陳　薇

提要政府是社會(huì)保障中重要的主體,而目前的社會(huì)保障發(fā)展過程中,出現(xiàn)了很多政府責(zé)任缺失的現(xiàn)象。本文從政府中央與地方職權(quán)、統(tǒng)籌層次兩個(gè)角度對政府責(zé)任予以探討,力求明確政府的社會(huì)保障責(zé)任。

關(guān)鍵詞:政府責(zé)任;全國統(tǒng)籌;養(yǎng)老保險(xiǎn)

本文為浙江省大學(xué)生科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資助項(xiàng)目和校級研究生科研項(xiàng)目“區(qū)域性新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度評價(jià)”的階段性成果

中圖分類號:F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長,人民收入水平也在不斷提高,但我國的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展卻面臨很多突出問題。比如,城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“空賬”運(yùn)行問題、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療負(fù)擔(dān)加重問題、保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次過低問題以及社會(huì)保障的各個(gè)制度難以覆蓋到廣大農(nóng)村居民。為何在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)變強(qiáng)的背景下,社會(huì)保障制度卻難以有效發(fā)展?政府社會(huì)保障中責(zé)任不明確是制約社會(huì)保障制度發(fā)展的重要原因。如何明晰政府社會(huì)保障責(zé)任,本文認(rèn)為明確劃分中央與地方職權(quán)以及實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次的提高是保障政府落實(shí)社會(huì)保障責(zé)任的關(guān)鍵。

一、關(guān)于中央政府與地方政府職責(zé)劃分的思考

我國的社會(huì)保障制度改革仍在探索,還面臨著制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的諸多問題,而政府是社會(huì)保障制度的主體,這些問題的解決離不開政府部門間的合作。而長期以來,我國社會(huì)保障制度的一大突出難題就是各級政府責(zé)任不清,因此劃分中央與地方政府的社會(huì)保障責(zé)任是十分必要的。如果這一問題得不到切實(shí)的解決,就會(huì)制約我國社會(huì)保障制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(一)中央與地方政府在社會(huì)保障領(lǐng)域職責(zé)劃分存在的問題

1、政策制定上,中央政府與地方政府存在著“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象。一方面中央政府統(tǒng)一管理全國社會(huì)保障事務(wù),各地區(qū)對社會(huì)保障的改革和政策實(shí)施都需要經(jīng)過中央政府的同意才能開展;另一方面中央政府一旦需要地方政府改革社會(huì)保障制度,又總是允許地方社會(huì)保障改革方案存在與中央政府的指示不相一致的地方。這不僅損害了政府的權(quán)威性,也造成政策上的不統(tǒng)一,給改革帶來阻礙。

2、政府級別造成社會(huì)保障提供過于分散。我國現(xiàn)行的是五級政府等級體制,是世界上政府級次最多的國家,政府等級過多,給各級政府事權(quán)的配置造成困難。從目前各級政府社會(huì)保障支出情況來看,最終主要的社會(huì)保障支出落在地級市和縣鄉(xiāng)級政府上,它們構(gòu)成了社會(huì)保障網(wǎng)的主體,使得社會(huì)保障統(tǒng)籌資金長期停滯在較低的市縣層次。過于分散的社會(huì)保障體系妨礙了人口自由流動(dòng),跨地區(qū)賬戶轉(zhuǎn)移在實(shí)際執(zhí)行中難度較大。

3、中央與地方政府存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象。在社會(huì)保障制度具體實(shí)施過程中,沒有明確規(guī)定哪些項(xiàng)目歸中央政府負(fù)責(zé),哪些歸地方政府負(fù)責(zé),其財(cái)政分?jǐn)偙壤矝]有明確規(guī)定。中央政府和地方政府在具體承擔(dān)職責(zé)時(shí)容易產(chǎn)生錯(cuò)位現(xiàn)象。有些項(xiàng)目兩個(gè)主體都沒到位,出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象;有些項(xiàng)目本由地方政府或者中央政府承擔(dān)的,卻由另一方來承擔(dān),形成“錯(cuò)位”現(xiàn)象;還有些項(xiàng)目本應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的,中央政府卻額外承擔(dān)大量的財(cái)政責(zé)任和組織責(zé)任,造成“越位”現(xiàn)象。

