從1979年下半年開始到1980年底,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大相繼設(shè)立了常委會(huì),從而改變了國(guó)家行政機(jī)關(guān)集國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)關(guān)為一身的體制,實(shí)現(xiàn)了人大行使國(guó)家權(quán)力的常態(tài)化。這一政治體制改革,是健全人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)的重要舉措,對(duì)保證人民當(dāng)家作主、推進(jìn)民主法制建設(shè)意義重大。30年來的實(shí)踐充分證明,地方人大常委會(huì)為人大職能的發(fā)揮起了不可或缺的作用。然而,從應(yīng)然的角度檢視,地方人大常委會(huì)體制的實(shí)際運(yùn)行與其理論構(gòu)想、法律規(guī)定和憲政制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)仍有相當(dāng)?shù)牟罹?。目前地方人大常委?huì)在體制和機(jī)制層面還存在一些直接影響和制約其職能作用充分發(fā)揮的障礙因素,具體包括代表性弱化,內(nèi)部監(jiān)督乏力,職權(quán)行使不充分,組織結(jié)構(gòu)不合理等問題。鑒此,本文提出,目前比較可行的改革完善方向是:增強(qiáng)地方人大常委會(huì)的代表性;以行使監(jiān)督權(quán)和提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量為突破口,加強(qiáng)職權(quán)行使;優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu),推進(jìn)組成人員專職化,從而更好地發(fā)揮地方人大常委會(huì)應(yīng)有的功能和作用。

一、應(yīng)然和實(shí)然:地方人大常委會(huì)設(shè)立的初衷與實(shí)踐效果

由于歷史原因,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大在創(chuàng)立后的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里,是不設(shè)常委會(huì)的。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定,地方人大不設(shè)常委會(huì),作為地方各級(jí)人民政府的人民委員會(huì)既是本級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān),同時(shí)也行使本級(jí)人大常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)。這種“議行合一”的體制是借鑒蘇聯(lián)的,并不適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要。1979年7月1日,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》,同時(shí)通過了新的地方組織法[1],規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì),同時(shí)設(shè)立地方各級(jí)人民政府,從而改變了原來由人民委員會(huì)(“文化大革命”中又改為“革命委員會(huì)”)行使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重職能的地方國(guó)家機(jī)關(guān)體制。

從1979年下半年開始到1980年底,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大相繼設(shè)立了常委會(huì)。其實(shí),縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的歷程是相當(dāng)曲折的。在1979年的修憲決議和地方組織法規(guī)定地方人大設(shè)立常委會(huì)之前,歷經(jīng)三次動(dòng)議醞釀和準(zhǔn)備。第一次發(fā)生在1954年制定憲法前后。在全民討論憲法草案的過程中,有些人提出地方各級(jí)人大也應(yīng)當(dāng)同全國(guó)人大一樣設(shè)立常委會(huì),但這個(gè)意見當(dāng)時(shí)沒有被憲法起草委員會(huì)采納。理由是“全國(guó)人民代表大會(huì)工作的繁重,當(dāng)然不是地方各級(jí)人民代表大會(huì)所能夠相比的。全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家的立法權(quán),地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì),因?yàn)榈貐^(qū)越小,就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),同時(shí)也行使人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān),反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊,造成不便”[2]。第二次發(fā)生在1957年。由于縣級(jí)以上地方人大不設(shè)常委會(huì),經(jīng)過幾年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn),1954年憲法確立的地方政權(quán)體制存在一些問題。主要是:縣級(jí)以上地方人大很難做到每年召開兩次會(huì)議;人民委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間,代行權(quán)力機(jī)關(guān)的部分職權(quán),造成自己監(jiān)督自己、自己決定自己執(zhí)行的弊端;同時(shí),人民委員會(huì)也承擔(dān)不了主持代表選舉、召集代表大會(huì)、聯(lián)系代表等日常工作。全國(guó)人大常委會(huì)黨組經(jīng)過反復(fù)研究,于1957年5月向中央提出了關(guān)于健全人民代表大會(huì)制度的具體方案和措施,其中包括縣級(jí)以上地方各級(jí)人大可以考慮設(shè)立常委會(huì),常委會(huì)設(shè)立后,原由同級(jí)人民委員會(huì)行使的一部分職權(quán)劃歸常委會(huì)。不幸的是,隨后發(fā)生的反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化,使地方人大設(shè)立常委會(huì)的方案流產(chǎn)。第三次發(fā)生在1965年。1965年,全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要,又提出了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的問題。隨著社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,我國(guó)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的任務(wù)十分繁重,設(shè)立常委會(huì)一方面可以把部分老同志轉(zhuǎn)到人大常委會(huì)工作,又能提拔一批年輕的干部到政府工作;另一方面,可以在人大閉會(huì)期間開展經(jīng)常性工作,對(duì)地方一些重大問題及時(shí)討論并作出決定,特別是加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。令人遺憾的是,“文化大革命”的爆發(fā)使這個(gè)上上下下已經(jīng)基本取得一致意見的方案再次擱置下來[3]。盡管如此,第三次考慮地方人大設(shè)立常委會(huì)的因素已經(jīng)基本涵蓋了后來地方人大常委會(huì)這一體制設(shè)立的初衷。

