金素英

摘 要:“城中村”現(xiàn)象是我國城市化進(jìn)程中,因長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元化管理制度而產(chǎn)生的特有社會(huì)現(xiàn)象?！俺侵写濉苯o城市土地利用、城市建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面均帶來了新的問題。本文從“城中村”的定義入手,分析“城中村”產(chǎn)生的原因,指出了“城中村”的土地利用及管理中的問題,并提出了解決“城中村”土地問題的一些措施。

關(guān)鍵詞:城市化;城中村;城鄉(xiāng)二元化管理;土地利用結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào):F291

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào):1005-569X(2009)07-0078-02

1 引言

“城中村”是指原位于城市邊緣地帶,以農(nóng)業(yè)為主要生產(chǎn)方式的人群聚集生活的區(qū)域,隨著城市化進(jìn)程的加快,城市空間的擴(kuò)展,這些區(qū)域逐漸被新擴(kuò)展的城市新區(qū)、城市建筑所包圍,在地域上已完全融入或湮沒于城市中。由于多方面的原因,原居住人員及社會(huì)關(guān)系并未能同步有機(jī)地融入城市,仍以土地及附著物為其主要生活來源,行政管理方面也仍沿襲農(nóng)村管理體制。

“城中村”的廣義概念是指農(nóng)村的土地已納入城市整體規(guī)劃內(nèi)、農(nóng)業(yè)用地很少或沒有、居民基本上非農(nóng)化的村落。狹義概念指農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化,村莊已為城市建筑所包圍,但村中居民仍為農(nóng)業(yè)戶籍,保留農(nóng)村生活習(xí)慣和農(nóng)村管理方式的社區(qū)群落。 “城中村”問題已經(jīng)成為城市規(guī)劃、建設(shè)的難點(diǎn)。

2“城中村”的現(xiàn)狀及問題

在這種“被動(dòng)城市化”的壓迫下,“城中村”倉促形成,由于缺少相關(guān)政策引導(dǎo)和規(guī)劃管理,先天不足,并不能深入地參與城市的經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)布局,給城市的治安、消防、環(huán)境衛(wèi)生、人口管理等方面造成了極大的負(fù)面影響,嚴(yán)重地阻礙了城市化的進(jìn)程,“城中村”問題也因此成為了各地城市政府亟待解決而又具有很高難度的社會(huì)問題。城中村問題概括起來集中在3方面:

(1)建設(shè)的盲目性。規(guī)劃滯后,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,違法違章建筑相當(dāng)集中,造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

(2)管理的混亂性。臨時(shí)建筑、違法違章搭建和“棚戶區(qū)”嚴(yán)重影響著市容市貌,人員混雜,黃、賭、毒一系列社會(huì)問題的發(fā)源地

(3)發(fā)展的差異性。部分村民從城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的劇變中獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益,從此過上了終日無所事事的生活,因此也引發(fā)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異加大、干部腐敗、分配不公等社會(huì)問題。

3 “城中村”問題的成因分析

3.1土地所有權(quán)主體不明確

我國土地制度是城鄉(xiāng)二元的公有制,城市土地屬于國家所有,農(nóng)村土地中除法律規(guī)定由國家所有土地之外的農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地,屬于農(nóng)民集體所有。由于“集體經(jīng)濟(jì)組織”概念過于模糊,造成土地所有權(quán)主體不夠明確, 既產(chǎn)生所有權(quán)主體多元化,又會(huì)導(dǎo)致真正的所有者主體缺位。土地所有權(quán)主體的不明確, 容易導(dǎo)致每一任“集體”總是熱衷于把土地投入到短期見效的經(jīng)營活動(dòng)中, 而村民也往往是千方百計(jì)通過建私房把集體土地?fù)?jù)為己用,以坐享土地作為不可再生的稀缺性資源所帶來的收益。在這兩種動(dòng)因的驅(qū)使下,農(nóng)村土地非農(nóng)化趨勢(shì)難于扼制。

3.2土地所有者擁有開發(fā)經(jīng)營權(quán)

