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計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所遺留下來的全國衛(wèi)生城市評(píng)選,該何去何從?在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下,如何更好地推動(dòng)城市衛(wèi)生管理?

[城·事]

河南焦作一名網(wǎng)友在當(dāng)?shù)卣搲戏Q,全國創(chuàng)衛(wèi)審驗(yàn)期間,該市不僅關(guān)閉了市區(qū)內(nèi)所有中小飯店、報(bào)刊亭、中小理發(fā)店,而且某些路段的飯店還在一夜之間換了門臉。

這份由網(wǎng)絡(luò)所引發(fā)的“河南焦作創(chuàng)建衛(wèi)生城市涉嫌造假”的話題,迅速成為媒體紛紛報(bào)道和關(guān)注的焦點(diǎn)。隨后,全國愛衛(wèi)辦做出取消焦作申報(bào)國家衛(wèi)生城市資格兩年,暫停河南省愛衛(wèi)會(huì)推薦國家衛(wèi)生城市資格一年的處罰決定。

[案例剖析]

近年來創(chuàng)衛(wèi)造假的事件屢屢被曝光。

為迎接創(chuàng)衛(wèi)檢查,2007年,陜西渭南要求衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)的小飯館全部關(guān)門回避。西安市風(fēng)味小吃一條街上的小吃店,也被責(zé)令關(guān)門歇業(yè)。河南洛陽市在創(chuàng)衛(wèi)運(yùn)動(dòng)中,因出現(xiàn)“打蒼蠅獎(jiǎng)勵(lì)五毛錢,法官不判案上街撿煙頭”的奇觀而轟動(dòng)一時(shí)。更有甚者,云南富民縣用油漆漆出來一座“綠山”,陜西隴縣則建起了“遮羞墻”。

創(chuàng)衛(wèi)造假已經(jīng)不單是焦作的問題,而是一個(gè)全國性的問題。創(chuàng)衛(wèi)造假背后的原因到底是什么?

劉圣中(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

創(chuàng)衛(wèi)還是“創(chuàng)偽”

衛(wèi)生城是個(gè)美麗的詞語,包含了許多人美好的想象和期望,尤其是對(duì)于以“臟、亂、差”聞名于世的中國城市來說,更有著不小的誘惑力。所以,我們就看到從上到下,從中央到地方,忙不迭地紛紛開展創(chuàng)造國家級(jí)、省市級(jí)衛(wèi)生城市的綜合治理運(yùn)動(dòng)。這難道不是我們社會(huì)和環(huán)境文明治理的一個(gè)進(jìn)步的標(biāo)志嗎?

毫無疑問,這是我們追求美麗家園,渴望建設(shè)美好人居環(huán)境的公共行動(dòng)。然而,在創(chuàng)建衛(wèi)生城的行政性運(yùn)動(dòng)中,卻聽到各種不和諧音,批評(píng)、反對(duì)、甚至責(zé)罵的聲音不絕于耳。這些發(fā)人深思。

看起來很美的衛(wèi)生城建設(shè)為何會(huì)變成擾民工程呢?根本原因在于,創(chuàng)建衛(wèi)生城市往往成為政府單方面的面子工程,老百姓的利益和需求常常被忽略甚至被犧牲。本來應(yīng)該以城市居民福利為依歸的創(chuàng)衛(wèi)活動(dòng),往往轉(zhuǎn)變成為少數(shù)政府官員通過參加創(chuàng)衛(wèi)活動(dòng)來謀取政治績效,給自己的政治表現(xiàn)加分的政治表演。

因此,為了達(dá)到這一目的,這些官員們不惜一切手段,甚至是弄虛作假、擾民害民,少數(shù)官員的一己之利凌駕于公民的公共利益之上,公民的公共利益成為少數(shù)官員謀取私利的手段和借口。

這正是焦作創(chuàng)衛(wèi)活動(dòng)遭到網(wǎng)民反對(duì),甚至撻伐的原因。創(chuàng)衛(wèi)不僅沒有給自己帶來好處,反而遭到損失,這是百姓們反對(duì)創(chuàng)衛(wèi)的原因。創(chuàng)衛(wèi)的美麗泡沫被現(xiàn)實(shí)刺破,激起了百姓的群起反對(duì)。

顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授)