4、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的脫節(jié)。在社會(huì)保障財(cái)政投入方面,中央和地方政府間存在著不平衡性,財(cái)權(quán)和事權(quán)是不對稱的。社會(huì)保障事權(quán)層層下放的同時(shí),財(cái)權(quán)并沒有隨之增加。由于政府事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清,在機(jī)會(huì)主義的行為引導(dǎo)下,上級政府將問題下放到下級政府,而資金盡量向上集中,導(dǎo)致基層財(cái)政集中度較低。針對目前社會(huì)保障支出主體是基層財(cái)政的情況下,由于基層本身財(cái)力有限,社會(huì)保障就難以實(shí)現(xiàn)收支平衡,地方財(cái)政經(jīng)常處于“缺位”狀態(tài)。相應(yīng)地,雖然我國近年來,中央財(cái)政對社會(huì)保障的投入大幅度增長,但增長并沒有一種固定的機(jī)制保障,而帶有很大程度的隨意性。

(二)合理劃分中央與地方政府在社會(huì)保障中的責(zé)任

1、明確劃分中央與地方政府在社會(huì)保障中的職責(zé)范圍。按照統(tǒng)一立法與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則,明確劃分中央與地方政府社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和政策制定過程中的職責(zé)范圍,并以國家立法的形式對中央和地方政府的職責(zé)范圍進(jìn)行明確界定。中央應(yīng)利用其人力資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和統(tǒng)籌能力優(yōu)勢等多承擔(dān)一些宏觀方面的責(zé)任。地方政府應(yīng)主要承擔(dān)社會(huì)保障具體執(zhí)行和實(shí)施等微觀的責(zé)任。具體來說,就是中央政府負(fù)責(zé)社會(huì)保障基本原則、制度框架和運(yùn)行規(guī)則等制度設(shè)計(jì)職能,推動(dòng)社會(huì)保障立法進(jìn)程。地方政府應(yīng)在全國性的社會(huì)保障法規(guī)指導(dǎo)下,制定適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際情況的規(guī)定,負(fù)責(zé)社會(huì)保障日常行政管理、社?；鸾y(tǒng)一征繳、發(fā)放養(yǎng)老金、基金的管理監(jiān)督等工作。

2、明確劃分中央與地方政府負(fù)責(zé)的社會(huì)保障項(xiàng)目。社會(huì)保障制度作為一個(gè)制度體系,對不同保障項(xiàng)目有不同的保障層次要求。相應(yīng)地,各級政府在不同的保障項(xiàng)目中承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。要按照經(jīng)濟(jì)效益原則確定中央和地方政府主要負(fù)責(zé)的社會(huì)保障項(xiàng)目。針對具有全國性公共產(chǎn)品特性的保障項(xiàng)目,如社會(huì)救助和軍人社會(huì)保障,中央政府應(yīng)承擔(dān)主要的保障責(zé)任。針對社會(huì)福利以及農(nóng)村合作醫(yī)療制度,由于其受益對象是本地區(qū)居民,應(yīng)由地方政府承擔(dān)主要的保障責(zé)任。

3、建立社會(huì)保障中央與地方政府財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。首先,按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,明確各級政府的財(cái)政支出責(zé)任。我國已實(shí)行“分稅制”的基本財(cái)政稅收制度,國家對社會(huì)保障的財(cái)政供款責(zé)任也應(yīng)合理劃分,在科學(xué)合理劃分中央與地方政府的社會(huì)保障事權(quán)的基礎(chǔ)上,明確各級政府的財(cái)政支出責(zé)任。其次,依照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,盡快建立和完善社會(huì)保障財(cái)政供款機(jī)制,建立中央財(cái)政固定投入機(jī)制,避免中央財(cái)政投入的隨意性。建立地方財(cái)政投入保障機(jī)制,確保地方財(cái)政足額及時(shí)投入,避免地方財(cái)政“缺位”現(xiàn)象。

4、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。國家應(yīng)對地方財(cái)政實(shí)力薄弱的地區(qū)實(shí)行社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度。中央在對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)應(yīng)考慮那些影響較大、可量化的客觀因素,對一個(gè)地區(qū)實(shí)行情況綜合評價(jià)后,在此基礎(chǔ)上確定是否轉(zhuǎn)移支付以及轉(zhuǎn)移支付的尺度,以體現(xiàn)社會(huì)保障“維護(hù)公平”的價(jià)值取向。

