朱四海

摘要：農(nóng)村能源問題的實質(zhì)是能源公平問題，向農(nóng)村持續(xù)提供高品位的能源服務(wù)不僅是發(fā)展的需要，更是農(nóng)村居民的基本需求和基本權(quán)力。改革開放以來，中國農(nóng)村能源政策經(jīng)歷了從解決農(nóng)村居民生活用能、到保障能源可持續(xù)發(fā)展、再到提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的目標演進。當(dāng)前，政策的關(guān)鍵是按照公共服務(wù)均等化原則，促進經(jīng)濟發(fā)展過程中的能源公平，并在農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用過程中保障農(nóng)民的交易權(quán)力、提高農(nóng)民的就業(yè)機會、增加農(nóng)民收入。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村能源問題政策

改革開放以來，中國農(nóng)村能源政策的演變基本上是圍繞能源問題展開的：

首先。是農(nóng)村能源問題。中國農(nóng)村能源政策首先是由農(nóng)村能源問題引發(fā)的。盡管政府早在上世紀50年代就關(guān)注農(nóng)村能源問題，特別是關(guān)于沼氣、小水電和地方煤礦的發(fā)展，但直到“六五”計劃(1982)才最終確立農(nóng)村能源的政策框架。

其次，是能源安全問題。1994年國務(wù)院發(fā)布的《中國21世紀議程》確立了新能源和可再生能源在未來能源系統(tǒng)中的戰(zhàn)略地位，緊接著又在“九五”計劃中明確了農(nóng)村能源商品化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。促進能源可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村能源問題讓位于國家能源問題。

第三，是全球氣候變化問題。能源消費排放的溫室氣體引發(fā)的全球變暖問題使得國家能源問題國際化。中國政府于2007年發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，農(nóng)村能源被賦予了提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的新使命。

本文從國家層面就政府圍繞上述問題出臺的相關(guān)農(nóng)村能源政策進行了歷史回顧和展望。

一、短缺時代的農(nóng)村能源政策(1979～1995)

農(nóng)村能源不是能源分類學(xué)上的概念，在能源政策范疇里人們沒有“城市能源”的概念卻有農(nóng)村能源的概念。說明農(nóng)村能源是一個問題。這個問題源于能源建設(shè)的長期工業(yè)服務(wù)傾向和城市偏好、農(nóng)村地區(qū)長期缺乏基本的商品性能源服務(wù)，反映了廣大農(nóng)村主要依靠當(dāng)?shù)乜色@取的可再生能源(薪柴、秸稈)的“能源貧困”現(xiàn)實。農(nóng)村能源問題已經(jīng)長期存在，但在能源短缺時代，受政府政策偏好的制約，國家能源建設(shè)優(yōu)先保障工業(yè)和城市的用能需求，農(nóng)村能源政策手段的選擇主要圍繞農(nóng)村地區(qū)的資源賦存展開。著力發(fā)展沼氣、薪炭林、小水電、小煤炭、太陽能以及推廣省柴節(jié)煤灶。由于政策制定者缺乏為政策執(zhí)行提供必要的資源及其它相關(guān)條件，這一時期的農(nóng)村能源政策更多表現(xiàn)為導(dǎo)向功能而非分配功能(參見“表一”)，其特點有四：

(1)政策設(shè)計以單項技術(shù)經(jīng)濟政策為主，并從試點起步。政策“抓手”主要包括農(nóng)業(yè)部組織的沼氣建設(shè)試點縣、節(jié)柴改灶試點縣建設(shè)，水電部組織的、以發(fā)展小水電為主要內(nèi)容的農(nóng)村初級電氣化試點縣建設(shè)。以及林業(yè)部組織的薪炭林試點縣建設(shè)。在上述試點的基礎(chǔ)上，組建了跨部門的“國家農(nóng)村能源綜合建設(shè)縣項目領(lǐng)導(dǎo)小組”，開展以縣為單元的農(nóng)村能源綜合建設(shè)。

(2)政策目標是模糊和多元的。上述設(shè)計的政策意圖在于緩解農(nóng)村能源的供應(yīng)短缺，但到底“能在多大程度上解決農(nóng)村能源問題”卻是不清晰的，政策目標只是一個不十分明確的大方向，具體內(nèi)容是在政策執(zhí)行過程中逐步加以明確和修正的。由于農(nóng)村能源集能源建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)于一體，具有經(jīng)濟、社會、環(huán)境綜合效益。政策目標一開始就是多元的。

