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        行政復(fù)議改革北京探路

        2009-11-02 02:49:20金國坤
        決策 2009年5期
        關(guān)鍵詞:行政復(fù)議委員會機關(guān)

        金國坤

        《行政復(fù)議法》頒布10年后,行政復(fù)議制度的實施已面臨十分嚴(yán)峻的局面,處于停滯還是發(fā)展的艱難選擇關(guān)頭。

        33.59%——也就是三分之一多一點。

        這是近年來全國各級行政復(fù)議機關(guān)的綜合糾錯率。

        另一組數(shù)據(jù)是,我國通過行政復(fù)議化解的行政爭議每年約8萬件左右,近3年每年平均增長10%。國務(wù)院2008年共收到各類行政復(fù)議申請866件,幾乎比2006年的數(shù)量增長一倍。

        在這兩組數(shù)字背后,是已經(jīng)實行了10年的《行政復(fù)議法》?!靶姓?fù)議方面的一些創(chuàng)新贏得了老百姓的認(rèn)可,但苦于沒有現(xiàn)行法律依據(jù)。1999年4月出臺的行政復(fù)議法太滯后了,這使我們很著急?!焙邶埥∫晃恍姓?fù)議人員曾這樣說。

        正是在這樣的背景下,國務(wù)院法制辦主任曹康泰的一句“要適時修改行政復(fù)議法”,興奮了所有人的神經(jīng)。

        那么,已實施10年的行政復(fù)議法存在哪些問題?以北京市行政復(fù)議委員會為代表的地方政府創(chuàng)新實踐,為行政復(fù)議法的修改提供了什么樣的借鑒?

        “大信訪、中訴訟、小復(fù)議”

        行政復(fù)議作為行政救濟制度的重要組成部分,與行政訴訟、信訪制度一樣,都是維權(quán)的有效途徑。相對于行政訴訟而言,行政復(fù)議具有方便、快捷、不收費等優(yōu)點;相對于信訪而言,行政復(fù)議具有法律程序保障,但現(xiàn)實中的行政救濟格局卻是,行政復(fù)議沒有引起尋求救濟者的青睞。

        統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,70%的行政糾紛,未經(jīng)行政復(fù)議直接進入行政訴訟程序。而有的國家,復(fù)議與訴訟兩者之比近10∶1,甚至24∶1。同時,行政相對人通過信訪申訴的案件數(shù)量也不斷呈上升趨勢,而其中有相當(dāng)比例的信訪案件本來屬于行政復(fù)議范圍,依法應(yīng)當(dāng)并且可以通過行政復(fù)議解決。

        可見,行政復(fù)議案件少,并不是行政爭議發(fā)生的少,而是大量的行政糾紛沒有提起行政復(fù)議申請,更多的涌向了信訪,造成了更多的人“信‘訪不信‘法”。同時,也有部分直接起訴到了人民法院。許多行政相對人在行政復(fù)議與行政訴訟之間,之所以最終會選擇行政復(fù)議,也是由于行政復(fù)議是免費的,能夠節(jié)約權(quán)利救濟成本,而不是對行政機關(guān)自我糾錯的一種信任。

        由此可見,我國《行政復(fù)議法》實施10年后,行政復(fù)議制度的實施已面臨十分嚴(yán)峻的局面,處于停滯還是發(fā)展的艱難選擇關(guān)頭。

        那么,問題的癥結(jié)何在?

        行政復(fù)議陷入困局的根源在于對行政復(fù)議公正性的懷疑,總認(rèn)為行政機關(guān)自我審查,總有“官官相護”的嫌疑。行政復(fù)議制度作為上級監(jiān)督下級的自我糾錯機制,其制度本身的缺陷使人們有理由懷疑復(fù)議的公正性,因為它畢竟違反了“任何人不能作為自己案件的法官”的自然公正原則。與人民法院的行政訴訟相比,法院獨立設(shè)置并依法獨立行使審判權(quán),不受行政機關(guān)的干涉。

        另一方面,目前階段更缺少專職的復(fù)議工作人員。據(jù)統(tǒng)計,我國有行政復(fù)議權(quán)的機關(guān)1.8萬多個,但地方三級政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人;區(qū)縣級政府專職行政復(fù)議人員平均只有0.2人,卻要辦理案件總量的50%,行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。

        困局突破:行政復(fù)議的“北京模式”

        如何突破行政復(fù)議的困局,北京市在全國率先創(chuàng)出了一條新路,這就是走專職和兼職相結(jié)合的行政復(fù)議委員會道路。

        2007年11月14日,北京市成立了行政復(fù)議委員會,作為北京市政府負(fù)責(zé)審議行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機構(gòu)。行政復(fù)議委員會由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員組成。第一屆行政復(fù)議委員會由28名委員組成,遴選任命了北京部分高校、研究機構(gòu)和國家部委的18名知名專家學(xué)者為非常任委員。

