摘 要:黨代會常任制是關(guān)于黨代會本身如何實(shí)現(xiàn)“常任”的一系列制度與程序體系。實(shí)行黨代會常任制必然會引發(fā)黨內(nèi)權(quán)力配置模式的變革。因此,以黨代會常任制為分析視角,科學(xué)設(shè)計(jì)常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力配置模式以及黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力配置模式,是必須進(jìn)行超前研究的問題。

關(guān)鍵詞:黨內(nèi)權(quán)力配置模式; 黨代會常任制

中圖分類號:D05; D20; 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)09-0035-08

作者簡介:張書林,中共山東省委黨校黨建部教師、博士 (山東 濟(jì)南 250021)

黨的代表大會制度有兩種運(yùn)作模式:一種是黨代會非常任制,一種是黨代會常任制。黨的十六大報(bào)告指出:要“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)”。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):要“完善黨的代表大會制度,實(shí)行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”。所謂黨的代表大會常任制,在筆者看來可以定義為:關(guān)于黨代會本身如何“常任”的一系列制度和程序,是在一屆黨代會的任期內(nèi),以常任的黨代表為組織細(xì)胞,以每年召開一次代表大會為組織形式,以設(shè)立黨代會的常設(shè)組織機(jī)構(gòu)作為組織載體,將制度化的“常態(tài)”運(yùn)作機(jī)制貫穿一屆黨代會任期的始終,保證黨代會成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān),并由此帶動黨內(nèi)權(quán)力實(shí)現(xiàn)科學(xué)配置的黨代會制度模式和運(yùn)作模式。根據(jù)這樣一個定義,筆者認(rèn)為黨代會常任制的內(nèi)涵主要應(yīng)該包括三個方面的內(nèi)容:一是黨代表常任制;二是黨代會年會制;三是黨代會常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、產(chǎn)生及運(yùn)作制度。實(shí)行黨代會常任制必然會引發(fā)黨內(nèi)權(quán)力配置模式的變革。因此,科學(xué)設(shè)計(jì)常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力配置模式以及黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力配置模式,是必須進(jìn)行超前研究并從理論上加以解決的問題。

一、常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力配置模式

黨代會、全委會和常委會都是各級黨的權(quán)力組織和機(jī)構(gòu),都在各自的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮著不可替代的作用。如何正確處理它們之間的關(guān)系,合理配置三者之間的權(quán)力,是黨健康發(fā)展壯大的關(guān)鍵。在黨代會常任制條件下,這個問題更應(yīng)該引起高度重視。

(一)現(xiàn)行黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)

現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下,黨代會作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)每五年才召開一次,大會一結(jié)束,其作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)也就名存實(shí)亡了。而兩次黨代會期間,黨還要對五年中出現(xiàn)的重大問題作出決策。所以在黨代會閉會期間,必須有一個常在的組織機(jī)構(gòu)來保證黨的正常運(yùn)行。長期以來,我們黨把這樣的組織機(jī)構(gòu)定位在由黨代會選舉產(chǎn)生的黨的委員會身上。黨的委員會分為黨委全委會和黨委常委會。就黨內(nèi)實(shí)際形成的運(yùn)作模式而言,全委會發(fā)揮作用的基本形式也是會議,如黨章規(guī)定:中央委員會全體會議由中央政治局召集,每年至少舉行一次;地方委員會每年至少召開兩次會議,遇有重要情況可隨時(shí)召開。既然全委會每年至少舉行一次全會,那么在其閉會期間,它和黨代會一樣失去了行使權(quán)力的組織載體,所以全委會作為受黨代會授權(quán)行使黨的權(quán)力的組織也是名不副實(shí)的。于是在這種情況下,就出現(xiàn)了由全委會選舉產(chǎn)生的組織——常委會履行黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)的情況了。常委會在黨代會和全委會閉會期間負(fù)責(zé)黨的日常工作,保證黨的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣一來,黨內(nèi)權(quán)力實(shí)際上就集中于常委會手中,黨委常委會也因此成了各級黨組織的事實(shí)上的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。這樣一來,我們就看到:雖然“從決策的程序上看,參與決策的人數(shù)越多,權(quán)力應(yīng)該越大,人數(shù)越少權(quán)力應(yīng)該越小,但實(shí)際情況恰恰相反,變成了‘開大會解決小問題,開小會解決大問題,本來屬于黨代會和全委會的權(quán)力變成了常委會的職責(zé),常委會成為議行合一的機(jī)構(gòu),只能使權(quán)力集中于常委會,集中于書記”(注:四川社會科學(xué)院課題組(李羚執(zhí)筆):《黨代會“常任制”試點(diǎn)調(diào)研的思考——以四川為例》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2005年第1期。)。因此,在實(shí)際的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作中,黨代會、全委會、常委會這“三會”的權(quán)力配置格局基本上是:黨委常委會代行黨內(nèi)最高權(quán)力,黨委全委會與黨代會權(quán)力虛置,黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出一種“倒運(yùn)行”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(二)改革黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系應(yīng)遵循的基本原則

