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盡管中國已加入世界貿(mào)易組織(WTO),卻仍是世界各國開展所謂“不公平貿(mào)易調(diào)查”的對(duì)象,試圖對(duì)從中國進(jìn)口的商品強(qiáng)加高額的懲罰性“關(guān)稅”,美國便是其中的代表。大量此類案件涉及到“傾銷”之訴,即美國本土生產(chǎn)商訴中國產(chǎn)品在美國的售價(jià)“低于公平價(jià)值”。

簡(jiǎn)單來說,“低于公平價(jià)值”指某產(chǎn)品在美國的售價(jià)低于其在生產(chǎn)商母國的售價(jià)。然而,反傾銷案件遠(yuǎn)不止那么簡(jiǎn)單,涉及中國制造產(chǎn)品的案件中包含的一個(gè)復(fù)雜因素便是美國政府繼續(xù)將中國認(rèn)定為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”,即母國市場(chǎng)銷售價(jià)格不得作為衡量該產(chǎn)品在美國是否以不公平低價(jià)銷售的標(biāo)準(zhǔn)。

非法傾銷案件中另一種常用的貿(mào)易救濟(jì)手段是征收“反補(bǔ)貼稅”,前提是外國商品得到該國政府的補(bǔ)貼。

但是,中國生產(chǎn)商要面對(duì)的不僅僅是反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。最近發(fā)生的包括中國產(chǎn)輪胎在內(nèi)的此類案件顯示,美國制造業(yè)還將為排除或徹底打敗來自中國的競(jìng)爭(zhēng)重拳出擊。尤其是美國國會(huì)在法律里加入了一條規(guī)定,作為美國同意中國加入世界貿(mào)易組織的條件?，F(xiàn)在,美國的輪胎生產(chǎn)商正利用這一規(guī)定試圖對(duì)從中國進(jìn)口的輪胎征收高額的懲罰性關(guān)稅。

輪胎調(diào)查案

2009年6月18日,美國國際貿(mào)易委員會(huì)(下稱“委員會(huì)”)以4比2的投票結(jié)果認(rèn)定從中國進(jìn)口的客車和輕型卡車輪胎增長數(shù)量或所依據(jù)的條件擾亂了美國輪胎制造業(yè)市場(chǎng)。這起調(diào)查發(fā)生在美國勞工聯(lián)盟于2009年4月20日向委員會(huì)遞交申訴以后。委員會(huì)建議美國政府在未來三年內(nèi)對(duì)從中國進(jìn)口的輪胎分別征收55%、45%和35%的從價(jià)關(guān)稅。目前,美國貿(mào)易代表正式處理此案,并于近日就是否接受委員會(huì)的建議向美國總統(tǒng)提交意見書。在收到美國貿(mào)易代表的意見書后15日內(nèi),總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)提供進(jìn)口援助,除非總統(tǒng)認(rèn)為這一援助將不利于美國的經(jīng)濟(jì)利益或在極端情況下對(duì)美國的國防安全造成嚴(yán)重?fù)p害。

對(duì)征收從價(jià)關(guān)稅投反對(duì)票的兩名委員來自共和黨。3名民主黨成員和1名共和黨成員投了贊成票。

委員會(huì)于2009年6月舉行了聽證會(huì),大批國會(huì)議員和其他高層官員出席了該聽證會(huì),支持美國輪胎生產(chǎn)商。

授權(quán)法規(guī)

這起針對(duì)中國輪胎的調(diào)查案是依據(jù)1974年美國貿(mào)易法第421條的規(guī)定展開的,其立法依據(jù)是中美加入世界貿(mào)易組織的協(xié)議。美國法典第2451條第一款規(guī)定:

若一個(gè)中國的產(chǎn)品進(jìn)口至美國的增長數(shù)量或所依據(jù)的條件對(duì)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商造成或威脅造成市場(chǎng)擾亂,總統(tǒng)應(yīng)依照本條規(guī)定,在總統(tǒng)認(rèn)為為防止或補(bǔ)救市場(chǎng)擾亂所必需的程度及期間,宣告針對(duì)此產(chǎn)品的增加關(guān)稅或其他進(jìn)口限制。

