面對(duì)社會(huì)矛盾,政府是獨(dú)立的第三方,政府理應(yīng)扮演的角色就是協(xié)調(diào)人、裁判人。政府直接介入社會(huì)利益糾紛是不妥當(dāng)?shù)?其結(jié)果會(huì)將法律置于無(wú)可無(wú)不可的尷尬地位。

[城·事]

“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”

針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革和城市建設(shè)等兩類七大信訪問(wèn)題,長(zhǎng)春市政府實(shí)行創(chuàng)新做法。即由政府統(tǒng)一承擔(dān)追索權(quán),一方面采用政府承債方式,出資先行解決實(shí)際問(wèn)題,把群眾從各種糾紛、債務(wù)中解脫出來(lái);另一方面成立機(jī)構(gòu),組織專門(mén)力量,采用經(jīng)濟(jì)或法律手段,代百姓打官司,向開(kāi)發(fā)企業(yè)或有關(guān)單位追索,逐漸解決債務(wù)關(guān)系。

長(zhǎng)春市承債息訪的做法,從全國(guó)看來(lái)頗為新鮮,解決了困擾長(zhǎng)春市多年的信訪熱點(diǎn)問(wèn)題。但此舉是否治本之策,后續(xù)問(wèn)題如何解決等,也引發(fā)了很多爭(zhēng)論。

[觀點(diǎn)交鋒]

治標(biāo)不能治本

喬新生(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任)

長(zhǎng)春市政府的做法,是一種非常無(wú)奈,也是十分錯(cuò)誤的做法。假如它所產(chǎn)生的示范效應(yīng)日益顯現(xiàn),那么,政府的工作將會(huì)陷入被動(dòng)。

對(duì)于信訪問(wèn)題的處理方式,國(guó)務(wù)院信訪條例已經(jīng)作出了明確的規(guī)定。政府部門(mén)以先行出資的方式,解決群眾信訪中提出的問(wèn)題,不僅于法無(wú)據(jù),而且損害了國(guó)家利益和公共利益。

正如人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中所看到的那樣,政府答應(yīng)上訪群眾不合理的要求,不僅會(huì)起到很壞的示范作用,而且會(huì)增加財(cái)政開(kāi)支。假如訴訟無(wú)法追回有關(guān)資金,那么,將會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。所以,處理信訪問(wèn)題,絕對(duì)不能“法外開(kāi)恩”。

當(dāng)然,在現(xiàn)實(shí)生活中之所以出現(xiàn)政府出資平息上訪事件的做法,可能是由于政府當(dāng)初在推行改革的時(shí)候,沒(méi)有顧及群眾的利益,以至于在改革方案實(shí)施的過(guò)程中,才驀然發(fā)現(xiàn),國(guó)有企業(yè)的職工或者城市居民利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。在這種情況下,政府拿出部分財(cái)政資金解決受損害群眾所面臨的困難,是一種亡羊補(bǔ)牢的做法。但是,這樣做會(huì)掩蓋國(guó)有企業(yè)改革和城市建設(shè)中存在的深層次問(wèn)題,也會(huì)破壞財(cái)政預(yù)算制度,使人大及其常委會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告形同虛設(shè)。

上訪群眾所提出的問(wèn)題多種多樣,其中既有政治問(wèn)題,也有民生問(wèn)題;既有改革留下的歷史問(wèn)題,也有深化改革產(chǎn)生的問(wèn)題。地方政府不能抱著息事寧人的態(tài)度,加大財(cái)政支出,以破壞財(cái)政的預(yù)算為代價(jià),滿足少數(shù)人的利益訴求。而應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事,凡是符合法律規(guī)定的,在法定的程序范圍之內(nèi),由政府或者司法機(jī)關(guān)出面解決;凡是不符合法律規(guī)定的,政府信訪部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡力說(shuō)服上訪群眾,放棄自己的不合理要求。

政府的公信力應(yīng)該體現(xiàn)在依法辦事上,而不是通過(guò)“收買(mǎi)”或者“贖買(mǎi)”的方式解決問(wèn)題。針對(duì)上訪群眾實(shí)行先行墊付,不僅不能平息矛盾,反而有可能把民事糾紛、商事糾紛變?yōu)檎c市民之間的糾紛。這種引火燒身的做法,非但不利于解決問(wèn)題,反而有可能會(huì)激化干群關(guān)系。