按我國現(xiàn)行法律規(guī)定: 土地的所有者具有對(duì)土地實(shí)行占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)利。村集體是村土地的所有者,也擁有這四項(xiàng)權(quán)利,那么,這是否包括擁有對(duì)村內(nèi)土地的開發(fā)權(quán)呢? 據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定:政府對(duì)村土地的開發(fā)審批主要是審核其是否符合已獲批準(zhǔn)的規(guī)劃。 即是說村集體對(duì)所屬土地?fù)碛邢喈?dāng)大的開發(fā)權(quán)——擁有依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利。對(duì)開發(fā)權(quán)的限制主要來自規(guī)劃,只要符合規(guī)劃,除占用耕地手續(xù)較難外,其他類型的土地開發(fā)是允許的。這就不可避免地導(dǎo)致了問題的產(chǎn)生:受短期利益驅(qū)動(dòng), 相當(dāng)多的村鎮(zhèn)基層干部借規(guī)劃之名, 亂占地、亂開發(fā)、亂賣地。

3.3土地經(jīng)營形式不同收益也不同

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),土地不同的利用方式,收益明顯不同,表現(xiàn)在: 第一,用途不同收益不同。如農(nóng)業(yè)用途和工商業(yè)用途,其收益是明顯不同的,土地的持有者村集體從土地的非農(nóng)收益得到的收益一般明顯高于農(nóng)業(yè)使用(非農(nóng)使用的收益直接到集體, 而農(nóng)業(yè)使用則首先歸農(nóng)戶)。第二,開發(fā)方式不同收益不同。目前,村集體自主性的土地開發(fā),不但獲得了土地非農(nóng)使用的超額收益,還獲得了對(duì)該地塊的管理權(quán), 總體收益高于被城市征用所得。在這兩種收益差異的驅(qū)動(dòng)下,某些村集體熱衷于自己搞土地開發(fā),排斥政府征用土地,造成一方面土地非農(nóng)化失控, 另一方面城市建設(shè)征地難。

3.4政府管理滯后

土地被國家征用后,關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)的改制和發(fā)展以及村民的就業(yè)等問題,政府都未給予足夠的重視,也未從城市長遠(yuǎn)發(fā)展的角度制定相應(yīng)的政策,以致出現(xiàn)規(guī)劃凌亂,任其自由發(fā)展的局面。其次,政府對(duì)農(nóng)村的規(guī)劃工作也重視不夠,對(duì)農(nóng)村地域采取“圍而縱之”的政策,即將村莊圍起來,任其自由發(fā)展,使村莊的建設(shè)始終無規(guī)劃可依。再次,經(jīng)過城市化后,原生產(chǎn)隊(duì)、鄉(xiāng)的行政管理體制和管理模式被打破, 被村股份公司取而代之。但實(shí)際上,原集體經(jīng)濟(jì)組織管理形式也沒有納入到城市體系的管理中來,以致城管、城建、環(huán)衛(wèi)等部門很難介入。在建房出租利益的刺激下,村民根本不遵守城市規(guī)劃的要求,不經(jīng)過合法手續(xù)審批,使“城中村”的土地亂占亂建局面更加混亂。

4改造“城中村”的重大意義

(1)“城中村”的問題,極大地影響了整個(gè)城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理, 影響了整個(gè)城市的外部形象和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,“城中村”給社會(huì)治安造成很大的壓力,對(duì)城市的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來了不利影響,因此,改造“城中村”勢(shì)在必行,已經(jīng)成為城市建設(shè)和發(fā)展中亟待解決的重要問題。

(2)“城中村”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前沿地帶,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急,它可為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供寶貴經(jīng)驗(yàn),也為統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出示范。“城中村”改造是開辟就業(yè)新途徑,解決村民長期出路,發(fā)展經(jīng)濟(jì),建設(shè)和諧社會(huì),進(jìn)而加快全面建設(shè)小康社會(huì)步伐的需要?！俺侵写濉备脑鞛槌鞘邪l(fā)展提供了可利用的土地資源,為城區(qū)功能拓展創(chuàng)造了條件,為整合城市相關(guān)資源提供了平臺(tái),“城中村”改造是實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化管理的需要。“城中村”改造提高了村民的生活質(zhì)量,為加快文明社區(qū)建設(shè)提供了契機(jī),是改善城市環(huán)境和社會(huì)治安的需要,為城市社會(huì)穩(wěn)定、長治久安奠定了基礎(chǔ)。