城市治理精神的缺失

河南在“創(chuàng)衛(wèi)”中的表現(xiàn)并非個(gè)案,而是在“創(chuàng)衛(wèi)”的主體和客體發(fā)生錯(cuò)位,目標(biāo)發(fā)生偏差的情況下所產(chǎn)生的必然現(xiàn)象。

“創(chuàng)衛(wèi)”本身是為了提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品“城市環(huán)境”,是城市治理的重要組成部分,本身無可厚非。然而,既然是公共產(chǎn)品,它最重要的特征就是“公共性”,公共性如何得以體現(xiàn),當(dāng)然就是以公民的需求為導(dǎo)向,以公共利益為城市治理的基本價(jià)值追求。換言之,在提供這一特殊的公共產(chǎn)品時(shí),最重要的就是公民的認(rèn)可和滿足公共選擇的需要,這是衡量這一公共產(chǎn)品是否符合市民需求的重要標(biāo)準(zhǔn),也符合城市治理的精神。

城市治理精神的第一要位,當(dāng)然是以人為本和符合公民的滿意度。公民是城市治理的主體,而公共部門無非是公共權(quán)力的受委托者(或公共權(quán)力的代理人)。如果在創(chuàng)造文明衛(wèi)生城市的過程中,違背了城市治理的精神,演變成了少數(shù)既得利益者的形象工程,當(dāng)然已經(jīng)違背了公民與政府之間的委托代理關(guān)系,損害了公共產(chǎn)品本身所應(yīng)當(dāng)具有的“公共性”之特征,變成了為少數(shù)人釣名沽譽(yù)的工程。

評(píng)估主體的“錯(cuò)位”與“缺位”

美麗而文明的城市環(huán)境是城市政府所應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品,依據(jù)公共選擇理論我們不難理解,公民有選擇公共產(chǎn)品的權(quán)力。是否是適宜人居的美麗城市,是否是文明衛(wèi)生的城市,在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代,完全可以由公民“用腳投票”來決定。譬如杭州是一座美麗的城市,如果說這是中國公民所普遍認(rèn)可的文明衛(wèi)生城市,也是公民所夢寐以求的理想居住地,恐怕不會(huì)有人質(zhì)疑。

所以文明衛(wèi)生城市不應(yīng)當(dāng)是由政府評(píng)估而產(chǎn)生的,評(píng)估無法產(chǎn)生真正文明衛(wèi)生的城市,只有市民把文明衛(wèi)生城市變成其內(nèi)在的價(jià)值追求和行為目標(biāo),內(nèi)化為其行動(dòng),才能產(chǎn)生真正的文明衛(wèi)生城市。只有作為城市治理的主體——公民對(duì)于文明衛(wèi)生城市心向往之,并以生活居住在這樣的文明衛(wèi)生城市為榮,用腳投票,才能產(chǎn)生真正的文明衛(wèi)生城市。

既然城市環(huán)境是一項(xiàng)公共產(chǎn)品,在評(píng)價(jià)城市環(huán)境是否衛(wèi)生,是否適宜人居,是否是衛(wèi)生城市,應(yīng)當(dāng)由公民來判斷,而不是公共產(chǎn)品的提供者——政府,自身評(píng)判自己提供的公共產(chǎn)品是否“優(yōu)質(zhì)”。城市環(huán)境作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品,是由公民對(duì)于生活質(zhì)量的滿意度所決定的,它與公民的切身利益相關(guān),由公民切身的體驗(yàn)所決定的。無法想象在完全依靠行政權(quán)力的干涉,而缺乏公民的參與和積極支持下產(chǎn)生所謂的文明衛(wèi)生城市。

毋庸置疑,“衛(wèi)生城市”對(duì)于公民生活質(zhì)量的提升來說不僅需要,也非常重要。但如果不改革現(xiàn)在這種由上而下的監(jiān)督、檢查、評(píng)比的模式,不把“城市衛(wèi)生文明”的評(píng)判權(quán)交給市民,就不可能得到公民的擁護(hù)。沒有公民的支持,治理的合法性本身就是問題,就必然會(huì)產(chǎn)生“掛上牌的‘衛(wèi)生城市也依然存在臟亂差”的現(xiàn)象。

[路徑解讀]

從1989年開始,延續(xù)了20年的創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市活動(dòng),逐漸表現(xiàn)出了某種異化與變質(zhì)。創(chuàng)衛(wèi)的目的變成了手段,成為對(duì)官員政績的考核指標(biāo)之一。一些地方的造假行為正是在這種“激勵(lì)”之下,變得流行起來。而且這種造假,都無一例外地體現(xiàn)出權(quán)力擾民、民生大受折騰的特點(diǎn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所遺留下來的全國衛(wèi)生城市評(píng)選,該何去何從?在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下,如何更好地推動(dòng)城市衛(wèi)生管理?