(3)政策實踐是探索性和漸進性的。由于政策目標的模糊，解決農(nóng)村能源問題的進程也就呈現(xiàn)彈性狀態(tài)，政策實踐沒有具體的時間表。決策者只能根據(jù)以往的經(jīng)驗審核現(xiàn)有的方案，通過與以往政策的比較、考慮不斷變化的客觀環(huán)境。對以往政策進行局部的、小幅度的調(diào)適，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進變遷。就農(nóng)村能源問題本身而言，決策者并不是“不想干”，而是不知道“怎么干”，或者由于客觀條件的限制“無法干”。

(4)農(nóng)村能源游離于國家商品性能源供給體系之外。1982年確立、并經(jīng)1986年修正的“因地制宜、多能互補、綜合利用、講究效益”的農(nóng)村能源建設(shè)方針。其目標基本上限于解決農(nóng)村能源問題，試圖通過發(fā)展沼氣、薪炭林，推廣省柴節(jié)煤灶，以及在有條件的地方發(fā)展小水電、小煤炭、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?，探索出一條具有中國特色的農(nóng)村能源建設(shè)道路。這一方針現(xiàn)在看來是有缺陷的，這種“城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治”的能源建設(shè)模式首先與“七五”計劃確立的“能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心”相矛盾，其直接后果是農(nóng)村電力供應(yīng)的長期欠賬；在這一方針指導(dǎo)下，煤炭工業(yè)采取了大中小煤礦并舉的發(fā)展方針，特別是鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦，結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展失控，造成煤炭資源破壞和煤炭生產(chǎn)過剩(周鳳起等，2002)。

二、安全訴求下的農(nóng)村能源政策(1996～2006)

1993年，中國由石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，人們關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)向能源的可持續(xù)問題和能源安全問題，許多國家都把可再生能源作為能源政策的基礎(chǔ)，力圖建立以可再生能源為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展能源系統(tǒng)。由于農(nóng)村能源與可再生能源的天然聯(lián)系，這一時期中國農(nóng)村能源政策著眼于服務(wù)國家能源安全。推進能源供給的多樣化，其直接標志是1996年八屆全國人大四次會議批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出的“把農(nóng)村能源建設(shè)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，加快農(nóng)村能源的商品化進程、形成產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)村能源發(fā)展方向。受農(nóng)村能源問題讓位于國家能源問題的驅(qū)動，這一時期的農(nóng)村能源政策兼具導(dǎo)向功能和分配功能(參見“表一”)，其特點有四：

(1)農(nóng)村能源向可再生能源話語結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。農(nóng)村能源是一個綜合概念，既包括能源生產(chǎn)、也包括能源消費，涵蓋商品性能源和非商品性能源、可再生能源和不可再生能源、新能源和常規(guī)能源。這一時期，受農(nóng)村能源政策目標調(diào)整的影響，農(nóng)村能源概念的內(nèi)涵重心由“綜合”向“局部”轉(zhuǎn)化，重點發(fā)展以可再生能源為核心的農(nóng)村能源產(chǎn)業(yè)，出臺了一系列推進可再生能源發(fā)展的政策措施，并催成了《可再生能源法》的頒布(2005)。

(2)扶持可再生能源發(fā)展。出臺了《1996～2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》，并結(jié)合《可再生能源法》頒布了一系列扶持政策：受“能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心”指導(dǎo)思想政策慣性的影響，扶持政策以可再生能源發(fā)電項目為主。這種政策導(dǎo)向?qū)τ谒堋L(fēng)能、太陽能、海洋能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉纯赡苁乔‘?dāng)?shù)?，但對于原料高度分散，收集運輸需要消耗大量能源的生物質(zhì)能資源狀況，以發(fā)電為主的政策導(dǎo)向卻是值得質(zhì)疑的(倪維斗，2007)。

(3)生物質(zhì)能和能源農(nóng)業(yè)成為農(nóng)村能源的政策重點。一是沼氣，經(jīng)過長期的努力，特別是2003年以來每年10億元國債補助農(nóng)村沼氣項目建設(shè)，沼氣技術(shù)已從解決農(nóng)村能源短缺發(fā)展成為重要的能源一環(huán)境工程技術(shù)；二是燃料乙醇，重點支持用木薯、甜高粱、秸稈等非糧原料生產(chǎn)燃料乙醇；三是生物柴油，通過種植能源作物，