透過(guò)這一案件可以看出,在一些地方政府官員還沒(méi)有真正樹(shù)立依法行政的觀念,他們?yōu)榱私鉀Q過(guò)去的問(wèn)題,又制造了新的問(wèn)題。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),這是一種典型的官僚主義,一種掩蓋社會(huì)矛盾,制造歌舞升平假象的舉動(dòng)。倘若其他社區(qū)居民群起效尤,那么,政府的財(cái)政早晚會(huì)難以為繼。

所以,我們不能只看到長(zhǎng)春市政府的做法所蘊(yùn)含的脈脈溫情,而沒(méi)有看到其中所隱含的深層次問(wèn)題。社會(huì)的穩(wěn)定是不能夠通過(guò)金錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)的,社會(huì)的穩(wěn)定也不是通過(guò)照顧少數(shù)人的利益得來(lái)的。社會(huì)的穩(wěn)定需要尋求共識(shí)、凝聚共識(shí),而恰恰在這方面,長(zhǎng)春市政府的做法讓人感到費(fèi)解。

借債息訪是個(gè)好招

孟嗣貴(四川省大竹縣教育局)

不管是政府是否承債,長(zhǎng)春市政府這種主動(dòng)為群眾著想、主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的做法,都是值得稱贊的。

政府承債息訪,當(dāng)?shù)厝舜笠约吧鐣?huì)各界都持肯定態(tài)度,據(jù)稱也走了法律程序,具備法律效應(yīng)。而從“理”的角度來(lái)講,筆者同樣贊同這一舉措。

因?yàn)闅v史上的管理不到位,給無(wú)辜百姓帶來(lái)的困難,政府首先承擔(dān)起來(lái),是一種本該如此的責(zé)任擔(dān)當(dāng);其次,涉及到百姓與企業(yè)糾纏不清的權(quán)責(zé)沖突,政府以預(yù)先承債的方式為百姓充當(dāng)靠山,再拿出比普通百姓大得多的行政能量,追討企業(yè)欠債,更有利于理清歷史亂麻。

政府承債息訪的亮點(diǎn),就在于百姓的問(wèn)題,轉(zhuǎn)移到了政府的頭上,由政府替百姓出面找企業(yè),這樣就更容易解決問(wèn)題了。所以,花錢(qián)解決這些信訪問(wèn)題,換來(lái)穩(wěn)定的局面,這正是地方政府的職責(zé)所在。從這個(gè)意義上講,政府承債息訪的確是個(gè)好招,值得更多的地方政府借鑒。

[決策者說(shuō)]

替百姓跟企業(yè)“算賬”

馬樹(shù)樸(長(zhǎng)春市信訪局副局級(jí)巡視員)

用承債等方式來(lái)解決一些上訪反映集中的問(wèn)題,不是政府替企業(yè)埋單,而是先把群眾從困境中解脫出來(lái),由政府來(lái)承擔(dān)后果,讓政府代替百姓跟企業(yè)“算賬”,再進(jìn)一步解決矛盾和糾紛。

這個(gè)“算賬”的過(guò)程是漫長(zhǎng)的,群眾等不了,不能把群眾夾在這兒,不能讓老百姓墊這個(gè)底,讓他們?cè)庾铩?/p>

政府自擔(dān)追索責(zé)任,是因?yàn)槔习傩彰鎸?duì)企業(yè)時(shí),處于相對(duì)弱勢(shì)地位,不利于老百姓維護(hù)自己權(quán)益。企業(yè)就不給你老百姓補(bǔ)償,就不給你煤氣開(kāi)栓,百姓能怎么著?群眾被逼無(wú)奈,只好上訪找政府。

而長(zhǎng)春市的做法,就是讓政府代替百姓跟企業(yè)“算賬”。因?yàn)檎髽I(yè)“算賬”,手段多,效果明顯。政府同時(shí)采用經(jīng)濟(jì)或法律手段,對(duì)那些造成上訪的企業(yè),該起訴的起訴,該追究刑事責(zé)任的追究刑事責(zé)任,該凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的凍結(jié)財(cái)產(chǎn)。對(duì)那些沒(méi)履約的企業(yè),在沒(méi)履約之前,別再想從長(zhǎng)春拿到項(xiàng)目,各種審批也將處處受阻。