城市治理的價(jià)值回歸

顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授)

為何在“創(chuàng)衛(wèi)”的過程中會(huì)發(fā)生主體的錯(cuò)位與缺位之現(xiàn)象的共存?其根本原因在于我們忽略了城市治理的價(jià)值追求——服務(wù)公民。若要從根本上杜絕類似于此的面子工程,筆者認(rèn)為主要是基于城市治理精神的基礎(chǔ)上,不變的價(jià)值追求——以服務(wù)公民為導(dǎo)向。

第一,以公民滿意度,為衡量政府管理績效與城市政府治理水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共管理者的正確思想傾向應(yīng)該是,公共項(xiàng)目和資源不屬于他們自己。公共管理者承擔(dān)為公民提供公共服務(wù)的責(zé)任。

第二,人本主義的服務(wù)理念。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào),要重視與公民之間的關(guān)系,要尊重公民,公民是服務(wù)的接受者,因此作為納稅人有權(quán)力選擇和參與公共服務(wù)的決定。要堅(jiān)持以人為本,著力解決與群眾生活密切相關(guān)的城市衛(wèi)生問題。

第三,提高公民的參與程度。公共服務(wù)以公民為主導(dǎo)的思想,也就是由公民來參與決策的制定,并且讓公民和政府共享政策制定的權(quán)力,培養(yǎng)公民的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。公民與城市政府分享公共政策的制定權(quán),共同尋求建構(gòu)“衛(wèi)生城市”的有效措施是建設(shè)自治機(jī)制的關(guān)鍵,以此可以提高公民參與治理的能力。

并且,參與公共政策的制定在某種程度上,會(huì)提高公民的社會(huì)責(zé)任感和主人翁意識(shí)。如在創(chuàng)衛(wèi)中公民自覺地維護(hù)環(huán)境,注重城市文明的打造,必然會(huì)實(shí)現(xiàn)所謂的“文明衛(wèi)生城市”。何況,公民參與在某種程度上可以提高公民對(duì)政策的理解和接受能力。同時(shí),公民參與還可以重新樹立公民對(duì)政府的信任和支持,以公民為主導(dǎo)的公共服務(wù)意識(shí)與民主的理念是緊密相連的。

第四,公共服務(wù)是政府的主要職能,是政府治理的核心所在。妥善處理涉及群眾切身利益的問題,爭取廣大群眾的理解、支持、參與、監(jiān)督,避免出現(xiàn)擾民或增加群眾負(fù)擔(dān)等行為。筆者認(rèn)為,在一個(gè)民主社會(huì),當(dāng)我們研究城市政府治理時(shí),關(guān)注民主的價(jià)值觀是極為重要的。當(dāng)然,效率與生產(chǎn)力的價(jià)值等觀念也不能喪失;并且,我們應(yīng)該把治理體系置于民主、社會(huì)與公共利益的廣闊背景中去思考,服務(wù)公民是城市政府不變的價(jià)值追求。

“創(chuàng)衛(wèi)”不妨交給NGO

劉圣中(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

任何好的政策都必須有一個(gè)合理、妥善的執(zhí)行機(jī)制才能發(fā)揮其應(yīng)有的效能,如果缺乏這樣的機(jī)制,再好的政策也只是紙上談兵,無法取得實(shí)效。那么,對(duì)城市創(chuàng)衛(wèi)來說,什么樣的執(zhí)行機(jī)制才是合理而有效的呢?