包括種植油菜、大豆、棕櫚、麻風(fēng)樹、油藻等草本、木本、水生油料植物，生產(chǎn)生物柴油。

(4)“城鄉(xiāng)分割”的能源建設(shè)格局獲得調(diào)整。一是農(nóng)網(wǎng)改造。從1998年開始，國家投入1800億元資金對2309個縣農(nóng)村電網(wǎng)開展“兩改一同價”建設(shè)改造(改革農(nóng)電管理體制、改造農(nóng)村電網(wǎng)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價)，農(nóng)村電氣化不僅在數(shù)量上、更重要在質(zhì)量上有了極大的提高；二是關(guān)井壓產(chǎn)。1998年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問題的通知》。指出小煤礦盲目發(fā)展、低水平重復(fù)建設(shè)、非法生產(chǎn)、亂采濫挖、破壞和浪費資源以及傷亡事故多等問題相當(dāng)嚴重，已經(jīng)成為制約煤炭工業(yè)發(fā)展的主要矛盾，決定關(guān)閉非法和布局不合理煤礦、壓減煤炭產(chǎn)量。實行關(guān)井壓產(chǎn)。這一政策距離國務(wù)院發(fā)文鼓勵發(fā)展小煤礦只有15年。

三、氣候變化條件下的農(nóng)村能源政策(2007～)

1997年12月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)締約方第三次會議通過了旨在限制發(fā)達國家溫室氣體排放量(主要是CO₂)、抑制全球變暖的《京都議定書》，并于2005年2月16日生效。從而開啟了國際社會共同應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的聯(lián)合行動。從此，氣候變化問題跨越國界，由國家問題轉(zhuǎn)換成國際問題。大氣資源不再是可以不加約束地共享的公共資源。由于生物質(zhì)能的生產(chǎn)利用不會增加CO₂的排放，擴大生物質(zhì)能的利用成為減排CO₂的最主要途徑，利用農(nóng)、林、工業(yè)殘余物以及大規(guī)模植樹造林、種植能源作物，成為發(fā)展可再生能源的首要選擇。在此背景下，中國農(nóng)村能源被賦予了新的使命：提高減緩和適應(yīng)氣候變化的能力。為保護全球氣候做貢獻；中國農(nóng)村能源政策擔(dān)負起了緩解國內(nèi)能源資源和消費結(jié)構(gòu)以煤為主的國際壓力的重任。從現(xiàn)狀看，圍繞這一目標的農(nóng)村能源政策集中反映在2007年5月30日國務(wù)院頒布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》上，其主要內(nèi)容有四：

(1)減緩CO₂排放中國面臨挑戰(zhàn)。未來隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，能源消費和CO₂排放量必然還要持續(xù)增長。減緩溫室氣體排放將使中國面臨開創(chuàng)新型的、可持續(xù)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。同時，中國是世界上少數(shù)幾個以煤為主的國家，以煤為主的能源資源和消費結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長的一段時間將不會發(fā)生根本性的改變，使得中國在降低單位能源的CO₂排放強度方面比其它國家面臨更大的困難。

(2)確定了“少排放、多吸收”CO₂量化指標。通過大力發(fā)展可再生能源，到2010年力爭使可再生能源開發(fā)利用總量(包括大水電)在一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中的比重提高到10％左右；通過繼續(xù)實施植樹造林。到2010年努力實現(xiàn)森林覆蓋率達到20％，增強林業(yè)作為溫室氣體吸收匯的能力。

(3)明確了實現(xiàn)“少排放、多吸收”的可再生能源政策重點。一是以生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物質(zhì)固體成型燃料和液體燃料為重點，大力推進生物質(zhì)能源的開發(fā)和利用，預(yù)計2010年可減少溫室氣體排放約0.3億噸CO₂當(dāng)量；二是積極扶持風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、海洋能的開發(fā)和利用，預(yù)計2010年可減少CO₂排放約0.6億噸；三是抓好林業(yè)重點生態(tài)建設(shè)工程和生物質(zhì)能源林基地建設(shè)，進一步保護現(xiàn)有森林碳貯存，增加陸地碳貯存和吸收匯。增加森林資源和林業(yè)碳匯，力爭2010年實現(xiàn)碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億噸CO₂。