        作為市政府處理行政復(fù)議案件的審議機構(gòu),行政復(fù)議委員會通過召開行政復(fù)議案件審理會和全體會來開展工作,對重大疑難行政復(fù)議案件進行會審、會商,并最終將審理結(jié)果上報市政府。行政復(fù)議案件審理會由9名委員組成,主要負(fù)責(zé)審議市政府行政復(fù)議案件。

        行政復(fù)議委員會的最大亮點在于具有相對獨立性,是一個隸屬于市政府的專業(yè)組織,凌駕于各部門之上。在這個復(fù)議委員會里,從社會聘請的專家學(xué)者占了大多數(shù),筆者屬于其中之一,委員都比較超脫,站在第三方立場發(fā)表意見。因為案件審理會中非官方的人數(shù)多,按照少數(shù)服從多數(shù)的原則,專家學(xué)者的意見成為主流觀點,當(dāng)事人都感到比較公正。正如國務(wù)院法制辦復(fù)議司呂錫偉司長所說:“為什么還要強調(diào)社會專家參與呢?就是要強調(diào)社會公信力,讓老百姓知道不是行政機關(guān)關(guān)起門來解決爭議。”輿論普遍認(rèn)為,吸收社會專業(yè)資源實行專家審議、科學(xué)斷案,有利于進一步消除人們對行政復(fù)議“官官相護”的疑慮,增進申請人對案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。

        “北京模式”得到了國務(wù)院法制辦的肯定,2008年9月,國務(wù)院法制辦發(fā)出通知,明確在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省市,開展行政復(fù)議委員會試點工作。

        深度探索:行政復(fù)議期待突破法律障礙

        誰料想,制度創(chuàng)新卻遭遇法律障礙。

        根據(jù)《行政復(fù)議法》及其實施條例,行政復(fù)議機構(gòu)為行政機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu),專職復(fù)議人員也是政府機關(guān)工作人員,聘請社會上的專家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員,組成行政復(fù)議委員會是一種制度創(chuàng)新,但也是對《行政復(fù)議法》的突破。行政復(fù)議委員會的運作,從嚴(yán)格意義上講,是缺少法律依據(jù)的。

        制度創(chuàng)新需要法律跟進,在最近召開的全國行政復(fù)議工作經(jīng)驗交流會上,國務(wù)院法制辦主任曹康泰明確表示,要適時修改《行政復(fù)議法》,今后將通過設(shè)立行政復(fù)議委員會等方式,吸收專家學(xué)者等專業(yè)人士和外部力量參與審理案件,提高社會公信力。

        如果修改《行政復(fù)議法》,需要從體制和機制上進行改革,主要是相對集中行政復(fù)議權(quán),實行書面審理與調(diào)查、聽證會相結(jié)合的審理方式,確保審議機構(gòu)的中立性,理順復(fù)議委員會和行政復(fù)議機構(gòu)的關(guān)系等5個方面。

        北京市行政復(fù)議委員會成立以來,在這5個方面進行了卓有成效的探索。北京市復(fù)議委員會由一名副市長擔(dān)任主任委員,法制辦主任擔(dān)任常務(wù)副主任委員,這樣復(fù)議委員會的復(fù)議決定可以直接以市政府的名義簽發(fā)。自復(fù)議委員會成立以來,案審會的復(fù)議意見,全部得到了市政府的尊重。

        行政復(fù)議委員會是具體的案件審議機構(gòu),還是應(yīng)當(dāng)主要以解決行政復(fù)議中的疑難問題為主?現(xiàn)在的做法一是審查疑難雜癥,二是研究普遍性的問題,我認(rèn)為這一功能定位比較正確。正常的行政復(fù)議制度下,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)著解決行政糾紛的主渠道作用,成為向法院起訴的前置程序,信訪案件中的很大一部分以后也可以通過復(fù)議解決。

        復(fù)議案件增加后,一般的案件可以由政府法制工作機構(gòu)承擔(dān),行政復(fù)議委員會只審議重大復(fù)雜的案件,主要工作是類似于法院的審判委員會,解決行政復(fù)議中帶有普遍性的問題,指導(dǎo)行政復(fù)議工作。為此,國家行政復(fù)議委員會與地方行政復(fù)議委員會要適當(dāng)分工。地方行政復(fù)議委員會,負(fù)責(zé)解釋本級地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的適用問題,也可以通過編輯《行政復(fù)議案例匯編》,介紹案件基本情況、爭議焦點和分析意見,指導(dǎo)各級行政復(fù)議機關(guān),供行政機關(guān)執(zhí)法時參考。

        (作者為北京行政學(xué)院教授)

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