造成黨代會、全委會、常委會“三會”之間權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)倒運(yùn)行的原因是多方面的。但從根本上講,是因?yàn)辄h代會、全委會、常委會之間正常清晰的權(quán)力授受關(guān)系發(fā)生了混亂,權(quán)力的運(yùn)行違背了基本的邏輯法則。因此,理順黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系,必須遵循權(quán)力的邏輯特性及權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則。這里所說的“權(quán)力”主要是指政治權(quán)力。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為,政治權(quán)力的主要特性有:工具性,即政治權(quán)力對于權(quán)力主體實(shí)現(xiàn)自己的利益來說,是一種手段和工具;制約性,即“政治權(quán)力是政治權(quán)力主體對政治權(quán)力客體的制約能力,它本質(zhì)上是一種力量制約關(guān)系,因此制約性是一切政治權(quán)力的基本特性”(注:王浦劬主編:《政治學(xué)基礎(chǔ)》,北京大學(xué)出版社2001年版,第80頁。);層次性,即“由于權(quán)力總是處于有序的結(jié)構(gòu)之中,因而居于不同層次的權(quán)力也就有了層次之別和大小之分,并在運(yùn)行中主要呈現(xiàn)出自上而下的單向性”(注:孟祥馨等:《權(quán)力授予和權(quán)力制約》,中央文獻(xiàn)出版社2005年版,第190-191頁。);對象性,即政治權(quán)力都有自己特定的作用對象和目標(biāo)。但是在筆者看來,以上這些特性對政治權(quán)力的揭示都還是淺層次的,沒有從更深的邏輯層面上揭示政治權(quán)力的特性。實(shí)際上,盡管政治權(quán)力的特征可以列出很多條來,但最根本的是要掌握它的邏輯特性,從來龍去脈上搞清楚政治權(quán)力到底是一個什么樣的東西。從邏輯上去認(rèn)識政治權(quán)力的特性,就必須明白政治權(quán)力的邏輯特性在于:“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負(fù)責(zé)、為誰服務(wù)”?；蛘邠Q句話說,權(quán)力由誰授予的就應(yīng)該不折不扣地服從誰、為誰服務(wù)、對誰負(fù)責(zé)。這是我們從深層次上認(rèn)識政治權(quán)力特性的邏輯起點(diǎn),也是政治權(quán)力所具有的邏輯特性。

因此,認(rèn)識任何政治權(quán)力都必須首先認(rèn)清它的邏輯特性。而要認(rèn)清政治權(quán)力的邏輯特性的前提,是必須搞清政治權(quán)力之間的邏輯關(guān)系。對任何政治權(quán)力來講,雖然它在運(yùn)行中需要協(xié)調(diào)和處理的關(guān)系都是復(fù)雜的、多維的,但這其中處理權(quán)力相互之間的邏輯關(guān)系始終是最為緊要的、最為關(guān)鍵的。政治權(quán)力的邏輯關(guān)系一般是指縱向的權(quán)力授予者與接受者的關(guān)系。就黨內(nèi)來講,政治權(quán)力的邏輯關(guān)系根本地表現(xiàn)為黨內(nèi)的權(quán)力授予者、所有者與權(quán)力的接受者、行使者的關(guān)系。和任何政治權(quán)力的運(yùn)行都必須協(xié)調(diào)和處理好權(quán)力之間的邏輯關(guān)系一樣,黨內(nèi)權(quán)力在運(yùn)行中也必須注意處理好權(quán)力之間的邏輯關(guān)系。而處理好黨內(nèi)權(quán)力在運(yùn)行中的邏輯關(guān)系,就必須遵循一定的規(guī)則和法則,這個規(guī)則和法則也就是黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則。

從內(nèi)在關(guān)系上看,權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則是由權(quán)力的邏輯特性轉(zhuǎn)化而來的。通過前述分析我們知道:政治權(quán)力的邏輯特性是“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負(fù)責(zé)、為誰服務(wù)”。因此,政治權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則在最本質(zhì)的層面上,自然也應(yīng)該是在政治權(quán)力的運(yùn)行過程中,做到“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負(fù)責(zé)、為誰服務(wù)”。黨內(nèi)權(quán)力從本質(zhì)上講是一種政治權(quán)力,它的運(yùn)行自然也應(yīng)該遵循“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負(fù)責(zé)、為誰服務(wù)”的邏輯法則。所以,毫無疑問,理順黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系,也必須按照“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負(fù)責(zé)、為誰服務(wù)”的權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則展開。

以此去審視現(xiàn)行黨代會非常任制條件下黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài),很明顯就會發(fā)現(xiàn),它們之間正常清晰的權(quán)力授受關(guān)系發(fā)生了顛倒和混亂,權(quán)力運(yùn)行沒有按照“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負(fù)責(zé)、為誰服務(wù)”的邏輯展開,而是人為地將正常的權(quán)力授受關(guān)系搞亂,結(jié)果它們之間本來應(yīng)該正常運(yùn)行的權(quán)力關(guān)系變成了“倒運(yùn)行”。