“市場(chǎng)擾亂”的認(rèn)定依據(jù)為:每當(dāng)與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品同類或直接競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品進(jìn)口在絕對(duì)或相對(duì)方面快速增長,以致成為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的顯著原因之際,市場(chǎng)擾亂即為存在?！帮@著原因”系顯著促成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)性損害的原因,但無需等同于或大于任何其他原因。

在確定市場(chǎng)擾亂是否存在時(shí),委員會(huì)應(yīng)考慮客觀的因素,包括——

1、作為調(diào)查對(duì)象的產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量;

2、此種產(chǎn)品進(jìn)口在美國境內(nèi)對(duì)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品價(jià)格的影響;

3、此種產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。

該規(guī)定對(duì)委員會(huì)的裁決期限作了嚴(yán)格的規(guī)定——一般為60或90天內(nèi)。在委員會(huì)作出報(bào)告的55天內(nèi),美國貿(mào)易代表辦公室應(yīng)當(dāng)就如何避免市場(chǎng)擾亂或采取何種救濟(jì)措施向總統(tǒng)提交建議?？偨y(tǒng)應(yīng)于收到貿(mào)易代表辦公室的建議后10天內(nèi)做出是否提供臨時(shí)援助的決定并進(jìn)行宣告。援助的形式包括:

1、任何關(guān)稅的課征或增加;

2、對(duì)產(chǎn)品進(jìn)口入美國的任何數(shù)量限制的修改或施加;

3、以上規(guī)定的行動(dòng)的任何組合。

如果貿(mào)易代表提出進(jìn)口援助建議,總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn),除非總統(tǒng)認(rèn)為援助行動(dòng)將不利于美國的經(jīng)濟(jì)利益或在極端情況下對(duì)美國的國防安全造成嚴(yán)重?fù)p害。而只有在總統(tǒng)認(rèn)為采取援助措施所帶來的負(fù)面影響將明顯大于其所帶來的好處時(shí),才會(huì)認(rèn)定該援助行動(dòng)將不利于美國的經(jīng)濟(jì)利益。

值得注意的是,這類案件并非始終以有利于美國生產(chǎn)商的結(jié)果而告終。例如,在中國非封閉內(nèi)置彈簧部件案中(案號(hào)TA-421-5,2004年3月12日),委員會(huì)決定從中國進(jìn)口的非封閉內(nèi)置彈簧部件的增長數(shù)量或所依據(jù)的條件沒有對(duì)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商造成或威脅造成市場(chǎng)擾亂。

反壟斷調(diào)查

正如前文所提到的,針對(duì)中國進(jìn)口產(chǎn)品的首要貿(mào)易援助措施便是實(shí)施反傾銷法。近年來,許多國家都對(duì)中國進(jìn)行了反傾銷調(diào)查,包括但不限于巴西、意大利、土耳其、美國和其他國家。

簡(jiǎn)單來說,“傾銷”發(fā)生的前提是調(diào)查國內(nèi)的產(chǎn)品價(jià)格低于同一產(chǎn)品在其生產(chǎn)國的銷售價(jià)格。美國、歐洲和其他國家普遍承認(rèn)這一概念。但是,其中牽涉到的細(xì)節(jié)問題則非常復(fù)雜。因?yàn)槟繕?biāo)產(chǎn)品需要進(jìn)行逐一比對(duì),即只有在排除諸多附加因素后才能比對(duì)產(chǎn)品在母國和外國的真實(shí)價(jià)格。這就要求調(diào)查方對(duì)產(chǎn)品的銷售成本、營銷費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、折扣等一系列因素下結(jié)論。另外,生產(chǎn)商所在的本國市場(chǎng)商品銷售量可能并不足以用來認(rèn)定傾銷是否存在。即使傾銷存在,傾銷幅度又有多大。如下文將要討論的,如果美國政府認(rèn)為原產(chǎn)國系非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家——正如美國對(duì)中國所下的判斷一樣——那么母國市場(chǎng)的銷售情況便不會(huì)成為美國政府判斷傾銷的依據(jù)。