(4)制定了政策的實施機制。一是將可再生能源發(fā)展作為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的考核指標，并通過法律等途徑引導(dǎo)和激勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟主體參與開發(fā)利用可再生能源：二是建立穩(wěn)定的財政資金投入機制。通過政府投資、政府特許等措施，培育持續(xù)穩(wěn)定增長的可再生能源市場；三是推進低成本規(guī)?；稍偕茉醇夹g(shù)的開發(fā)利用，開發(fā)大型風(fēng)電機組、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、沼氣發(fā)電、燃料乙醇、生物柴油和生物質(zhì)固體成型燃料、太陽能開發(fā)利用關(guān)鍵技術(shù)。

四、簡要評論

中國農(nóng)村能源政策的上述變遷，是政策環(huán)境變化的結(jié)果。政策出臺的初衷在于解決農(nóng)村能源嚴重短缺問題以及由此引發(fā)的環(huán)境惡化問題，但問題還沒解決就迎來了國家能源安全問題，在能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，農(nóng)村能源服從、服務(wù)于國家能源，政策的重心轉(zhuǎn)向可再生能源的開發(fā)和利用上。緊接著，由能源消費產(chǎn)生的溫室氣體引發(fā)的全球變暖問題使得國家能源問題國際化，以可再生能源為主的農(nóng)村能源被要求為國家減緩和適應(yīng)氣候變化做貢獻，農(nóng)村能源政策目標進一步多元化。就農(nóng)村發(fā)展的能源服務(wù)而言，這種政策變遷路徑的問題主要有三：

(1)農(nóng)村能源問題被簡單化了。農(nóng)村能源是國家能源的重要組成部分，農(nóng)村應(yīng)該獲得國家正常的能源公共服務(wù)、并為國家能源公共服務(wù)做貢獻。由于農(nóng)村能源概念本身的局限，農(nóng)村能源話語結(jié)構(gòu)向可再生能源轉(zhuǎn)化惡化了概念的統(tǒng)攝力，進而制約了農(nóng)村能源公共服務(wù)，特別是在農(nóng)村商品性常規(guī)能源服務(wù)方面。農(nóng)村能源問題是個民生問題，其實質(zhì)是能源公平問題，向農(nóng)村持續(xù)提供高品位的能源服務(wù)不僅是發(fā)展的需要，更是農(nóng)村居民的基本需求和基本權(quán)力。以可再生能源為中心的農(nóng)村能源政策設(shè)計不足于解決農(nóng)村能源問題，也不利于農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)政策缺乏預(yù)見性。一是以“因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益”16字方針為核心的農(nóng)村能源建設(shè)政策取向到底能夠多大程度上解決農(nóng)村能源問題缺乏預(yù)見性。事實上。這一方針是計劃經(jīng)濟體制下典型的城鄉(xiāng)分割的能源發(fā)展方針。已難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。二是對農(nóng)村商品性能源服務(wù)需求缺乏預(yù)見性。政策規(guī)劃者試圖通過農(nóng)村小水電、小煤炭建設(shè)來滿足農(nóng)村的商品性用能需求，這在城鄉(xiāng)能源建設(shè)分割、能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心的背景下出現(xiàn)了1998年由于電力過剩、煤炭過剩引致出臺的農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)(改造)政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭關(guān)井壓產(chǎn)政策，亡羊補牢。三是對農(nóng)村可再生能源在國家能源系統(tǒng)中的作用缺乏預(yù)見性。圍繞農(nóng)村可再生能源的政策經(jīng)歷了從解決農(nóng)村居民生活用能、到保障能源可持續(xù)發(fā)展、再到提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的目標變遷，這變遷合乎政策環(huán)境變化下的認知理性，但不符合國際社會對可再生能源的基本共識，特別是對生物質(zhì)能在未來可持續(xù)發(fā)展能源系統(tǒng)中的作用的基本認識。

(3)政策受制于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制約束和能源分業(yè)管理的制度安排。這是出現(xiàn)農(nóng)村能源問題被簡單化、農(nóng)村能源政策缺乏預(yù)見性現(xiàn)象的制度性原因。建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的能源發(fā)展戰(zhàn)略、能源發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展政策，以及就城市論城市、就農(nóng)村論農(nóng)村的政策制定與實施模式，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實的需要。人們期待通過“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、將農(nóng)村能源置于國家能源總體框架中制定農(nóng)村能源政策，打破原有的城鄉(xiāng)分割的能源建