(三)常任制條件下改革黨代會、全委會、常委會之間權(quán)力配置模式的構(gòu)想

根據(jù)黨章和其他黨內(nèi)規(guī)范的基本精神,綜合眾多學(xué)者的研究成果,結(jié)合試點(diǎn)縣市的經(jīng)驗(yàn)和探索,筆者認(rèn)為,常任制條件下理順三者之間的權(quán)力關(guān)系,對三者權(quán)力進(jìn)行合理配置,首先要在現(xiàn)行的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的框架內(nèi)進(jìn)行考慮和設(shè)計(jì),將黨代會常任制溶入現(xiàn)行制度基礎(chǔ),而不是首先考慮在現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度基礎(chǔ)之外尋找解決辦法。這是因?yàn)?現(xiàn)在的“常任制畢竟是一個政治領(lǐng)域的改革,不應(yīng)是在體制外去尋找發(fā)展。目前有的地方在試點(diǎn)中取消常委會或把常委會與書記辦公會合并成執(zhí)委會,這種想法有一定的邏輯性。但馬上做這樣的改革恐怕還不成熟,而應(yīng)該溶入現(xiàn)行制度框架內(nèi)”(注:四川社會科學(xué)院課題組(李羚執(zhí)筆):《黨代會“常任制”試點(diǎn)調(diào)研的思考——以四川為例》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2005年第1期。)。常任制條件下,按照現(xiàn)行的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度設(shè)計(jì)的框架,依據(jù)權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則和理順“三會”之間正常的權(quán)力關(guān)系應(yīng)遵循的原則,去配置和運(yùn)作黨代會、黨委全委會和黨委常委會之間的權(quán)力,筆者有如下設(shè)想:

1.從決策與執(zhí)行的角度重新劃定“三會”的職權(quán)。鑒于現(xiàn)行的非常任制條件下由于“三會”職權(quán)的混亂性造成黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系扭曲變形的情況,常任制條件下“三會”都要持續(xù)存在和發(fā)揮作用,我們應(yīng)該對它們的職權(quán)進(jìn)行重新合理的劃分,以將它們混亂的職權(quán)行使?fàn)顟B(tài)糾正過來。立足黨代會常任制的特定條件和背景,如果單純地從決策的角度來看,合理劃分“三會”的職權(quán),“原則上可以考慮這樣劃分:黨代會主要負(fù)責(zé)審議并決策年度工作的大政方針和主要目標(biāo)任務(wù);全委會負(fù)責(zé)審議并決策涉及面廣、重要的單項(xiàng)工作;常委會負(fù)責(zé)日常工作的研究決策”(注:胡序杭:《黨代會常任制若干問題思考》,《求索》2004年第5期。)。也就是說,按照這樣的劃分,黨代會除了對黨的戰(zhàn)略性、全局性、根本性問題進(jìn)行研究決策之外,主要是對黨的年度大事進(jìn)行決策;全委會在貫徹執(zhí)行黨代會決策的過程中,主要對年內(nèi)發(fā)生的黨的重要事情進(jìn)行研究,并作出決議;常委會在貫徹執(zhí)行黨代會和全委會決策的過程中,主要對執(zhí)行中遇到的具體問題進(jìn)行研究并作出決定,其決定屬于“執(zhí)行中的決定”。這樣一來,從決策的角度來看:黨代會、全委會、常委會各自的職權(quán)也就一目了然了。

2.明確“三會”的權(quán)力授受關(guān)系,使黨代會堅(jiān)定地成長為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。實(shí)行黨代會常任制的最終目的是要使黨代會恢復(fù)它的本來面目,始終成為各級黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān),在黨內(nèi)享有最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)。因此,常任制條件下理順黨代會、全委會和常委會之間的權(quán)力關(guān)系,必須明確黨代會、全委會和常委會這“三會”之間的權(quán)力授受關(guān)系,保證黨代會能夠堅(jiān)定地成長為各級黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這就要首先考慮恢復(fù)黨代會的本來職權(quán)和擴(kuò)大其職權(quán),以使它名副其實(shí)地作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

(1)每年按時(shí)召開黨代會年會。常任制條件下黨代會行使自己職權(quán)的主要載體是每年一次的黨代會,因此必須按照常任制的要求,堅(jiān)持每年按時(shí)召開一次黨的代表大會。黨代會年會要圍繞著黨代會的職權(quán)范圍行使權(quán)力,發(fā)揮好其應(yīng)該行使的選舉職能、決策職能、監(jiān)督職能和“立法”職能,行使好黨內(nèi)重大問題的決策權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與非常任制條件下不同,常任制條件下黨代會年會職權(quán)范圍的界定一定要把握兩個原則:一要嚴(yán)格以黨章關(guān)于黨代會職權(quán)的規(guī)定為準(zhǔn);二要結(jié)合常任制的要求進(jìn)行增設(shè)。

