王曉峰

摘 要:文章通過對財(cái)政支出的相關(guān)理論、西方國家公共財(cái)政績效評價(jià)的兩個(gè)模式,我國公共財(cái)政支出績效評價(jià)存在的問題等研究,探討了我國公共財(cái)政支出的績效評價(jià)問題。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政 支出 績效 評價(jià)

中圖分類號:F810.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-186-02

一、財(cái)政支出理論綜述

財(cái)政支出是公共部門提供公用品的成本,在社會(huì)資源既定前提下,這些資源要在公用品和私用品之間進(jìn)行適當(dāng)分割。當(dāng)公用品的最優(yōu)數(shù)量確定之后,財(cái)政支出規(guī)模隨之確定。但是,由于公用品分為純公用品和準(zhǔn)公用品,財(cái)政支出的規(guī)模也就隨之不同,公用品的最優(yōu)數(shù)量不僅依賴于眾多的經(jīng)濟(jì)因素,還取決于公民的偏好,同時(shí)也取決于政治制度,為此經(jīng)濟(jì)理論界形成了許多財(cái)政支出規(guī)模的決定理論。

1.邊際效用理論。財(cái)政支出的邊際效用理論把社會(huì)中的個(gè)人在消費(fèi)公用品中獲得的“邊際效用”,與這些人向公共部門付稅(以為公用品融資)的“邊際負(fù)效用”聯(lián)系起來。假定公用品的邊際效用(MUpg)等同于社會(huì)邊際效用(MSU),納稅的邊際負(fù)效用(MDt)等同于因納稅而放棄的私人邊際效用(MPU)。公共部門和私人部門間的最優(yōu)資源配置以及公用品和私用品的最優(yōu)供給發(fā)生MUpg=MDt(亦即MSU=MPU)的點(diǎn)上。據(jù)此,部門間最優(yōu)資源配置的前提條件是配置給每一部門的經(jīng)濟(jì)物品的邊際效用相等。

2.薩繆爾森模型。薩繆爾森對財(cái)政支出理論的闡述同時(shí)考慮了配置問題和分配問題,從而發(fā)展了支出理論的一般均衡分析。薩繆爾森的模型的基本思路是在社會(huì)成員的效用函數(shù)、社會(huì)福利函數(shù)和生產(chǎn)可能函數(shù)已知的前提下,尋求符合帕累托最優(yōu)和社會(huì)福利最大化雙重目標(biāo)的資源配置與產(chǎn)品分配方案。

3.布朗—杰克遜理論。以上兩種理論都是純公用產(chǎn)品的最優(yōu)配置規(guī)模,而在經(jīng)濟(jì)體系中,既具有公用品屬性又具有私用品屬性的物品數(shù)不勝數(shù)。例如,教育、社會(huì)保障等雖然在一定程度上具有競爭性和排他性,但他們同時(shí)具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性,政府要向當(dāng)?shù)靥峁┻@種準(zhǔn)公用品。但是,與提供純公用品付出的成本不同,提供準(zhǔn)公用品不用全額支付成本,因此,提供準(zhǔn)公用品的財(cái)政支出要少于提供純公用品的財(cái)政支出。諸如教育,醫(yī)療等事業(yè)不能完全向私人收費(fèi),也不能完全依靠政府撥款。隨著社會(huì)的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民生活水平的提高,社會(huì)對準(zhǔn)公用品的需求越來越大,這方面的財(cái)政支出規(guī)模隨之膨脹。

4.公共選擇理論。財(cái)政支出理論主要以資源配置效率來分析公用品的供給,然而,在現(xiàn)代民主社會(huì)中,政治程序也是公用品供給的一個(gè)決定因素。公共選擇理論認(rèn)為,在公共部門中,資源配置的決策是一種集體選擇:個(gè)人投票選出代表,由代表體現(xiàn)全體選民的意見或偏好,當(dāng)政治家決定政府支出水平并做出表決時(shí),最終形成了財(cái)政支出規(guī)模?？墒?政治家代表的意見并不是整齊劃一的,因?yàn)檫x民的意見不可能完全一致,有些人希望政府多支出一些,而有些人則贊成少支出些。政治家們就要在公民的偏好正確地表露出來的情況下,綜合選民的意見,做出正確的支出決策。

