林德榮

順德的改革是黨政機構改革,而非政府機構改革。熟悉中國行政管理體制的人都知道,兩者雖一字之差,意義卻是完全不同,順德無疑是第一個“吃螃蟹”者。

石破天驚。

用這四個字來形容順德的機構改革,一點也不夸張。2009年9月16日,當順德行政體制改革方案終于揭開神秘的面紗時,人們感覺到了震撼。

其一是黨政聯(lián)動。順德的改革是黨政機構改革,而非政府機構改革。熟悉中國行政管理體制的人都知道,兩者雖一字之差,意義卻是完全不同,順德無疑是第一個“吃螃蟹”者。

其二是改革力度大。順德將現(xiàn)有41個黨政群機構整合為16個大部門,其中政府部門由29個調整為10個,機構精簡近2/3。調整后,設置黨委機構6個,政府機構10個,大大低于《廣東省市縣人民政府機構改革意見》提出的“由縣級市改設的區(qū)設24個以內”的機構限額。即使是黨政機構合計,也低于這一限額。

其三是運行機制創(chuàng)新。改革后順德的16個大部門首長全部由目前的區(qū)位常委、副區(qū)長以及區(qū)務委員兼任,改變了過去區(qū)位常委和副區(qū)長分管和副秘書長協(xié)調兩個環(huán)節(jié),實現(xiàn)扁平化管理。副秘書長也由8個減少為3個。

其四是推進速度快。改革方案之前高度保密,9月16日上午召開干部動員大會宣布方案,下午人大召開常委會議任免相關領導。17日上午召開區(qū)委和區(qū)政府會議,宣布16個大部門班子成員名單,同時這些部門集中揭牌。按要求,全部工作要在10月底前基本完成。

順德改革推手

順德的黨政機構改革是有來頭的。

按佛山市委常委、順德區(qū)委書記劉海的說法,廣東省委、省政府將順德的機構改革置于全省行政管理體制改革工作的大局中,是全省體制改革戰(zhàn)略部署的一只重要“棋子”。

2007年12月,當年被鄧小平稱為“娃娃市長”的汪洋開始主政廣東。來廣東后,52歲的汪洋迅速給原來有點悶的廣東攪起一股清新氣息,“解放思想”、“殺出條血路”等言論,讓人宛然回到廣東改革開放初期的那種心潮澎湃。

在一次和網(wǎng)友的座談中,汪洋欣然接受了著名網(wǎng)友金心異的建議,重開已經(jīng)停止多年的特區(qū)工作會議,提出特區(qū)還要再“特”下去。也就是2008年11月19日在深圳召開的經(jīng)濟特區(qū)工作會議上,汪洋提出以建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制為重點,著力推進行政管理體制改革,為深化各領域改革創(chuàng)造良好條件。在這次會議上,廣東省委正式確定深圳、廣州、珠海和順德四個城市進行改革,從不同的角度進行行政管理體制創(chuàng)新。

廣東要做全國科學發(fā)展的先鋒,方向在哪里?汪洋舉起的大旗是改革。汪洋認為,改革是推動經(jīng)濟社會發(fā)展成本最低、動力最足、效果最好、作用最持久的辦法。

順德作為廣東改革的老典型,進入汪洋的視野是在2008年8月23日。當日在深圳舉行的一場關于改革理論座談會上,當中國體改研究會副會長、廣東體改研究會會長黃挺談到10多年前順德進行的那場轟動全國的體制改革時,在座的汪洋馬上問道:“順德產權改革之后,現(xiàn)在情況怎么樣?”一個星期后,廣東體改研究會的多位專家組成了順德綜合改革調研組來到順德,并把調查結果向汪洋做了專門報告。

2008年10月16日,汪洋來到順德,按他的說法是來“報到”的。根據(jù)廣東省委的安排部署,順德被確定為全省深入學習實踐科學發(fā)展觀活動第一批縣(市、區(qū))試點單位之一,由汪洋掛點聯(lián)系。

汪洋關心順德什么?從他在順德的講話中,很容易看出汪洋希望通過順德,研究在新的歷史時期建立適應科學發(fā)展要求的行政管理體制問題。汪洋說,順德作為原來的綜合改革試點市,過去在行政體制改革、國有企業(yè)改革等方面都領先于全國、全省。現(xiàn)在,順德到底還有哪些體制障礙?比如目前的行政管理體制,是否有利于市場經(jīng)濟的發(fā)育、發(fā)展?有沒有體制回歸的情況?在先富起來的地區(qū),體制回歸是一個帶有傾向性的問題。為什么機構壓減后又出現(xiàn)復歸呢?政府職能、改革理念是不是有問題?政府的職能是不是沒作出合理的調整?