(2)與常任制相適應(yīng),擴(kuò)大黨代會的現(xiàn)有職權(quán)。常任制條件下,黨代會成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。為了與這種“最高”的地位相適應(yīng),使這種“最高”名副其實(shí),黨代會的職權(quán)應(yīng)該在原來的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大。這種職權(quán)的擴(kuò)大在筆者看來主要應(yīng)該體現(xiàn)在決策、選舉、監(jiān)督等方面。第一,在黨代會的決策權(quán)方面。實(shí)行黨代會常任制的條件下,黨代會不僅要研究和關(guān)注黨的戰(zhàn)略性、宏觀性、長遠(yuǎn)性、根本性的重大問題,還要對黨的年度性重大問題進(jìn)行研究。所以這樣看來,常任制條件下,黨代會的決策范圍應(yīng)該呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢。相應(yīng)地,黨代會在決策方面的職權(quán)應(yīng)該有所擴(kuò)大。第二,在黨代會的選舉權(quán)方面。常任制條件下“有必要考慮適當(dāng)擴(kuò)大代表大會的選舉權(quán)限,使其除了選舉產(chǎn)生同級委員會之外,還可以直接選舉產(chǎn)生同級委員會的常委會和正副書記。只有這樣,才能使黨的各級代表大會成為名副其實(shí)的黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),才能使黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子真正對同級代表大會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督”(注:胡序杭:《黨代會常任制若干問題思考》,《求索》2004年第5期。)。第三,在黨代會的監(jiān)督權(quán)方面。常任制條件下,黨代會要真正成為“黨的充分有效的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”,就應(yīng)該首先高度重視對“兩委”工作報(bào)告的審議,將審議黨委、紀(jì)委工作報(bào)告和監(jiān)督黨的重大決策的實(shí)施作為行使監(jiān)督權(quán)的主要方面;同時(shí),還應(yīng)該建立對由其選舉產(chǎn)生的“兩委”委員的罷免和撤換程序。

3.充分發(fā)揮全委會的作用,提升全委會的地位。黨代會常任制條件下,按照權(quán)力運(yùn)行的邏輯法則和權(quán)力授受關(guān)系理順“三會”之間的權(quán)力關(guān)系,就要考慮如何充分發(fā)揮好黨委全委會的作用,恢復(fù)其本來的權(quán)力面目,提升其在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行中的地位。為此,特提出如下建議:

(1)增加全委會的開會次數(shù)。在現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的框架內(nèi),全委會發(fā)揮作用的主要形式是開會,所以讓全委會有效發(fā)揮作用就必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加其開會次數(shù)。黨的十六大黨章規(guī)定:中央委員會全體會議由中央政治局召集,每年至少舉行一次;地方委員會(全委會)每年至少召開兩次會議,遇有重要情況可隨時(shí)召開。這么少的開會次數(shù)與全委會發(fā)揮作用的要求肯定是不相適應(yīng)的。解決的辦法就是適當(dāng)增加全委會的開會次數(shù)。當(dāng)然,這既包括增加中央委員會的開會次數(shù),也包括增加地方各級委員會的開會次數(shù)。為此,建議在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加中央委員會的開會次數(shù),恢復(fù)八大關(guān)于中央委員會每年至少召開兩次會議的規(guī)定;建議地方黨委全委會在一年內(nèi)至少應(yīng)該召開三到四次全體會議,不僅要通過召開全委會會議在年初、年終進(jìn)行工作安排和總結(jié),還要在年中對重要的問題進(jìn)行研究和決定,對黨代會決策在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行研究處理。

(2)建立健全常委會向全委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作制度。按照權(quán)力授受關(guān)系:黨代會選舉全委會,全委會選舉常委會;黨代會將權(quán)力授予全委會,全委會又將權(quán)力授予常委會?！凹热怀Ｎ瘯怯扇瘯x舉產(chǎn)生并行使委員會的職權(quán),因而出于對黨的代表大會負(fù)責(zé)的需要,全委會也應(yīng)該擁有對其選舉產(chǎn)生的常委會進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力”(注:林尚立:《黨內(nèi)民主》,上海社會科學(xué)院出版社2002年版,第292頁。),以保證常委會嚴(yán)格按照全委會的意志行使權(quán)力。因此,為了保證黨委全委會對常委會監(jiān)督的落實(shí),必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立健全常委會向全委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作制度。具體說來,中央政治局常委會要向中央委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,地方各級黨委常委會要向黨委全委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;中央委員會每年要聽取一次中央政治局常委會的工作匯報(bào),地方各級黨委全委會每半年要聽取一次黨委常委會的工作報(bào)告,以對常委會的工作進(jìn)行審議、對常委會組成人員履行職責(zé)的情況進(jìn)行評議,保證全委會對常委會監(jiān)督的落實(shí)。

