俞　悅

今年10月底,美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)投票通過了設立“網(wǎng)絡中立性”規(guī)則的議案。一石激起千層浪,支持和反對的聲音混成一片。有人甚至指責該規(guī)定的實施將使美國重新上演《1996年電信法》實施后的那慘痛一幕。

“網(wǎng)絡中立性”是一種怎樣的規(guī)則?它的設立到底是對是錯?

來之不易的結(jié)果

美國總統(tǒng)奧巴馬在大選期間就做出了“支持互聯(lián)網(wǎng)中立性”的承諾。就任后,他將維護網(wǎng)絡中立性作為其科技政策上的重要議題。但自從這一議題現(xiàn)身以來,就不斷惹來非議且始終未見結(jié)果。

大半年過去了,撥開云霧,“網(wǎng)絡中立性”規(guī)則終見天日。

今年10月23日,FCC宣布將在兩天后就是否設立“網(wǎng)絡中立性”規(guī)則做出投票表決。25日,人們終于等到了結(jié)果——設立“網(wǎng)絡中立性”規(guī)則的議案獲全票通過。

FCC表示,下一步行動是積極起草這一規(guī)則的細則,并計劃在明年夏季投票決定是否實施這些細則。

這一新規(guī)則將禁止Verizon、AT&T等互聯(lián)網(wǎng)運營商對其網(wǎng)絡上運營的某些服務或者內(nèi)容進行限制,力求做到互聯(lián)網(wǎng)在公平的環(huán)境中發(fā)展。不過,這并不意味著網(wǎng)絡運營商完全失去了對網(wǎng)絡的監(jiān)管權(quán)力。FCC主席朱利葉斯?杰納楚斯基(Julius Genachowski)表示:“需要采取措施確保網(wǎng)絡運營商在網(wǎng)絡管理方面的操作透明化?！?/p>

當然,這一議案的通過不可避免地引來了針鋒相對的口水戰(zhàn)。

互聯(lián)網(wǎng)之父溫頓?瑟夫(Vint Cerf)致函FCC,表示了對該規(guī)定的支持。瑟夫說:“世界需要一個公平的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境以確保創(chuàng)新和網(wǎng)絡規(guī)模增長?！蓖瑫r,谷歌、Facebook等重要的互聯(lián)網(wǎng)公司也對“網(wǎng)絡中立性”規(guī)定表示極大的支持。

而美國移動運營商Verizon的CEO伊萬?斯坦伯格(Ivan Seidenberg)無法再忍受谷歌等企業(yè)的行為,他站出來指責:“這些支持網(wǎng)絡中立性的人士是為了自己的利益!”

那么,實際情況又如何呢?

為私利還是為大眾

“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)禁止網(wǎng)絡運營商對網(wǎng)絡上的一些合法服務或應用進行不公平的限制,其中,最突出的限制應用就是VoIP和視頻服務。

VoIP俗稱網(wǎng)絡電話,這可是電話運營商極為憎惡的應用。一旦VoIP得以普及,本來就不斷走低的語音業(yè)務利潤將會被進一步侵蝕。

不久前,谷歌的VoIP應用——Google Voice被蘋果公司轟出了它的在線商店App Store。許多業(yè)內(nèi)人士便分析此舉是由AT&T在背后指使,意在維護自身的語音業(yè)務。

今年10月,AT&T最終宣布批準了iPhone在其3G網(wǎng)絡上運行VoIP程序。這被看做是在雙方獨家銷售合同即將到期而iPhone為AT&T帶來巨大價值的背景下,AT&T的無奈之舉。此前,蘋果用戶只允許在Wi-Fi網(wǎng)絡中使用VoIP應用?？梢钥闯?VoIP處境極其危險,隨時都有可能被運營商擋在網(wǎng)絡之外。

此外,許多網(wǎng)絡運營商都提供視頻服務或投資視頻服務公司。他們可以輕易地通過限制其他視頻服務網(wǎng)絡速度等方式,促進自身視頻業(yè)務的發(fā)展。

從這一角度來說,谷歌、Facebook等互聯(lián)網(wǎng)公司在支持“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)的同時,也獲得了保障自身業(yè)務發(fā)展的“免死金牌”。

伊萬?斯坦伯格斥責支持網(wǎng)絡中立性的人士頂著維護公平、公正的大帽子,私下只是為了保護自己的利益,斥責者又有何更“正義”的理由呢?