這就得從政府公權(quán)力的基本原則談起。眾所周知,公共權(quán)力的一切目標(biāo)就是最大化地為人民謀福利。而要為人民謀福利不能僅僅停留在宣傳口號(hào)上,必須要有實(shí)實(shí)在在的保證機(jī)制。這種保證機(jī)制就是積極而廣泛的公民參與。沒有公民參與的公共決策無論多么冠冕堂皇,都是底氣不足的,極容易被少數(shù)官僚壟斷,改造為謀取個(gè)人利益的手段。甚至可以說,一個(gè)公共政策是否真的如其所言為人民謀福利,關(guān)鍵要看其是否通過一個(gè)公民參與的機(jī)制來具體實(shí)施。

最有效的機(jī)制,莫過于在政府、公民二者之間的第三方:NGO非政府組織。

政府組織從理論上看是最大的、最權(quán)威的公共機(jī)構(gòu),享有著為公眾謀福利的權(quán)責(zé),但是這并不意味著政府能夠依靠一己之力來實(shí)現(xiàn)這一艱難的目標(biāo)。因?yàn)?無論什么公共目標(biāo)都必須經(jīng)歷繁雜的協(xié)商、合作、治理的過程,沒有經(jīng)過這一具體過程,任何公共目標(biāo)恐怕都難以實(shí)現(xiàn),或者說難以達(dá)到其最佳目的。而這一協(xié)商合作的過程就意味著,必須吸納具體政策實(shí)施過程中必然關(guān)聯(lián)到的各個(gè)利益相關(guān)人,盡最大可能、最大范圍地吸納利益相關(guān)人的參與,平衡協(xié)調(diào)各方的利益,盡可能保障他們的權(quán)益,實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的多方共贏,而不僅僅是政府單方面的獨(dú)贏。這樣才能得到利益相關(guān)人的支持與合作,才能利用社會(huì)的力量,激活各種要素,共同合作實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。

那么,如何將社會(huì)力量整合起來呢?僅僅依靠政府的力量能做到嗎?現(xiàn)實(shí)證明,政府是很難完成這一任務(wù)的。

這就是NGO誕生的現(xiàn)實(shí)邏輯。隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜化,社會(huì)問題的多樣化,政府的力量越來越難以應(yīng)對(duì)這些現(xiàn)實(shí)困難。政府要做的工作就是利用其最高的權(quán)威,宏觀引導(dǎo),授予權(quán)力,規(guī)范制度,讓更多的NGO涌現(xiàn)成長起來,發(fā)揮組織社會(huì)力量,共同參與社會(huì)治理的作用。

NGO是政府力量的延伸,是社會(huì)和政府之間的橋梁,是社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我治理,自我發(fā)展的必經(jīng)道路。沒有充滿活力的NGO,一個(gè)社會(huì)要么就會(huì)陷入政府專權(quán)、大包大攬的困頓,要么就會(huì)通往缺乏活力、一灘死水般、貧困無序的社會(huì)。NGO成為衡量一個(gè)社會(huì)是否走向善治、是否具有創(chuàng)造力、是否能夠最大地保證公民權(quán)益的標(biāo)志。

回到創(chuàng)衛(wèi)問題上來,創(chuàng)衛(wèi)工作如果在政府的大力引導(dǎo)和推動(dòng)下,交給NGO組織來自發(fā)自治地實(shí)施,就能夠避免政府大包大攬,甚至弄虛作假,作面子工程的問題。政府將具體實(shí)施的權(quán)責(zé)下放給從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的NGO,發(fā)揮社會(huì)組織的力量,調(diào)動(dòng)公民積極參與,共同營造美麗舒適、宜居宜人的環(huán)境,這是完全可能的。

我們不用擔(dān)心公民不合作,相反,我們只要大膽地激活社會(huì)組織和公民的活力,相信會(huì)比政府做得更好。代表整體的行政意志通過權(quán)力下放和NGO的工作得到了恰當(dāng)?shù)呢瀼?既提升了城市生活品位,又切實(shí)保護(hù)了公民的生活利益,真正實(shí)現(xiàn)了多方共贏。對(duì)此,人們沒有理由反對(duì)。做到了這一點(diǎn),就達(dá)到理論界所言的“善治”。

NGO是社會(huì)力量的組織者,是政府權(quán)力的承擔(dān)者,是行政意志的落實(shí)者,是未來社會(huì)發(fā)展的主力軍。培育社會(huì)環(huán)境,推動(dòng)NGO組織的發(fā)展,授權(quán)它們發(fā)揮社會(huì)治理的作用,這才是政府角色在新時(shí)代的合理定位。