(3)將全委會由現(xiàn)行的黨的功能性會議發(fā)展成為制度性會議。根據(jù)黨委全委會現(xiàn)有的活動狀態(tài),常任制條件下充分發(fā)揮全委會作用,更為根本的考慮是:“要使其由一般的功能性會議發(fā)展為制度性會議,從而成為黨的領(lǐng)導(dǎo)中具有實(shí)質(zhì)性意義的組織機(jī)構(gòu),不僅發(fā)揮決策黨代會決策范圍之外的黨的重大問題的功能,而且能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督常委會執(zhí)行黨內(nèi)重大決定的功能?！?② ③

林尚立:《黨內(nèi)民主》,上海社會科學(xué)院出版社2002年版,第293、293-294、294頁。)也就是說,黨委全委會要真正回到自己權(quán)力的本位上,真正成為常委會的權(quán)力來源者和監(jiān)督制約者,就必須完善自身的功能,提高自身的工作能力,并全面走向制度化和規(guī)范化。為了實(shí)現(xiàn)全委會由黨的功能性會議向制度性會議的轉(zhuǎn)變,由虛置性的權(quán)力組織向?qū)嵸|(zhì)性的權(quán)力組織的轉(zhuǎn)變,林尚立提出:“可以考慮在黨的委員會全體會議內(nèi)設(shè)立有關(guān)的工作委員會,把黨委常委,尤其是黨委委員劃分到幾個具體的工作委員會,許多重大決定先由相關(guān)的工作委員會提出建議性意見,然后交委員會的全體會議討論決定?！?/p>

②這樣的思路的好處在于:“既能夠避免黨委常委中個別領(lǐng)導(dǎo)對常委和黨的委員會全體會議的影響,又能保證黨的委員會全體會議具體功能的實(shí)現(xiàn)?！雹?/p>

從一定意義上講,如果通過一定的制度和程序設(shè)計(jì),全委會就真地能夠由一個功能性會議發(fā)展成為制度性會議;恢復(fù)其本來的權(quán)力面目,由虛變實(shí),就能夠保證全委會自有功能的有效發(fā)揮;如果全委會能夠恢復(fù)其本來的權(quán)力面目,正確處理黨代會、全委會和常委會之間的權(quán)力關(guān)系,就可以嚴(yán)格按照黨章、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》的規(guī)定去運(yùn)作,也就不會出現(xiàn)“三會”之間正常的權(quán)力運(yùn)行邏輯被打亂,正常的運(yùn)行的權(quán)力關(guān)系變成了“倒運(yùn)行”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的問題。

二、常任制條件下黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力配置模式

非常任制條件下,黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力配置關(guān)系在黨章規(guī)定中存在著矛盾性,在

實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力向黨委單方面集中的情況。常任制條件下合理配置黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力,就必須著力解決非常任制條件下黨內(nèi)權(quán)力向黨委單方面集中的問題,建立黨代會集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)分權(quán)體制。

(一)現(xiàn)行黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)

黨代會非常任制條件下,在實(shí)際的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作中,由于權(quán)力的集中化趨勢和執(zhí)行權(quán)的膨脹,加速了黨代會、黨委、紀(jì)委權(quán)力關(guān)系的扭曲。這種狀況集中體現(xiàn)為黨的權(quán)力高度集中于黨委,形成“黨委過度集權(quán)、黨代會權(quán)力虛擬化”的黨內(nèi)權(quán)力配置格局。具體來看,非常任制條件下由于黨的各級代表大會每五年才召開一次會議,會議結(jié)束以后,在長達(dá)五年的時(shí)間內(nèi),黨的代表大會作為各級黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能只能由黨的委員會來行使。而黨的各級委員會本身又是黨的執(zhí)行機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨的代表大會的決議。同時(shí),由于中央以下黨的各級紀(jì)委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo),在地方各級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作(又是以同級黨委為主),黨的各級紀(jì)委的人員編制、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、干部任免等人、財(cái)、物權(quán)都掌握在同級黨委的手中,重大案件的查處必須向同級黨委匯報(bào),紀(jì)委不能離開黨委獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán),更無法對同級黨委實(shí)行有效的監(jiān)督。因此,紀(jì)委的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上又是黨委主導(dǎo)下的監(jiān)督,或者說是黨委引導(dǎo)下的監(jiān)督。所以非常任制條件下的黨委既集中了黨代會的決策權(quán),又集中了紀(jì)委的監(jiān)督權(quán),加上它本身又在履行執(zhí)行權(quán),所以它集黨內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一身,高度集權(quán)。這種情況正如羅伯特?米歇爾斯指出的那樣:“在所有社會主義政黨組織中,越來越多的功能從由選舉產(chǎn)生的代表大會中分化出來,并由專門的行政委員會掌握,一座形象威嚴(yán)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的權(quán)力大廈就這樣被樹立起來?！?注:[德]羅伯特?米歇爾斯:《寡頭統(tǒng)治鐵律》,任軍鋒等譯,天津人民出版社2003年版,第30頁。)