二、西方國家公共財(cái)政支出績效評價(jià)的主要模式

西方國家的公共財(cái)政支出績效評價(jià)主要存在著兩種模式,即“內(nèi)部型”績效評價(jià)模式和“外向型”績效評價(jià)模式。

1.“內(nèi)部型”績效評價(jià)模式。內(nèi)部型績效評價(jià)模式是指績效評價(jià)范圍、評價(jià)主體限于政府部門內(nèi)部,績效評價(jià)工作作為政府各部門日常管理工作的一種績效評價(jià)模式。該模式以澳大利亞為代表。澳大利亞的公共財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)績效指標(biāo)。部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)反映了部門計(jì)劃為社會(huì)帶來的最終利益,其績效指標(biāo)主要是評價(jià)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)有效性的指標(biāo)。二是部門產(chǎn)出績效指標(biāo)。主要反映政府各部門為社會(huì)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及價(jià)格。部門產(chǎn)出指標(biāo)主要包括:(1)聯(lián)邦專款績效指標(biāo)。聯(lián)邦專款指政府部門使用的用于事業(yè)發(fā)展或?qū)ｉT用途的?？?此類?？钫悸?lián)邦財(cái)政支出的80%左右,類似于我國的項(xiàng)目預(yù)算支出等專項(xiàng)資金。這類績效指標(biāo)用于說明聯(lián)邦?？畹姆峙涫褂们闆r,包括?？钍褂脤?shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的貢獻(xiàn)以及?？罘峙涞恼叩取?2)部門基本支出績效指標(biāo)。部門基本支出是指用于部門自身運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi),類似于我國的基本支出預(yù)算。

2.“外向型”的績效評價(jià)模式。外向型的績效評價(jià)模式是指績效評價(jià)范圍廣泛、評價(jià)主體多元化,績效評價(jià)工作作為一種社會(huì)化的管理工作的一種績效評價(jià)模式。該模式以英國為代表。英國的公共財(cái)政支出績效評價(jià)包括以下幾個(gè)方面:(1)公共部門的自我評價(jià)。各公共部門對年初設(shè)定目標(biāo)與其實(shí)現(xiàn)情況的對比性分析評價(jià)。其主要作用是作為內(nèi)部總結(jié)和審計(jì)、財(cái)政等部門審核與評價(jià)以及國會(huì)審查使用,是公共支出部門績效評價(jià)最普遍的方式和主要工作基礎(chǔ);(2)審計(jì)部門的績效審核。重點(diǎn)一般放在一些使用大量公共資金的部門和領(lǐng)域,主要內(nèi)容包括:檢查各部門提交的自我評價(jià)報(bào)告并做出客觀評價(jià):向國會(huì)提供獨(dú)立的評價(jià)信息和保證;指出被審計(jì)單位在使用公共資金過程中的失誤和總結(jié)應(yīng)吸取的教訓(xùn);(3)財(cái)政部門的綜合績效評估。為了更好的配合年度預(yù)算審核和下一年度的預(yù)算分配。為此,財(cái)政部門要求各部門在編制預(yù)算時(shí),要給出相應(yīng)的預(yù)算說明,表明該項(xiàng)預(yù)算要達(dá)到的基本目標(biāo);在編制決算時(shí),也要求各部門對每項(xiàng)開支所達(dá)到的目標(biāo)與年初目標(biāo)進(jìn)行比較。

三、我國公共財(cái)政支出績效評價(jià)現(xiàn)狀分析

公共財(cái)政支出績效評價(jià)工作在我國起步較晚,且缺乏系統(tǒng)性研究,還沒有形成一套完整的理論體系和方法體系,仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要。總的來看,我國的財(cái)政支出績效評價(jià)工作主要存在以下問題:

1.對重要性認(rèn)識不足。受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,財(cái)政支出不講效益現(xiàn)象較為普遍,基本上沒有采用或不習(xí)慣采用客觀和可行的方法去考核財(cái)政支出效益狀況,約束并規(guī)范財(cái)政支出行為。近年來試行的財(cái)政支出績效評價(jià)工作,并沒有引起各方應(yīng)有的重視。各級財(cái)政部門并沒有把財(cái)政支出績效評價(jià)工作作為財(cái)政支出管理的有效手段,預(yù)算安排上和財(cái)務(wù)管理中沒有強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的績效評價(jià),支出績效評價(jià)的結(jié)果沒有得到利用。財(cái)政支出績效評價(jià)還停留在財(cái)政統(tǒng)計(jì)評價(jià)部門的試點(diǎn)和探索上。