二、關(guān)于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的思考

我國社會(huì)保障自建立以來,其統(tǒng)籌層次一直較低,而受其影響最大的當(dāng)屬養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從一開始走的就是自下而上的路,先進(jìn)行縣級統(tǒng)籌,再逐步轉(zhuǎn)向市級、省級以及全國統(tǒng)籌。從實(shí)踐中看,統(tǒng)籌層次偏低已經(jīng)是制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步發(fā)展的重大障礙。統(tǒng)籌層次越高,基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng),政府的管理體制越能理順。因此,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是明確政府責(zé)任的有力保障,也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的基本保證。

(一)統(tǒng)籌層次偏低的影響

1、基金的安全問題。我國的社會(huì)保障基金由社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行管理,而地方上城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金按照各級統(tǒng)籌層次由地方政府分散管理。不同層次的“統(tǒng)籌范圍”之間,不可能直接互動(dòng),養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)轉(zhuǎn)必須經(jīng)過統(tǒng)籌范圍內(nèi)的政府部門批準(zhǔn)。出于地方利益或政績方面的考慮,各地方政府往往會(huì)做出影響?zhàn)B老基金管理的行為,嚴(yán)重的則危及養(yǎng)老基金的安全。此外,偏低的統(tǒng)籌層次造成了基金管理的分散,增加了管理的難度和成本。

2、基金的保值增值問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在具體管理中還要求實(shí)現(xiàn)基金的保值增值,這需要各級政府實(shí)行積極管理,選擇科學(xué)合理的投資組合運(yùn)營基金。但事實(shí)上,過低的統(tǒng)籌層次使各社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“劃疆而治”。隨著人口老齡化的加重,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡壓力加大。社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)出于對基金安全性的考慮,在投資運(yùn)營中通常選擇過于保守的投資組合,基金保值增值難以實(shí)現(xiàn)。

3、社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能難以發(fā)揮。社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要特征就是互濟(jì)性,只有參保人員數(shù)量實(shí)現(xiàn)極大化,才能保障保險(xiǎn)基金收支數(shù)量關(guān)系上的動(dòng)態(tài)平衡,才能發(fā)揮基金調(diào)劑的功能。但現(xiàn)實(shí)中,偏低的統(tǒng)籌層次使得基金地區(qū)間調(diào)劑不暢、基金嚴(yán)重不足和基金大量結(jié)余現(xiàn)象并存,阻礙了社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配以及在社會(huì)成員間實(shí)現(xiàn)互濟(jì)作用的發(fā)揮。

4、阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)。低統(tǒng)籌層次,使得不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平、待遇水平有很大的差異。我國實(shí)行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制,但由于目前個(gè)人賬戶是空賬運(yùn)轉(zhuǎn),人才流動(dòng)需要轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí),就出現(xiàn)資金與賬戶相脫離的現(xiàn)象,為社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄帶來很多困難。各地區(qū)在勞動(dòng)力流動(dòng)過程中追求多轉(zhuǎn)入資金,少轉(zhuǎn)出資金,地區(qū)間因資金轉(zhuǎn)移量而互相推諉,人為地提高了勞動(dòng)力流動(dòng)成本,阻礙勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)。

(二)省級統(tǒng)籌存在的不足。雖然省級統(tǒng)籌可以發(fā)揮一定的積極作用,規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理,也能促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng),但省級統(tǒng)籌仍有他自身的局限。在實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一上,地方政府出于地方利益的考慮,仍會(huì)將養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金缺口補(bǔ)貼責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央政府,實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌無法根本上理順中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。此外,省級統(tǒng)籌的調(diào)劑能力較弱,不能真正分散基金的風(fēng)險(xiǎn)。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,其養(yǎng)老基金的收支狀況也會(huì)有差異。省級統(tǒng)籌需要省級社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)從基金收入較多的縣市調(diào)劑部分資金到養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的縣市。由于資金的調(diào)出會(huì)損害調(diào)出地的利益,地方政府會(huì)以各種理由阻撓。而省級社保機(jī)構(gòu)不能領(lǐng)導(dǎo)地方政府,使得省級統(tǒng)籌統(tǒng)一調(diào)劑養(yǎng)老保險(xiǎn)基金困難重重,不能真正分散養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌的思路