(二)科學(xué)配置黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力的依據(jù)

1.實(shí)踐依據(jù)——列寧對合理配置黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力的設(shè)想。列寧對黨代會、黨委和紀(jì)委權(quán)力配置關(guān)系的研究是立足俄共堅(jiān)持黨代會年會制的黨內(nèi)環(huán)境,從強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、重視黨的紀(jì)委(監(jiān)察委員會)的職能發(fā)揮入手的。1920年9月,列寧在俄共九大上提出《關(guān)于黨的建設(shè)和當(dāng)前任務(wù)》的決議案,主張建立一個同中央委員會平行的、由黨的代表大會民主選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會。他強(qiáng)調(diào)黨的監(jiān)察委員會“應(yīng)由受到黨的培養(yǎng)教育最多、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并能夠十分嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成。這個委員會應(yīng)有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會審理一切控訴,必要時(shí)可以同中央委員會舉行全體聯(lián)席會議或把問題提交黨的代表大會”(注:徐錦洪:《列寧的從嚴(yán)治黨思想和措施》,《俄羅斯中亞東歐研究》1990年第5期。)。1921年3月8-16日,黨的十大又選舉了由7名委員和3名候補(bǔ)委員組成的中央監(jiān)察委員會,通過了《關(guān)于監(jiān)察委員會的決議》?！稕Q議》強(qiáng)調(diào),監(jiān)察委員會的任務(wù)是“同入侵黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想,同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為作斗爭”。根據(jù)列寧的意見,黨的十大進(jìn)一步對監(jiān)察委員會與黨的代表大會和中央委員會的權(quán)力關(guān)系作出規(guī)定。指出:中央監(jiān)察委員會要由代表大會選舉產(chǎn)生,向代表大會報(bào)告工作;地方各級監(jiān)察委員會由同級代表大會選舉產(chǎn)生,并向代表大會報(bào)告工作;監(jiān)察委員會有權(quán)出席本級黨委會的會議,并有發(fā)言權(quán);監(jiān)察委員會和中央委員會是平行的。為了進(jìn)一步對黨的全國代表大會、中央委員會和中央監(jiān)察委員會的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行科學(xué)配置,1922年3月召開的俄共十一大在列寧的主持下,又通過了《中央監(jiān)察委員會條例》。《條例》重申黨的十大提出的監(jiān)察委員會獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定,并從制度上為監(jiān)察委員會行使權(quán)力提供了保障。通過對列寧主持召開的這三次黨代會年會關(guān)于黨的全國代表大會、中央委員會和中央監(jiān)察委員會之間的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力配置的規(guī)定的分析,我們基本上可以理出列寧關(guān)于合理配置三者之間權(quán)力的思路:其一,中央委員會和監(jiān)察委員會都應(yīng)該由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生,對黨的全國代表大會負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作;其二,中央監(jiān)察委員會和中央委員會平行地行使職權(quán),它們之間在地位上是平等的,不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;其三,中央監(jiān)察委員會委員有權(quán)出席中央委員會會議并有發(fā)言權(quán);其四,中央監(jiān)察委員會獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán),不受中央委員會的干涉。

2.理論依據(jù)——西方分權(quán)理論。分權(quán)理論早在古希臘、古羅馬時(shí)代就由亞里士多德、波里比阿、西塞羅等人提出來,并進(jìn)行了初步的研究。但分權(quán)理論真正引起關(guān)注和獲得長足發(fā)展卻是在近代。近代以來,對分權(quán)理論的發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的學(xué)者主要是英國的洛克、法國的孟德斯鳩和美國的漢密爾頓。17世紀(jì)英國思想家洛克在《政府論》中提出了他的分權(quán)思想。他認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)該分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán);但他并不認(rèn)為這三權(quán)在地位上是平等的。在他看來,“立法權(quán)高于一切,其它權(quán)力都是由立法權(quán)衍生出來的,因?yàn)椤⒎?quán)不僅是國家的最高權(quán)力,而且當(dāng)共同體一旦把它交給某些人時(shí),它便是神圣的和不可變更的;如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),任何人的任何命令,無論采取什么形式或以任何權(quán)力作后盾,都不能具有法律效力和強(qiáng)制性”(注:[英]洛克:《政府論》下篇,瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯,商務(wù)印書館1964年版,第82頁。)。

洛克之后,對分權(quán)理論的發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的是孟德斯鳩。在孟德斯鳩看來,國家權(quán)力就分成了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種權(quán)力。孟德斯鳩特別強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立的重要性:在他看來,如果立法權(quán)與行政權(quán)高度集中,政治自由就不存在;如果司法權(quán)同立法權(quán)高度集中,必然會侵犯人民的生命財(cái)產(chǎn)安全;“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力,即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán),則一切便都完了”(注:[法]孟德斯鳩:《論法的精神》上冊,張雁深譯,商務(wù)印書館1978年版,第156頁。)。與洛克不同的是,孟德斯鳩在強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力分立的同時(shí),也強(qiáng)調(diào)了權(quán)力之間的制衡。他根據(jù)英國政制的現(xiàn)狀,指明英國的立法機(jī)關(guān)由兩部分組成,它們可以通過相互的反對權(quán)彼此鉗制;同時(shí),孟德斯鳩也指出,立法機(jī)關(guān)的兩部分也都受行政權(quán)的約束,而行政權(quán)又受立法權(quán)的約束。這樣孟德斯鳩實(shí)際上將分權(quán)理論發(fā)展成了分權(quán)制衡理論。