美國兩大負(fù)責(zé)反傾銷案件處理的政府機(jī)構(gòu)是:商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會(huì)。商務(wù)部對(duì)是否存在傾銷以及傾銷成立情況下的傾銷幅度做出裁定。委員會(huì)則負(fù)責(zé)認(rèn)定某特定的產(chǎn)業(yè)是否由于傾銷而受到損害或受到嚴(yán)重?fù)p害的威脅。一樁典型的傾銷調(diào)查案從頭到尾需要花費(fèi)一年多的時(shí)間。但是一旦開始征收反傾銷稅,外國生產(chǎn)商或進(jìn)口商每年都可以基于當(dāng)年的銷售情況請(qǐng)求“行政復(fù)議”,要求減少或停止征收反傾銷稅。另外,每五年委員會(huì)都會(huì)考慮是否繼續(xù)征收反傾銷稅的問題。

商務(wù)部和委員會(huì)的總部設(shè)在華盛頓特區(qū)。

反傾銷之訴一旦被提起,委員會(huì)便會(huì)迅速做出初步損害決定。因此如果7月初提起反傾銷調(diào)查申請(qǐng),則8月底委員會(huì)便會(huì)對(duì)美國的特定產(chǎn)業(yè)是否因?yàn)檫M(jìn)口標(biāo)的物而存在受到實(shí)質(zhì)損害或受到實(shí)質(zhì)損害威脅的合理可能性做出裁定。委員會(huì)共有6名委員,其中3名為民主黨人,另外3名為共和黨人。嚴(yán)格而言,他們獨(dú)立于政府的其他部門,并出于自己對(duì)美國特定產(chǎn)業(yè)是否因進(jìn)口標(biāo)的物而受到損害或嚴(yán)重?fù)p害之威脅的判斷獨(dú)立進(jìn)行投票。但是,委員們通常正處在仕途的爬坡期,眼望著更高的職位,因此投票通常具有黨派傾向性。在輪胎案中,兩名共和黨人投票反對(duì)加征關(guān)稅,但所有3名民主黨委員都投了贊成票。

假設(shè)委員會(huì)做出了確定性的初步裁定,則該案便會(huì)被移交商務(wù)部,由商務(wù)部在幾個(gè)月后確定進(jìn)口商品是否以低于公平價(jià)值(商務(wù)部現(xiàn)在稱其為“正常價(jià)值”)進(jìn)行銷售。如果確定,那么百分比有多高,即進(jìn)口產(chǎn)品在美國的銷售價(jià)格是否低于其在母國銷售價(jià)格的35%。商務(wù)部做出“初步”傾銷裁定后,其官員將考察出口商的生產(chǎn)場(chǎng)所,以核實(shí)調(diào)查過程中出口商和生產(chǎn)商所提供的財(cái)務(wù)及經(jīng)營數(shù)據(jù)。另一個(gè)程序是向商務(wù)部進(jìn)行法律論證。最后商務(wù)部將就是否存在傾銷和傾銷幅度做出最終裁定。

然后案件又移送回委員會(huì)以做出美國特定產(chǎn)業(yè)是否因?yàn)檫M(jìn)口產(chǎn)品以低于公平價(jià)格銷售而遭受實(shí)質(zhì)損害或存在遭受實(shí)質(zhì)損害威脅的最終裁定。

在此過程中,美國海關(guān)和邊防局會(huì)要求進(jìn)口商為預(yù)估的反傾銷稅支付保證金(在商務(wù)部做出初步裁定后),如果征收反傾銷稅的決定最終成立,則保證金將被用來沖抵稅款。如果下令征收反傾銷稅,進(jìn)口商仍可以進(jìn)口該產(chǎn)品,但入關(guān)時(shí)應(yīng)當(dāng)繳納稅款。

