期政策,這就是我們的政策調(diào)整和制度設(shè)計(jì)要對(duì)我國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育這一國(guó)策,目前面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)做出明確無(wú)誤的響應(yīng)。這樣在國(guó)家財(cái)力能夠承受的前提下,財(cái)政對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付既不會(huì)蜻蜓點(diǎn)水撒胡椒面,又能發(fā)揮出難以估量的導(dǎo)向作用。