通過上述對洛克和孟德斯鳩的分權(quán)思想的分析,我們可以從中概括出近代分權(quán)理論的基本要點(diǎn):第一,國家權(quán)力必須分設(shè);第二,國家權(quán)力必須由不同的部門來行使;第三,不同的部門所行使的不同的權(quán)力之間應(yīng)該形成制衡關(guān)系;第四,不同的國家權(quán)力不但應(yīng)該分設(shè),在地位上也是有區(qū)別的。

需要說明的是:分權(quán)理論雖然是由西方學(xué)者創(chuàng)立的,屬于西方資產(chǎn)階級的政治文化、政治思想和制度設(shè)計(jì),但從政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)和設(shè)置上看,分權(quán)理論反映了權(quán)力運(yùn)作的一般規(guī)則,具有普遍性和有效性,對任何政治權(quán)力的科學(xué)配置都具有借鑒意義和參考價(jià)值。當(dāng)然,這一理論對我們實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力的科學(xué)配置也自然具有一定的借鑒和啟示意義。

(三)常任制條件下改革黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力配置模式的構(gòu)想

黨代會常任制的價(jià)值取向,決定了黨代會常任制不能僅僅停留在黨代表個人行權(quán)或建立黨內(nèi)民意機(jī)構(gòu)的層面,而應(yīng)通過改革使黨代會真正成為各級黨的真正的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。但由于現(xiàn)行黨章的規(guī)定和實(shí)際運(yùn)作中形成的模式,黨的委員會集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身,使得黨內(nèi)“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制難以建立起來,這就與實(shí)行黨代會常任制的初衷相違背。因此,黨代會常任制條件下必須正確處理黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力關(guān)系,合理分解黨委的權(quán)力,以有效規(guī)避和防范普列漢諾夫所說的“黨中央吞沒整個的黨”(注:轉(zhuǎn)引自高放《政治學(xué)與政治體制改革》,中國書籍出版社2002年1版,第418頁。)的危險(xiǎn)。

根據(jù)上述對常任制條件下科學(xué)配置黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力的依據(jù)的分析,我們可以設(shè)定出常任制條件下科學(xué)配置黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力應(yīng)該遵循的以下基本原則:其一,黨內(nèi)權(quán)力應(yīng)該適當(dāng)分解,由黨代會行使黨的決策權(quán),由黨委行使黨的執(zhí)行權(quán),由紀(jì)委行使黨的監(jiān)督權(quán);其二,黨內(nèi)權(quán)力統(tǒng)一于黨代會,黨委和紀(jì)委的權(quán)力都應(yīng)該是由黨代會授予的,黨委和紀(jì)委都應(yīng)該在黨代會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使黨內(nèi)權(quán)力;其三,黨委和紀(jì)委同為黨代會權(quán)力的具體執(zhí)行者,都是由黨代會選舉產(chǎn)生的,它們之間應(yīng)該是平等的、相互獨(dú)立的。

在遵循上述原則的前提下,我們可以對常任制條件下實(shí)現(xiàn)中央一級和地方各級的黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力的科學(xué)配置及運(yùn)作提出這樣的構(gòu)想:

1.實(shí)現(xiàn)中央一級黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力科學(xué)配置的構(gòu)想。依據(jù)上述原則設(shè)計(jì)而成的常任制條件下的黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力配置及運(yùn)作方案,在中央一級應(yīng)呈現(xiàn)出這樣的運(yùn)作狀態(tài)和模式:

(1)黨的全國代表大會是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān),在黨內(nèi)主要行使重大問題的決策權(quán),同時(shí)還行使選舉并監(jiān)督中央委員會和中央紀(jì)律檢查委員會的職權(quán)。黨內(nèi)的一切權(quán)力都來自黨的全國代表大會,中央委員會和中央紀(jì)律檢查委員會的權(quán)力都是由黨的全國代表大會授予的。因此黨的全國代表大會在黨內(nèi)行使最高決策權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán),在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)歸屬于黨的最高決策機(jī)構(gòu)。

(2)中央委員會是黨的全國代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨的全國代表大會的決策和決議;同時(shí),從黨的中央委員會中產(chǎn)生黨的中央政治局和政治局常務(wù)委員會,并由它們在中央委員會閉會期間代行中央委員會的職權(quán)。因此,黨的中央委員會和黨的中央政治局及其常務(wù)委員會在黨內(nèi)行使執(zhí)行權(quán),在機(jī)構(gòu)設(shè)置上屬于黨的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