汪洋還點名讓順德參加11月19日和20日在深圳召開的廣東經(jīng)濟特區(qū)工作會議。在經(jīng)濟特區(qū)工作會議上,汪洋四次提到了順德,他還特意說,邀請順德的同志參加這個會議,就是要把順德這塊品牌擦亮,來保持順德改革的持續(xù)性。

汪洋選擇順德掛鉤,顯然是有備而來。

回憶起汪洋第一次來順德,劉海至今還頗為感慨。當接到省里通知汪洋書記要到順德視察調研時,順德方面按照慣例準備的匯報內容是近期工作。但汪洋來的前晚,省里通知說希望準備1992年和1999年順德兩次體制改革的材料向汪洋書記匯報。早在1992年,順德以轉變政府職能為核心,按照部門的工作性質和職能,對黨政機構實施“撤、并、建”的“手術”,將56個部門整合為28個,機構精簡1/2。這是中國最早的大部制改革雛形。

第二天,劉海用了15分鐘時間,向汪洋匯報了當年改革的情況。劉海坦言,那時還是不太理解省里的意圖。

靜悄悄的改革

在汪洋的推動下,順德的大部制改革在悄悄啟動。

今年1月12日,汪洋第二次來到順德,勉勵順德要不斷強化改革開放排頭兵意識,深化包括行政管理體制在內的各項改革,改革要做到有膽有識。根據(jù)汪洋的指示和《廣東省市縣人民政府機構改革的意見》、《關于深圳等地深化行政管理體制改革先行先試的意見》等文件精神,順德組織專人研究制訂行政管理體制改革方案。

國家行政學院、廣東省經(jīng)濟體制改革研究會的有關專家數(shù)次來到順德,就機構改革工作進行專題調研。在學習考察了香港、新加坡以及北京、上海、深圳等地的先進做法和經(jīng)驗的基礎上,順德用了半年時間,經(jīng)過反復研討和咨詢,形成了黨政機構改革的初步方案。

6月1日,汪洋第三次到順德,聽完匯報后,他對順德黨政機構改革的初步方案給予了充分肯定,對下一步完善細化改革方案提出了指導意見。汪洋還要求順德再到香港、深圳學習考察,借鑒經(jīng)驗,并征求中編辦、省編辦的意見,將方案完善細化后盡快報省審批。

8月5日,汪洋在廣東省委主持召開專題會議,專門聽取順德黨政機構改革細化方案的匯報。這次會議汪洋明確提出,支持順德繼續(xù)開展以落實科學發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗工作,要求順德抓緊完善黨政機構改革方案后上報省委省政府審批。汪洋說,順德機構改革代表縣級城市,深圳則代表大城市,“如果搞成功了,對廣東省下一步的改革有推動作用,對全國都有意義。”

在中編辦和廣東省編辦的直接參與下,幾經(jīng)修改和完善,順德最終完成了黨政機構改革方案的擬定工作。

8月17日,廣東省委省政府正式批復順德繼續(xù)開展以落實科學發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗工作。8月24日,廣東省委常委、副省長肖志恒專程來順德宣讀批復。廣東省委、省政府正式批復同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下,除黨委、紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調管理的事務外,其他所有經(jīng)濟、社會、文化等方面的事務,賦予順德區(qū)行使地級市管理權限。同意順德區(qū)深化行政管理體制改革,先行先試,實行大部門體制。批復中指出,改革開放以來,順德一直承擔著全省體制改革的多項重要任務。1992年和1999年順德先后被確定為全省綜合改革試驗縣、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化試點市。新形勢下,順德區(qū)要繼續(xù)承擔起為全省深化縣(市、區(qū))體制改革、推進科學發(fā)展提供示范的重任。

9月14日上午,在赴京參加十七屆四中全會前夕,汪洋批示同意了順德行政體制改革方案。

9月15日上午,順德召開黨政聯(lián)席會議,通報改革方案。順德區(qū)四套班子領導第一次了解改革方案。當晚,順德區(qū)長召開會議,向27個職能局行政首長介紹方案。而同時,順德區(qū)委書記召集會議,聽取相關專家對改革方案的意見。