對(duì)于那些抽資逃亡、“人間蒸發(fā)”的幾十家企業(yè),他們?cè)斐傻膫鶆?wù)只能由政府兜底。政府的思路很明確,若債務(wù)將來(lái)實(shí)在無(wú)人承擔(dān),那就由政府花錢(qián)埋單。而長(zhǎng)春市政府成立專門(mén)的追索機(jī)構(gòu),就是為了減少這方面的損失。

此外,對(duì)于無(wú)理上訪,按政策也沒(méi)法解決,但由于多年上訪,確實(shí)給上訪人造成實(shí)際困難的,就用信訪救助資金支付給他們,政府希望其能夠息訪。對(duì)于非無(wú)理上訪問(wèn)題,比如長(zhǎng)春市現(xiàn)在解決的這七類歷史遺留問(wèn)題,都是群眾確實(shí)有理上訪?；ㄥX(qián)解決這些問(wèn)題,換來(lái)穩(wěn)定的局面,這正是地方政府的職責(zé)所在。這買(mǎi)的是大穩(wěn)定,這種穩(wěn)定買(mǎi)得值。

[路徑剖析]

劉圣中(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”政治正確

穩(wěn)定是壓倒一切的大事,各地政府都將這一方針當(dāng)做重大的原則來(lái)指導(dǎo)政府行為。而最威脅社會(huì)穩(wěn)定的,莫過(guò)于各地的上訪事件和群體性事件。所以如何治理上訪事件,預(yù)防群體性事件成為了各地政府的頭等大事。于是,八仙過(guò)海,各顯神通,各種方法和手段都被運(yùn)用出來(lái),以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要目的。

長(zhǎng)春市的做法即與政治正確原則高度吻合。這種吻合不僅在其末端,即實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo),還在于其起端,即通過(guò)解決民生問(wèn)題來(lái)維護(hù)穩(wěn)定。二者同樣都是政治正確的大問(wèn)題。

穩(wěn)定是維持既有社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的條件,穩(wěn)定也是保障公民權(quán)益,保證公民生活質(zhì)量的前提。穩(wěn)定也被納入到政府官員績(jī)效考評(píng)的體系中,成為至關(guān)重要甚至是可以一票否決的標(biāo)準(zhǔn)。一些地方甚至規(guī)定,出現(xiàn)群體性事件或者群體上訪就對(duì)地方主要官員實(shí)行行政處分。

而另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是民生,這也是本屆中央政府高層領(lǐng)導(dǎo)特別重視的問(wèn)題。長(zhǎng)春市將民生與穩(wěn)定結(jié)合起來(lái),恰好發(fā)現(xiàn)了二者之間的聯(lián)系,正視了穩(wěn)定的根源在于民生問(wèn)題的不解決。許多諸如住房、醫(yī)療、工資、社保等方面的問(wèn)題久拖不決,影響了老百姓的日常生活,甚至成為將老百姓致貧的罪魁禍?zhǔn)?。所以解決這些問(wèn)題才是真正的關(guān)鍵。

長(zhǎng)春市政府的這種政治正確具有高度的時(shí)代敏感性,把握了時(shí)代的脈搏,符合時(shí)代發(fā)展和文明進(jìn)步的潮流。這正是這一舉措得到老百姓認(rèn)可,產(chǎn)生較好社會(huì)效益的關(guān)鍵原因。

法律的尷尬

然而,花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定的政治正確背后,卻有如飄香的桂花樹(shù)一樣有著一塊陰影,這就是它的法律尷尬。法律在這種超常思維和舉措中扮演著非常尷尬的角色,處于不知所以的處境。

問(wèn)題關(guān)鍵在于花錢(qián)的合法性上。政府所花的每一分錢(qián)都是納稅人的上交所得,從原則上說(shuō),政府的每一分錢(qián)都必須出于公共目的,為公共利益服務(wù)。反之,不能為公眾服務(wù)的公共財(cái)政行為都是違反了其基本原則,違反了相關(guān)法律規(guī)定的。