設(shè)模式，進入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的新時代。

新中國成立以來，中國能源實行分業(yè)管理。為了能對國家經(jīng)濟活動進行嚴格的計劃。政府對不同能源行業(yè)設(shè)置了不同的主管部門，盡管期間也有幾次能源部門之間的合并、產(chǎn)生綜合管理能源各行業(yè)的部門，但最終都以綜合部門的撤消而告終(如圖1所示)。由此決定了中國能源政策以行業(yè)政策為主、缺乏總體戰(zhàn)略的制度架構(gòu){參見“表一”)。受政府能源部門設(shè)置以煤炭、石化、電力等常規(guī)能源為主的制約，農(nóng)村能源一直難以進入能源建設(shè)的“主旋律”。盡管期間出現(xiàn)過小高潮，但農(nóng)村能源政策總體上缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

當(dāng)前，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的政策環(huán)境下，中國農(nóng)村能源政策需要新思維。

(1)對農(nóng)村能源政策應(yīng)有一個合乎規(guī)范的目標定位。從能源消費角度看，重點是按照公共財政的要求推進公共服務(wù)均等化，保障經(jīng)濟發(fā)展過程中的能源公平，其核心是滿足農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活的用能需求，特別是電力需求。從能源生產(chǎn)角度看，期待通過農(nóng)村可再生能源(特別是生物質(zhì)能)增加能源供給是合乎理性的，問題的關(guān)鍵是在農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用過程中必須保障農(nóng)民的交易權(quán)力，提高農(nóng)民的就業(yè)機會、增加農(nóng)民收入。從能源外部性角度看，政策設(shè)計應(yīng)該有利于農(nóng)村可再生能源的生產(chǎn)和消費過程中CO₂排放“零增量”形成的“緩解和適應(yīng)氣候變化能力”環(huán)境收益的內(nèi)部化，促進農(nóng)村能源環(huán)境收益的價值實現(xiàn)。

(2)合理、穩(wěn)定、可預(yù)期的政策安排。實現(xiàn)上述目標的真正挑戰(zhàn)是政策而非技術(shù)，因為大多數(shù)農(nóng)村可再生能源技術(shù)已經(jīng)在市場上出現(xiàn)，有的甚至已經(jīng)商業(yè)化，問題的關(guān)鍵在于如何使這些技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，富有遠見的公共政策對于技術(shù)的推廣是關(guān)鍵性的。世界各國的經(jīng)驗表明，市場主體的介入，特別是大企業(yè)、大集團的介入，是推動和加快可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵。要使資金和技術(shù)投入到可再生能源資源的開發(fā)，需要具備合理、穩(wěn)定、可預(yù)期的市場投資體制，合乎利潤要求的成本約束是吸引投資者進入的前提。目前阻礙可再生能源開發(fā)的一個主要因素是政府機構(gòu)、人員的不穩(wěn)定性以及由此引發(fā)的政策不可預(yù)見性。

(3)按照市場轉(zhuǎn)換規(guī)律組合可再生能源發(fā)展政策。能源系統(tǒng)向可再生能源轉(zhuǎn)換是一個長期的過程。國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所(ⅡASA)對30個國家1860-1975年期間60項數(shù)據(jù)的分析結(jié)果表明：一種能源替代另一種能源(市場占有率由1％增至50％)，一般要經(jīng)歷幾十年的時間。因此。可再生能源發(fā)展政策應(yīng)該按照市場轉(zhuǎn)換的不同階段進行綜合政策設(shè)計，在提高政策可預(yù)見性的同時提高政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。市場轉(zhuǎn)換的綜合途徑(政策組合)包括：通過國家資助的研發(fā)、示范實現(xiàn)“科技推動”；通過貼息、免稅、定價等金融服務(wù)、財務(wù)激勵使可再生能源技術(shù)在財務(wù)上可行，實現(xiàn)技術(shù)的商業(yè)化；通過政府采購、集團采購、強化常規(guī)能源市場主體的市場義務(wù)、信息傳播與培訓(xùn)實現(xiàn)“需求拉動”；通過“規(guī)范、標準”完成市場轉(zhuǎn)換。不同情況的政策組合取決于技術(shù)特性以及存在的障礙和市場條件(Geller H.，2003)。