1、正確認(rèn)識全國統(tǒng)籌的意義。首先,養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌有利于進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系。中央與地方責(zé)任劃分不清,一方面是出于各自利益的考慮,另一方面是因?yàn)橹贫纫?guī)定上未明確,給各級政府不履行責(zé)任留下了空隙。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌,可以從制度上明確中央與地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的職責(zé),扭轉(zhuǎn)責(zé)任不清的局面。實(shí)現(xiàn)中央與地方社保機(jī)構(gòu)的垂直管理,完善養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制,保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及時(shí)收繳、撥付,強(qiáng)化基金的管理,實(shí)現(xiàn)基金的調(diào)劑功能;其次,可以促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌,可以避免基金帶來的地方利益沖突,統(tǒng)一不同地區(qū)的企業(yè)繳費(fèi)率,實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的公平競爭;維護(hù)勞動(dòng)力自由流動(dòng)并確保流動(dòng)中其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不受侵害,實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)所要求的勞動(dòng)力優(yōu)化配置。

2、實(shí)施全國統(tǒng)籌的有利條件。從制度環(huán)境來看,實(shí)行全國統(tǒng)籌是黨和政府的既定目標(biāo)。早在黨的十六屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中,就明確指出要逐步“實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”。此后,黨和政府多次明確提及養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。從物質(zhì)基礎(chǔ)來看,2007年我國GDP超過24萬億元,經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持平穩(wěn)增長,財(cái)政收入突破5萬億元。財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)為全國統(tǒng)籌提供了有力的財(cái)力保障。從技術(shù)手段來看,目前各地社保機(jī)構(gòu)軟硬件設(shè)施大大改善。近幾年在全國范圍內(nèi)推行金保工程,部—省—市三級網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)已基本形成,全國已有31個(gè)省市區(qū)通過網(wǎng)絡(luò)向部里上傳養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù),勞動(dòng)部統(tǒng)一組織開發(fā)的社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)核心平臺軟件已推廣到300多個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)。這為實(shí)行全國統(tǒng)籌提供了技術(shù)保障。

3、實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的思路。(1)實(shí)行新、舊財(cái)務(wù)分離的辦法。結(jié)合目前省級統(tǒng)籌運(yùn)行中出現(xiàn)問題的思考,各地區(qū)統(tǒng)籌積極性不高的原因在于擔(dān)心基金結(jié)余被統(tǒng)籌到全國基金。為合理銜接新、舊基金,政府應(yīng)對地區(qū)原有的基金結(jié)余采取保留在地區(qū)的措施。明確規(guī)定全國統(tǒng)籌前已積累的基金歸地方所有,全國統(tǒng)籌后的基金必須按照中央的統(tǒng)一要求上繳。這一方面出于當(dāng)?shù)乩娴目紤];另一方面采取該措施也是符合制度的統(tǒng)一、穩(wěn)定要求,保障政策順利開展。(2)建立社會(huì)保障預(yù)算體系。將社會(huì)保障納入國家預(yù)算體系,各地根據(jù)參保人數(shù)和工資水平確定當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收額,再根據(jù)當(dāng)?shù)赝诵萑藛T數(shù)和當(dāng)?shù)厣钏酱_定預(yù)算年度的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出額,中央政府根據(jù)預(yù)算確定地方上繳保險(xiǎn)費(fèi)以及資金的下放。以此明確中央與地方政府的權(quán)責(zé)分配。(3)做實(shí)個(gè)人賬戶。做實(shí)個(gè)人賬戶可以解決社會(huì)保障資金的緊缺問題以及人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付增加的壓力,也是全國統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展的客觀要求?？紤]到做實(shí)個(gè)人賬戶所需要的巨大財(cái)政支持,建議可以調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),充實(shí)社會(huì)保障基金。政府也可以劃撥部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金。目前,我國外匯資產(chǎn)高度集中于外匯儲(chǔ)備,也可以用財(cái)政資金發(fā)債購買外匯儲(chǔ)備的方式,充實(shí)社會(huì)保障基金。此外,社會(huì)保險(xiǎn)稅有利于加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳力度,確保社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的穩(wěn)定可靠。如果有必要的話,也可以考慮適時(shí)開征補(bǔ)充的社會(huì)保險(xiǎn)稅,彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金的緊缺。

(作者單位:浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院)

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