針對(duì)商務(wù)部和委員會(huì)的裁定,當(dāng)事方可以向位于紐約的美國國際貿(mào)易法院提出上訴,案件的終審法院為位于華盛頓的美國聯(lián)邦上訴巡回法院。

非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位

在所有的反傾銷調(diào)查案件和行政復(fù)議中,商務(wù)部都將中國定為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,在商務(wù)部撤銷該認(rèn)定之前,中國的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家地位仍然有效。

由于中國的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,傾銷成立與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)便不是產(chǎn)品在中國實(shí)際銷售,而是將在中國生產(chǎn)流程中的“生產(chǎn)要素”用與出口國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國家(即替代國)的成本數(shù)據(jù)計(jì)算得出正常價(jià)值,最常見的替代國即印度。其余替代國可能是哥倫比亞、印尼、秘魯、菲律賓和泰國,因?yàn)檫@些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與中國相當(dāng)。

在涉及非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的程序中,商務(wù)部有一個(gè)可反駁的推定,即所有企業(yè)都受政府控制,因此反傾銷稅率應(yīng)當(dāng)是單一并統(tǒng)一的。商務(wù)部的政策是指定所有出口商審核某非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的單一反傾銷稅率,除非某出口商能夠通過證明政府對(duì)其出口活動(dòng)不存在法律上和事實(shí)上的控制來說明自己具有完全的獨(dú)立性,有權(quán)獲得獨(dú)立的稅率。

i) 無法律上的控制

商務(wù)部在決定是否賦予特定企業(yè)獨(dú)立稅率時(shí),會(huì)考慮下列法律標(biāo)準(zhǔn):(1)無與該特定出口商的業(yè)務(wù)及出口許可相關(guān)的限制性規(guī)定;(2)分散政府對(duì)企業(yè)控制權(quán)的立法案;以及(3)政府采取的其他分散對(duì)企業(yè)控制權(quán)的正式措施。

ii) 無事實(shí)上的控制

通常商務(wù)部在評(píng)估各被申訴人的出口職能是否受到政府事實(shí)上的控制時(shí)會(huì)考慮下列四個(gè)因素:(1)出口價(jià)格是否由政府機(jī)關(guān)確定或需要通過政府機(jī)關(guān)批準(zhǔn);(2)被申訴人是否有權(quán)同政府進(jìn)行談判并簽訂合同或其他協(xié)議;(3)被申訴人是否對(duì)決定管理人員的選定具有自主權(quán);以及(4)被申訴人能否保留其出口收益,是否可以就利潤的分配或融資損失獨(dú)立做出決定。商務(wù)部認(rèn)為事實(shí)控制分析對(duì)決定被申訴人是否實(shí)際上受到政府一定程度上的控制具有十分重要的意義,如達(dá)到該控制程度,商務(wù)部將不會(huì)授予獨(dú)立稅率。

為確定產(chǎn)品銷售價(jià)格是否低于正常價(jià)值,商務(wù)部會(huì)將出口價(jià)格和正常價(jià)值進(jìn)行比較,而正常價(jià)值是通過上述討論過的“生產(chǎn)要素”分析得來的。

對(duì)CBF《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》采訪問題的回答:

1、為什么中國制造頻頻遭受反傾銷調(diào)查?

中國產(chǎn)品頻頻遭受反傾銷調(diào)查的原因是由于美國國內(nèi)和其他國家普遍認(rèn)為如果中國是一個(gè)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,那么中國企業(yè)在美國的產(chǎn)品銷售價(jià)格將低于中國本土的銷售價(jià)格。目前的普遍觀點(diǎn)是中國產(chǎn)能過剩,在沒有考慮到中國產(chǎn)品海外市場(chǎng)的售價(jià)對(duì)中國生產(chǎn)商來說是否過低的情況下,可能會(huì)對(duì)全球市場(chǎng)形成沖擊。

另外,中國企業(yè)或其美國進(jìn)口商想要成功應(yīng)訴反傾銷案件十分困難的局面仍然沒有改變,至少現(xiàn)在如此。這種情況很大程度上是美國政府繼續(xù)將中國作為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家導(dǎo)致的。如果中國出口商和美國進(jìn)口商能夠說服美國政府中國經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的,或至少被訴行業(yè)具有“資本主義萌芽”的因素,那么中國企業(yè)贏得反傾銷案勝利的可能性將大大增加。

2、西方國家如何界定“傾銷”?反傾銷調(diào)查結(jié)果中包含了多少政治因素?