2.缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系。一方面,目前各有關(guān)部門的財(cái)政支出績效評價(jià)主要是通過若干固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過程評價(jià),側(cè)重于技術(shù)和工程及資金使用的合規(guī)性評價(jià),而對財(cái)政資金的使用效益評價(jià)不足。另一方面,各部門評價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征,缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系,還不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評價(jià)的要求。

3.評價(jià)內(nèi)容不完整。比如,評價(jià)對象僅局限于項(xiàng)目本身,而忽視項(xiàng)目內(nèi)外因素的綜合分析。財(cái)政支出績效評價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目過程審核和投資與回報(bào)的評價(jià),而且包括各種宏觀因素的評價(jià),如投資的社會(huì)環(huán)境包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響,以及投資行為對行業(yè)、社會(huì)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。但目前的財(cái)政支出績效評價(jià)工作恰恰不包括這些內(nèi)容,使財(cái)政支出績效評價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

四、我國公共財(cái)政支出績效評價(jià)體系構(gòu)建思路

1.建立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)。為了改變目前我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作零碎,缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性的狀況,使財(cái)政支出績效評價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化,真正形成對計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約,應(yīng)在財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu),對全國財(cái)政支出績效評價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。同時(shí),在各政府部門設(shè)立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu),按照全國統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價(jià)體系的有關(guān)要求組織做好本部門、所屬單位以及財(cái)政支出項(xiàng)目的具體評價(jià)工作。鑒于財(cái)政支出績效評價(jià)對財(cái)政支出管理的監(jiān)督作用,必須賦予工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職責(zé),如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立調(diào)查取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé):(1)財(cái)政資金分配格局的評價(jià);(2)財(cái)政資金整體使用效益的評價(jià);(3)財(cái)政支出范圍調(diào)整的績效評價(jià);(4)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。

2.科學(xué)制定績效評價(jià)指標(biāo)。目前在國內(nèi)外財(cái)政支出績效評價(jià)實(shí)踐中,比較常用的指標(biāo)分類方法有以下幾種。(1)“3E”原則?！?E”原則是指經(jīng)濟(jì)性(Economy、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)?！?E”原則是財(cái)政支出績效評價(jià)的基本原則,在西方國家得到了廣泛的應(yīng)用,在實(shí)際的績效評價(jià)過程中,通常都是以“3E”指標(biāo)為關(guān)鍵性的思考主軸。在經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)內(nèi)考慮“成本”與“資源”;在效率性指標(biāo)內(nèi),考慮“資源”與“產(chǎn)出”;在有效性指標(biāo)內(nèi)考慮“產(chǎn)出”與“結(jié)果”。(2)投入-產(chǎn)出。西方國家在評價(jià)公共部門或公共項(xiàng)目績效時(shí)常用投入-產(chǎn)出法進(jìn)行分析,在實(shí)際操作中簡便易行,值得借鑒。其評價(jià)內(nèi)容通常包括:投入指標(biāo)(Input}、產(chǎn)出指標(biāo)(Output)、結(jié)果指標(biāo)(Outcome)、效率指標(biāo)(Output./Input)、效能指標(biāo)(Outcome/Input}、質(zhì)量指標(biāo)(Quality)等。(3)世行項(xiàng)目后評價(jià)。世界銀行對支出項(xiàng)目評價(jià)不設(shè)固定指標(biāo),評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置是視不同項(xiàng)目而采用不同指標(biāo),但一般應(yīng)包括以下基本內(nèi)容:投入性指標(biāo)、行為性指標(biāo)、產(chǎn)出性指標(biāo)、成效性指標(biāo)、影響性指標(biāo)等。

3.加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)。首先要加快財(cái)政支出績效評價(jià)的法制化建設(shè)步伐,在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律中增加績效評價(jià)的要求,加強(qiáng)對財(cái)政支出管理的約束力,強(qiáng)化進(jìn)行支出績效評價(jià)手段,為今后開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作奠定必要的法律基礎(chǔ);其次,各級人大對政府財(cái)政收支預(yù)決算的審查也要從合規(guī)、合理、合法性審查向績效結(jié)果審查重心轉(zhuǎn)移;第三,要在全社會(huì)宣傳加強(qiáng)財(cái)政支出績效評價(jià)的意義,使財(cái)政支出績效概念深入人心,從而達(dá)到促進(jìn)社會(huì)公眾關(guān)心財(cái)政支出績效和參與、支持績效評價(jià)工作的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn):

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2.馮利英,馮潔.財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系研究[J].統(tǒng)計(jì)教育,2007(5)

(作者單位:太鋼不銹鋼股份有限公司 山西太原 030003)

(責(zé)編:呂尚)