(3)“城中村”土地整理的對(duì)象主要是住宅用地和閑置的土地,整理內(nèi)容重點(diǎn)是合理設(shè)置土地權(quán)屬、劃定土地用途、理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系,整理的目的主要是提高土地的利用率,為城市發(fā)展提供土地空間,推進(jìn)城市化進(jìn)程,同時(shí)減少城市化過程中對(duì)占用耕地的壓力。

5 解決問題的思路和策略

5.1把“城中村”納入城市總體規(guī)劃

“城中村”由于沒有真正納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理,且具有自發(fā)性和盲目性,嚴(yán)重阻礙了城市的進(jìn)一步發(fā)展。“攤大餅”式的城市擴(kuò)張,對(duì)改造成本高的“城中村”采取擱置政策,向城市外圍“蛙跳”,結(jié)果是舊的“城中村”沒解決,新的“城中村”又梯次出現(xiàn),因此必須把“城中村”統(tǒng)一納入城市整體規(guī)劃,作為城市有機(jī)空間,而不是游離于城市規(guī)劃之外的孤島,統(tǒng)一開發(fā), 推行戶籍、土地、管理體制改革,使“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)市民,村委會(huì)變?yōu)榫游瘯?huì),集體土地變成國有土地, 把“城中村”變?yōu)楣苍O(shè)施配套完善、環(huán)境優(yōu)美的城市社區(qū)。

5.2調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)

城市是一個(gè)三維空間,土地利用既要平面布局合理,也要考慮各類建筑垂直用地的要求,充分發(fā)揮單位面積效能,合理確定不同的地段的建筑高度和容積率, 努力提高城市建設(shè)用地的相對(duì)數(shù)量,給“城中村”農(nóng)民帶來高額收益和就業(yè)機(jī)會(huì)。由于長期建設(shè)的盲目性和無序性,各種類型的用地混雜交錯(cuò),相互包圍,土地利用和建筑規(guī)劃水平參差不齊,缺乏明顯有序的功能分區(qū),使土地開發(fā)的整體效益和環(huán)境質(zhì)量下降。應(yīng)根據(jù)各“城中村”不同的區(qū)位條件和實(shí)際情況,有針對(duì)性地改造,以期用最小的投入取得最大的效益。

5.3整合土地資源,盤活土地資產(chǎn)

對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營,提高土地的綜合使用效率是解決“城中村”土地問題的重要途徑。運(yùn)營好“城中村”的土地資源可以化解“城中村”改造中的許多障礙,諸如資金匱乏、村民安置與社會(huì)保障等。在“城中村”改造中盤活和整合土地資產(chǎn),將“城中村”土地轉(zhuǎn)化為資本進(jìn)行增值運(yùn)作的過程,大致可以分為3個(gè)階段來實(shí)施:①量化土地資產(chǎn),顯化土地的真實(shí)價(jià)值,用市場(chǎng)機(jī)制來配置土地資源;②實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的收益,通過資產(chǎn)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)其良性循環(huán);③統(tǒng)籌兼顧,在土地市場(chǎng)化運(yùn)作的過程中實(shí)現(xiàn)土地收益的分配工作。

6結(jié)語

“城中村”問題是在我國特殊國情下,農(nóng)村城市化進(jìn)程中,在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種獨(dú)特現(xiàn)象,集中反映了當(dāng)前農(nóng)村城市化進(jìn)程中的各種矛盾,有其歷史性和必然性。加快“城中村”改造,促進(jìn)“城中村”轉(zhuǎn)型發(fā)展也是加快城市化進(jìn)程的必然要求,土地問題既是“城中村”改造中的難點(diǎn),也是搞好“城中村”改造的最佳切入點(diǎn)。按照公共性、公平性、參與性的原則,以符合城市規(guī)劃為前提,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),以市場(chǎng)為依托來整合城中村的土地資源,積極探索,制定切實(shí)有效的措施,在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“城中村”改造,加快農(nóng)村城市化建設(shè)。

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