斯坦伯格認為,如果網(wǎng)絡運營商失去了對網(wǎng)絡流量的控制,就會造成網(wǎng)絡帶寬被無用的應用占據(jù)而白白浪費。他以遠程醫(yī)療應用舉例道:“Verizon等公司需要能夠?qū)?shù)據(jù)包進行優(yōu)先排序,醫(yī)療健康數(shù)據(jù)應該優(yōu)先于電子郵件或垃圾郵件發(fā)送,以確保能迅速通過網(wǎng)絡傳輸。但如果FCC實施嚴格監(jiān)管規(guī)定,運營商可能會被禁止對網(wǎng)絡流量進行優(yōu)先排序,那么這些醫(yī)療服務就不能得到保證?！?/p>

而其他一些主要寬帶運營商也都反對網(wǎng)絡中立性。他們認為,如果實施“網(wǎng)絡中立性”新規(guī),將會嚴重降低他們的投資回報率,減少運營商對網(wǎng)絡的投資熱情,從而扼殺創(chuàng)新。

斯坦伯格表示,新業(yè)務模式可能會導致網(wǎng)絡運營商開始銷售不同級別的服務。他說:“如果不能提供這種服務,FCC就等于斷絕了網(wǎng)絡運營商獲得投資回報的能力?！?/p>

將步《1996年電信法》后塵?

“如果新規(guī)傾向于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的某一部分,那么其政策影響就會如同美國《1996年電信法》頒布之后的情況。”斯坦伯格將現(xiàn)實與歷史相聯(lián)系,使公眾對“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)的正確性產(chǎn)生了質(zhì)疑。

1996年,為了給電信市場(當時主要是固定電話市場)引入競爭,從而提高服務質(zhì)量,降低通話費用,《1996年電信法》應運而生。該部法案放開了對電信市場的限制,允許經(jīng)營長話業(yè)務的公司與經(jīng)營本地市話業(yè)務的公司、有線電視公司與電信公司能夠互相進入對方的市場。

隨后,本地電話、長途電話市場迎來了大規(guī)模的涌入者。據(jù)統(tǒng)計,1998年到2000年,僅國際電話服務經(jīng)營許可證,FCC就頒發(fā)了700多份。

為了創(chuàng)造完全競爭的環(huán)境,《1996年電信法》僅制定了進入者的最低標準,而沒有制定相應的細則對進入的電信公司的運營能力進行規(guī)定和考核,導致很多電信運營公司并不具備提供良好服務的能力。

劣質(zhì)的服務質(zhì)量使用戶對新興電信公司失去信心,轉(zhuǎn)而投入傳統(tǒng)電信公司的懷抱。大量類似事件的發(fā)生,削弱了新進入者的力量,無形中加強了傳統(tǒng)電信公司的壟斷力度。

固話行業(yè)是一個追求規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè),新增一個客戶的邊際成本很低。這一經(jīng)濟特性促使強勢的傳統(tǒng)運營商為了獲得更大利益,加劇了對弱小競爭對手的兼并與收購。

于是,原本是使市場開放的一項政策卻造成了更加壟斷的市場局面。美國哥倫比亞電信信息研究所的研究表明,被管制的電信產(chǎn)業(yè)各部門的市場集中度在1980年早期為高度集中——HHI(測量產(chǎn)業(yè)集中度的綜合指數(shù))3500;到1983年~1984年,AT&T分拆后總體集中度逐步下降;1996年被管制的電信產(chǎn)業(yè)的HHI處于歷史最低點,一度低于1800,屬于適度集中市場;而在1996年放松管制的電信法頒布之后,HHI再度升高,一度高于2000。

《1996年電信法》和“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)看似有一定的相似性,兩者都是為了引入競爭,創(chuàng)造開放的市場環(huán)境?！?996年電信法》打破了政策壁壘,而“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)是通過立法來打破運營商建立的壁壘;《1996年電信法》的設立,讓低質(zhì)的運營商進入了固話市場,擾亂了競爭秩序,而在電信運營商看來,“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)一方面試圖讓一些無用的應用來霸占帶寬,降低必要服務的傳輸速度,另一方面,剝奪了電信運營商的收益,使得他們對升級網(wǎng)絡帶寬、提高服務質(zhì)量失去熱情。

還有很重要的一點,也是很本質(zhì)的一點,那就是寬帶網(wǎng)絡行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)應用行業(yè)同樣是一種追求規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè),資本會尋求一切融合的機會。如果電信運營商放松對網(wǎng)絡的管控,是否會形成互聯(lián)網(wǎng)應用提供商在某個應用領(lǐng)域一兩家獨大的局面呢?

這樣看來,“網(wǎng)絡中立性”新規(guī)設立到底是對是錯,如何避免步《1996年電信法》后塵,恐怕需要在細則的制定上下一番功夫。