盡管一些上訪者和利益受損者在某些方面的確值得同情,政府有必要履行其法定責(zé)任,很好的保護(hù)公民權(quán)益不受侵害。但是這些人畢竟是少數(shù)利益持有人,不具備公共福利的性質(zhì)。他們的問(wèn)題也是個(gè)別人或者少數(shù)人的問(wèn)題,并沒(méi)有代表性。他們與那些鰥寡孤獨(dú)、殘疾障礙人士相比,其性質(zhì)完全不同。所以,對(duì)他們的這種大包大攬式的照顧存在一定的假公濟(jì)私之嫌。

這些人的利益受損是人為的,是由于特殊權(quán)力和勢(shì)力的不當(dāng)侵害造成了利益損失,大多可以找到責(zé)任人或者責(zé)任單位。因此,政府對(duì)他們的包攬式照顧,恰恰是對(duì)那些本應(yīng)受到法律制裁的侵害他人利益者的不當(dāng)保護(hù)。

退一步說(shuō),即使政府要擔(dān)當(dāng)債務(wù)追索人,向那些責(zé)任人來(lái)追溯其責(zé)任。但是,無(wú)論從法律的身份還是法律的權(quán)限哪一方面來(lái)說(shuō),政府的這種做法都不具備法律性。人們不禁要問(wèn):政府憑什么介入民事糾紛?抑或是行政官司?政府有什么法定權(quán)力可以擔(dān)當(dāng)債務(wù)追索人?

法律是明確的,所有糾紛即使行政官司也都是冤有頭、債有主,不能隨意將法律當(dāng)事人替換或者消除的。所以,政府這種超常行動(dòng)有著侵入法律空間越俎代庖的重大嫌疑。

可以說(shuō),這樣一種政治正確但卻夾帶著法律陰影的行為,是因?yàn)闆](méi)有看清楚政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色。面對(duì)社會(huì)矛盾,政府是獨(dú)立的第三方,政府理應(yīng)扮演的角色就是協(xié)調(diào)人、裁判人,就是法律手段的有力支持者。政府直接介入社會(huì)利益糾紛,有如政府直接介入市場(chǎng),都是不妥當(dāng)?shù)?其結(jié)果就會(huì)將法律置于無(wú)可無(wú)不可的尷尬地位。

無(wú)法律不行政時(shí)代

縱觀此一案例,又一次將法律與行政的關(guān)系抬到世人面前。政治與行政追求的是民心向背,有些手段的確可以獲得特殊效果,得到百姓的認(rèn)可與支持。然而,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,任何政治與行政如果從天下百姓的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮,則絕不能忽略法律的重要性。

沒(méi)有法律作為基準(zhǔn)和保障,任何產(chǎn)生短期民心效應(yīng)的行政行為都終將在主觀隨意、沒(méi)有規(guī)范的人治模式下暴露出缺乏公正、效率不足的弊病。

法治政府的關(guān)鍵在于所謂的法律保留原則,即無(wú)法律不行政。法律在行政之先,如果要采取什么行政行動(dòng),首先得查查是否有相關(guān)法律,是否有法可依;或者如果沒(méi)有既定法律法規(guī)可以依循,就得通過(guò)立法機(jī)構(gòu)來(lái)審議和通過(guò)相關(guān)政策。只有在既定的法律約束和立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)之下,行政才具有合法性。這就是無(wú)法律不行政的本質(zhì)意義。

無(wú)法律不行政看起來(lái)有些滯后,與行政效率有些不合,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看,只有嚴(yán)格依循法律辦事,才能確保社會(huì)公平,也才能確保社會(huì)效益的最大化。這一原則對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)公共行政來(lái)說(shuō)具有無(wú)比重要的時(shí)代意義。

只有樹(shù)立這一觀念,讓我們的掌權(quán)者做到知法懂法、愛(ài)法重法、遵法護(hù)法,行政權(quán)力才能夠得到有效的規(guī)范,才能夠真正做到公開(kāi)公平、公正合理地為公眾服務(wù),也才能在行政國(guó)家和社會(huì)公眾之間建立一座平等溝通、合作互動(dòng)、友好相處的橋梁,才能消弭二者的對(duì)立,構(gòu)建一種互相信任、互相激勵(lì)、互相包容、互相服務(wù)的新型公共文化。

一言以蔽之,法律是公民文化的靈魂,是公共精神的核心,是合法政府的命脈。