(3)中央紀(jì)律檢查委員會是由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生的專門負(fù)責(zé)黨的紀(jì)律檢查工作的黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu),它在黨的全國代表大會的領(lǐng)導(dǎo)下具體行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán),并向黨的全國代表大會負(fù)責(zé),定期向黨的全國代表大會報(bào)告工作,特別是要將大案要案的查處過程和查處結(jié)果及時(shí)報(bào)告給黨的全國代表大會。因此,黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨內(nèi)行使監(jiān)督權(quán),在機(jī)構(gòu)設(shè)置上屬于黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(4)中央委員會與黨的中央紀(jì)律檢查委員會都是由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生的,它們在地位上是平等的。常任制條件下,中央委員會不能再像現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下那樣,對中央紀(jì)律檢查委員會負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職能。說得通俗一點(diǎn):黨代會常任制條件下中央委員會與紀(jì)律檢查委員會誰也不領(lǐng)導(dǎo)誰,誰也不高于誰。

(5)中央紀(jì)律檢查委員會有權(quán)列席中央委員會的重要會議,并在其中具有發(fā)言權(quán),行使監(jiān)督權(quán);中央委員會與黨的中央紀(jì)律檢查委員會如果在重大問題上產(chǎn)生分歧,可以將分歧問題提交到黨的全國代表大會研究解決;黨的全國代表大會閉會期間,也可以將分歧問題提交到中央委員會與中央紀(jì)律檢查委員會組成的聯(lián)席會議協(xié)商解決。

2.實(shí)現(xiàn)地方各級黨代會、黨委、紀(jì)委之間權(quán)力科學(xué)配置的構(gòu)想。與中央一級的權(quán)力配置及運(yùn)作模式相適應(yīng)和相配套,常任制條件下地方各級黨代會、黨委、紀(jì)委之間的權(quán)力配置及運(yùn)作狀態(tài)和模式應(yīng)該是:

其一,黨的地方各級代表大會是黨的地方各級最高權(quán)力機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān),它有權(quán)決定地方各級黨的重大問題,對地方各級黨的重大問題行使決策權(quán);它有權(quán)選舉產(chǎn)生黨的地方各級委員會和紀(jì)律檢查委員會,還有權(quán)對它們行使權(quán)力的過程進(jìn)行監(jiān)督。因此,從黨內(nèi)權(quán)力配置的角度看,黨的地方各級代表大會是黨的地方各級最高決策機(jī)關(guān),在黨內(nèi)行使決策權(quán),屬于黨的地方各級決策機(jī)構(gòu)。

其二,黨的地方各級委員會是黨的地方各級代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān),主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)代表大會的決策和決議,并負(fù)責(zé)宣傳落實(shí)黨的全國代表大會制定的路線、方針、政策;同時(shí),為了執(zhí)行的便利,從黨的地方各級委員會中產(chǎn)生黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會,在黨的委員會閉會期間代行黨的委員會的職權(quán)。因此,黨的地方各級委員會及其常務(wù)委員會是地方各級黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu),在黨內(nèi)行使執(zhí)行權(quán)。

其三,黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會是黨的地方各級紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu),在黨內(nèi)行使監(jiān)督權(quán),它由黨的地方各級代表大會選舉產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,它所查處的重大案件必須首先向代表大會匯報(bào)?？梢?黨的地方各級委員會是黨的地方各級專門監(jiān)督機(jī)構(gòu),在黨內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。

其四,黨代會常任制條件下,黨的地方各級委員會和黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會由于都是由黨的地方各級代表大會選舉產(chǎn)生的,所以它們在地位上是平等的,不存在黨的地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委的情況。在紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制上,常任制條件下應(yīng)著手建立由同級黨的代表大會與上級黨的紀(jì)律檢查委員會共同對黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下:黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會由同級黨代會和上級紀(jì)委共同領(lǐng)導(dǎo),但以同級黨代會的領(lǐng)導(dǎo)為主;同級黨代會的領(lǐng)導(dǎo)是一種組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo),上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該定位在業(yè)務(wù)性工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)上。這種領(lǐng)導(dǎo)體制雖然仍是“條塊分割,以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,但它與現(xiàn)行的黨代會非常任制條件下黨章規(guī)定的“黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制有本質(zhì)區(qū)別。

其五,出于對黨的委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督的需要,常任制條件下應(yīng)該允許黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會列席黨委的重要會議,并允許紀(jì)委在黨委的會議上有發(fā)言權(quán),特別是要允許紀(jì)委就黨委會議上涉及黨的紀(jì)律的問題亮明觀點(diǎn)。黨的地方各級委員會與紀(jì)委在重大問題上發(fā)生分歧時(shí),要首先提交黨代會年會研究解決,年會閉會期間則可以由黨委與紀(jì)委組成的聯(lián)席會議協(xié)商研究。

(責(zé)任編輯:李 申)