如前文所述,簡(jiǎn)單而言,“傾銷”發(fā)生的前提是調(diào)查國內(nèi)的產(chǎn)品價(jià)格低于同一產(chǎn)品在其生產(chǎn)過程中的銷售價(jià)格。但是,由于需要去除諸多成本項(xiàng)目(如營銷、包裝、運(yùn)輸、折扣等),在針對(duì)中國產(chǎn)品的案件中還要反映出美國政府視中國為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的立場(chǎng),反傾銷案件往往錯(cuò)綜復(fù)雜。

反傾銷案件在美國不完全是政治化的。至少對(duì)一個(gè)局外的旁觀者來說,這類案件摻雜的政治影響很小。相關(guān)的法律規(guī)定了傾銷是否存在、傾銷的幅度以及美國的產(chǎn)業(yè)是否因此受到實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害的威脅,這些規(guī)定雖然繁復(fù)但也不失客觀。負(fù)責(zé)調(diào)查此類案件的國際貿(mào)易委員會(huì)及商務(wù)部官僚們通常無心于政治。然而,辦事機(jī)構(gòu)的官員則是政務(wù)人員,可能會(huì)在作決定時(shí)考慮國會(huì)議員和州長的意見。但如果委員會(huì)或商務(wù)部以與美國反傾銷法設(shè)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)相反的方式做出決定,那么美國國際貿(mào)易法院或聯(lián)邦巡回法院可能會(huì)推翻這一決定。這些法官不受任何政治勢(shì)力的直接影響。

3、中國制造商如何避免反傾銷調(diào)查和避免被征收繁重的反傾銷稅?

除了不再向美國銷售產(chǎn)品外,中國的制造商還有兩大武器。

首先,聘請(qǐng)美國律師事務(wù)所對(duì)產(chǎn)品在美國市場(chǎng)上的定價(jià)進(jìn)行審核,決定是否需要調(diào)整,以避免反傾銷調(diào)查,或至少可以保證避免苛刻的裁定。盡管美國律所可能會(huì)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)或經(jīng)濟(jì)學(xué)專家協(xié)助進(jìn)行審核,但由于審核的保密性,律所占據(jù)主導(dǎo)地位是非常關(guān)鍵的(在美國,由律師事務(wù)所主持的調(diào)查通常受到律師-當(dāng)事人特權(quán)和保護(hù)律師工作成果規(guī)定的維護(hù))。

第二,同美國律師事務(wù)所合作有助于成功說服美國政府,被調(diào)查的中國產(chǎn)業(yè)并非自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分,或至少?zèng)]有法律或事實(shí)上的政府控制存在。這一裁定可以大大降低反傾銷稅,也可能避免被征收反傾銷稅。但是,中國生產(chǎn)商應(yīng)當(dāng)在對(duì)方提起反傾銷之訴之前開展上述工作。一旦提起申請(qǐng),應(yīng)對(duì)的期限將十分短暫,中國企業(yè)很可能缺乏足夠的時(shí)間準(zhǔn)備必要的應(yīng)對(duì)措施。

(本文作者Roy Goldberg為美國盛智律師事務(wù)所華盛頓特區(qū)辦公室合伙人。他曾代理美國國內(nèi)外公司處理眾多類型的國際貿(mào)易問題,包括代理美國制造商和外國生產(chǎn)商應(yīng)對(duì)美國商務(wù)部和美國國際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷調(diào)查。)