9月16日上午,順德召開干部動員大會,廣東省編制辦相關負責人宣布了改革方案。

黨政聯(lián)動改革經(jīng)驗可復制

順德的這次改革,在政界和學界都引起了巨大反響。中山大學政務學院教授任劍濤認為,順德的改革路徑切中行政體制改革要害,將順德改革放在中國2800多個縣域背景下,順德改革意義就越發(fā)凸顯,任劍濤說,順德改革經(jīng)驗可以被復制給這些縣級行政單位。

在中國行政管理體制中,黨委和政府在一些管理職能上的重疊現(xiàn)象比較普遍。如何將這些疊加職能整合,順德多年來一直在進行探索。早在1992年,順德就對市委辦公室和市政府辦公室、紀委與監(jiān)察局等進行合署辦公。其中紀委與監(jiān)察局的合署辦公現(xiàn)在已經(jīng)在中國推廣,這也是順德改革對中國的貢獻。

這次改革中,黨政合署辦公也得到了很好的推廣。5個黨委工作部門,都有一個職能相同的政府機構與其合署辦公,做到黨政兩塊牌子,一套人馬。這次改革增加了宣傳部與文體旅游局、司法局與政法委、社會工作部與民政宗教和外事僑務局的合署辦公。

改革后的黨委工作部門中,區(qū)委社會工作部是一個亮點,也是順德的首創(chuàng)。順德這次跨黨政進行職能整合,將區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)外事僑務局、民族宗教事務局、工商聯(lián)、殘聯(lián)相關的職責、農業(yè)局管理農村集體經(jīng)濟組織的職責、區(qū)民政局雙擁優(yōu)撫、基層政權建設、民間組織管理的職責,整合劃入?yún)^(qū)委社會工作部。

“中國2800多個縣,只有順德敢于沒有統(tǒng)戰(zhàn)部,沒有民政局,沒有工商局,這些做法,也是開風氣之先?！睆V東省委黨校副校長陳鴻宇說。對于沒有統(tǒng)戰(zhàn)部,劉海的說法是從實用和操作這個角度,把群眾工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和宗教等工作加強到一個新的部門,不拘泥于名稱,無論是從人力、決策、執(zhí)行,都是加強了社會工作,也是加強了統(tǒng)戰(zhàn)工作。

把審計和信訪劃入紀檢監(jiān)察也是順德的獨創(chuàng)。審計是傳統(tǒng)的政府部門,把其歸入紀檢監(jiān)察,無疑加大了對部門監(jiān)督的力度。把信訪歸入紀檢監(jiān)察,更是體現(xiàn)了執(zhí)政思維的變化,意味著信訪真正成為了一種監(jiān)督力量,而不是現(xiàn)行很多地方的“維穩(wěn)工作”。

組建一個統(tǒng)攬經(jīng)濟、城市、社會、土地和環(huán)保規(guī)劃的發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局也是頗有新意,這是對傳統(tǒng)行政管理理念的挑戰(zhàn)和突破。

廣東還把原來省市垂直管理的工商局等9個部門劃歸順德地方政府管理,打破了一個地方條塊分割的局面。原來省管的工商局、技監(jiān)局和地稅局分別劃入市場安全監(jiān)管局和財稅局,原來市管的規(guī)劃、國土等也劃入相關部門。目前只有國稅、海關、檢驗檢疫等屬于垂直管理。

順德這次改革還把黨政副職逼入了第一線,區(qū)委常委和副區(qū)長全部兼任大部門首長,還設立了幾個和副區(qū)長同級別的區(qū)務委員,一起兼任大部門首長。這種運營模式顯然也可以在中國的縣級黨政機構中復制。

順德這次改革還創(chuàng)新了運行機制,全局性重大決策集中由區(qū)聯(lián)席會議行使。聯(lián)席會議成員由區(qū)委常委、區(qū)人大常委會主任、區(qū)政府正副區(qū)長、區(qū)政協(xié)主席、政務委員組成。組建區(qū)政府政務委員會,政務委員會由區(qū)政府區(qū)長、副區(qū)長和政務委員組成,參加區(qū)聯(lián)席會議決策。政務委員按副處級領導職務配備。這樣,順德將使每個部門在區(qū)聯(lián)席會議上都占有席位,擁有發(fā)言權,最大限度地實現(xiàn)決策民主化。

總體來看,順德的改革只是完成了一個“布局”,在推進改革中還面臨很多挑戰(zhàn),其成敗還要靠時間來檢驗。但無論如何,順德人自我革命的勇氣讓人稱頌,相信順德能為中國縣域經(jīng)濟的科學發(fā)展闖出一條新路。

(作者為廣東《珠江商報》副總編輯)