秋　風(fēng)

近些年來(lái),南水北調(diào)工程始終干干停停,主要癥結(jié)是相關(guān)各方利益難以平衡。而利益之所以難以平衡,主要原因在于,沒(méi)有找到一種合理的談判機(jī)制。

治水乃是天下之大事。在中國(guó)古代的歷史記述中,大禹就是因?yàn)槌晒Φ赝瓿芍嗡髽I(yè),而受禪于舜。德裔美國(guó)學(xué)者魏特夫曾在1957年出版了一本專門(mén)從治水的角度解釋中國(guó)歷史的著作《東方專制主義》。在這本引起廣泛轟動(dòng)與爭(zhēng)議的著作中他提出,中國(guó)古代社會(huì)是一種“治水社會(huì)”(Hydraulic Society)。因?yàn)橹嗡婕胺秶軓V,工程巨大,必須通過(guò)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料、技術(shù)和管理體系的高度集中才能完成。正是這種高度集中造成政治權(quán)力的集中。

盡管這樣的觀點(diǎn)從歷史上看是站不住腳的,但它也確實(shí)描述了一種解決資源的跨地區(qū)配置的機(jī)制,這種機(jī)制正是目前政府所廣泛使用的。

中國(guó)作為一個(gè)大國(guó),各種重要資源都面臨跨地區(qū)配置的問(wèn)題,舉其大者如勞動(dòng)力、土地、煤炭、石油、糧食,以及水資源。從學(xué)理上說(shuō),可以由兩種方式進(jìn)行配置,這兩種方式目前也都有所使用。

糧食、煤炭、石油等資源基本上是自由流通的,借助于市場(chǎng)機(jī)制,由生產(chǎn)者、經(jīng)銷(xiāo)商與消費(fèi)者通過(guò)直接的平等談判進(jìn)行跨地區(qū)的配置。

水資源的配置卻遵循另外一套機(jī)制。這里沒(méi)有市場(chǎng),沒(méi)有供需雙方的直接、平等的談判。相反,在配置過(guò)程中,中央政府——或者它的相關(guān)部門(mén),比如水利、財(cái)政、綜合管理部門(mén)——是主角。在南水北調(diào)工程中我們可以看到,中央政府決定上馬這項(xiàng)工程,而被要求輸出水資源的湖北等地,不得不與中央政府進(jìn)行談判,向中央政府要求得到它認(rèn)為合理的補(bǔ)償。將獲得水資源的地方政府在這一談判過(guò)程中似乎是缺席的,即便它為資源付出代價(jià),也是向中央政府支付。

這樣的模式行之已久,它也是50年代的集中計(jì)劃體制的重要特征,并被認(rèn)為是這種體制的一大優(yōu)勢(shì),所謂“集中力量辦大事”。在特定環(huán)境下,這種模式也確實(shí)具有高效率的優(yōu)勢(shì)。正是借助這種優(yōu)勢(shì),中國(guó)在過(guò)去幾十年間修建了數(shù)量極為龐大的跨地區(qū)的資源調(diào)配工程,典型就是各地大大小小的水庫(kù)截水、調(diào)水工程,比如,本來(lái)就缺水的山西反而向北京供水,河北北部的貧困地位為了保護(hù)北京的水源而放棄發(fā)展工業(yè)等等。

這些工程之所以得以實(shí)施,乃是因?yàn)橹袊?guó)的實(shí)際政府架構(gòu)是單一制的,上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府擁有巨大的支配權(quán),這樣,上級(jí)政府就可以把自己的規(guī)劃強(qiáng)加給下級(jí)政府,把資源在下級(jí)政府之間來(lái)回“調(diào)撥”。付出和得益的雙方不用直接進(jìn)行交易,進(jìn)行談判,而是在上級(jí)政府那里統(tǒng)一結(jié)算,由上級(jí)政府為資源定價(jià)。

這種資源跨地區(qū)配置機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要特定條件,這就是整個(gè)政府體系具有較強(qiáng)政治動(dòng)員能力。下級(jí)政府無(wú)條件服從上級(jí)政府的決定,民眾也無(wú)條件地服從政府的決定。80年代以前這種條件也許比較充分,此后,這種條件就逐漸不那么完備了:民眾逐漸敢于大膽地主張自己的利益,而不會(huì)聽(tīng)任地方政府隨意處置;愛(ài)民眾的影響,以及其他一些因素,比如政績(jī)考核機(jī)制推動(dòng),地方政府官員同樣具有越來(lái)越強(qiáng)烈的地方利益意識(shí),對(duì)上級(jí)政府要求自己付出代價(jià)的決定不再輕易順從。

于是,很多大型工程的建設(shè)都遇到了麻煩,南水北調(diào)與它之前的調(diào)水工程相比,所遇到的阻力就大得多。而且可以設(shè)想,地方和中央政府之間、政府與民眾之間的利益分化將會(huì)越來(lái)明顯。在這種情況下,解決資源跨地區(qū)配置的機(jī)制恐怕不能不進(jìn)行調(diào)整。設(shè)計(jì)大工程的專家們、主導(dǎo)大工程的中央政府不能不承認(rèn)下面幾項(xiàng)原則:地方政府的權(quán)利與利益、民眾的權(quán)利與利益,都是不能忽視的。任何大事,都不能讓任何人單方面地付出;凡有付出,都應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼?、充分的補(bǔ)償。

那么,如何能夠讓補(bǔ)償合理而充分?比較可取的辦法是讓資源的輸出與輸入方直接進(jìn)行談判,而上級(jí)政府,比如中央政府充當(dāng)談判的主持人。相關(guān)地方政府及民眾代表可以組成一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì),在中央政府監(jiān)管下,對(duì)相關(guān)的補(bǔ)償、對(duì)資源出售價(jià)格、乃至于供應(yīng)、工程維護(hù)等等事務(wù)進(jìn)行管理。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是必須讓利益可能遭受損失的民眾參與工程決策過(guò)程和補(bǔ)償談判過(guò)程。否則,僅由地方政府出面談判,民眾利益很可能遭到忽視。即便地方政府獲得很多補(bǔ)償,利益遭受損失的民眾,比如移民也未必享受得到。而民眾現(xiàn)在是有能力讓工程陷入停頓的。