地方人大常委會(huì)在新時(shí)期人大工作中發(fā)揮了重要作用。30年來,地方立法從無到有、從“數(shù)量立法”到“質(zhì)量立法”,從“經(jīng)驗(yàn)立法”到“科學(xué)立法、民主立法、開門立法”,從制定法規(guī),到立、改、廢并舉,經(jīng)歷了制度確立、試驗(yàn)探索、加快步伐、規(guī)范發(fā)展等幾個(gè)階段,為我國(guó)法律體系建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。30年來,地方各級(jí)人大及其常委會(huì)依法討論、決定本行政區(qū)域的重大事項(xiàng),圍繞實(shí)施憲法、法律和法規(guī),執(zhí)行黨的路線、方針和政策,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,維護(hù)人民群眾合法權(quán)益中的重大問題,深入調(diào)查研究,廣泛聽取意見,認(rèn)真進(jìn)行討論,適時(shí)作出了一系列決議、決定,在這個(gè)過程中把黨的主張變成了國(guó)家意志,進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)家事務(wù)決策的科學(xué)化和民主化進(jìn)程。30年來,地方人大及其常委會(huì)圍繞黨和國(guó)家的工作大局、改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題和關(guān)系人民群眾切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,逐步加強(qiáng)了對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督和對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督,探索和創(chuàng)造了一些行之有效的監(jiān)督方式,不斷完善了監(jiān)督機(jī)制,增強(qiáng)了監(jiān)督實(shí)效,人大監(jiān)督正在向理性化、規(guī)范化、制度化方向延伸。30年來,地方各級(jí)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨管干部和依法選任相結(jié)合的原則,認(rèn)真行使選舉任免權(quán),保證了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。30年來,地方各級(jí)人大代表的代表意識(shí)不斷增強(qiáng),代表在大會(huì)期間的工作、代表議案的審議工作和代表建議、意見、批評(píng)的辦理工作等日趨規(guī)范,代表在閉會(huì)期間的代表活動(dòng)日趨制度化、經(jīng)常化。30年來,地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在依法履行職責(zé)的同時(shí),自身的思想作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)也得到了加強(qiáng),依法履行職責(zé)的環(huán)境、條件、能力和效率都有了程度不同的改善和提高。以上這一系列發(fā)展變化的事實(shí)說明,地方人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之所以在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用,這與地方人大常委會(huì)的設(shè)立是密不可分的。地方人大常委會(huì)的設(shè)立,改變了我國(guó)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)不分的狀況,實(shí)現(xiàn)了人大閉會(huì)期間人大工作的正常運(yùn)行和國(guó)家權(quán)力行使的常態(tài)化,有效地加強(qiáng)了地方人大的各項(xiàng)工作,促進(jìn)了社會(huì)主義民主和法制建設(shè)。正如彭真同志在《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明》中指出的:“由于這個(gè)改革,在全國(guó)縣以上各級(jí)地方范圍內(nèi),人民經(jīng)過自己的代表、代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì),將大大加強(qiáng)對(duì)縣以上地方各級(jí)人民政府的管理和監(jiān)督,大大加強(qiáng)自己行使管理國(guó)家的權(quán)利?！盵4]地方各級(jí)人大常委會(huì)在擴(kuò)大人民民主,推進(jìn)民主政治建設(shè),加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督,保證憲法和法律的遵守與執(zhí)行等方面,起到了不可替代的作用?？梢哉f,如果沒有地方人大常委會(huì)這一體制的強(qiáng)力推動(dòng)和保障,我國(guó)的民主法制建設(shè)不可能呈現(xiàn)出今天這樣的局面?？h級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)這一政治體制改革,是健全和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措,從而在我國(guó)民主法制建設(shè)方面邁出了重大的一步,是具有里程碑意義的。

我們?cè)诔浞挚隙ㄒ讶〉玫某煽?jī)的同時(shí),也要清醒地認(rèn)識(shí)到,地方人大常委會(huì)的體制運(yùn)行實(shí)踐和功能發(fā)揮與其理論構(gòu)想、法律規(guī)定以及憲政制度預(yù)設(shè)的目標(biāo)仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。如何認(rèn)真總結(jié)30年來地方人大常委會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),檢視存在的問題和不足,分析影響和制約地方人大常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制與功能發(fā)揮的各種因素,探討改革完善的對(duì)策,并以此作為新的起點(diǎn),與時(shí)俱進(jìn),開拓創(chuàng)新,繼續(xù)把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好,更好地發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用,這些正是本文的出發(fā)點(diǎn)和目的。

二、問題的檢討:地方人大常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制與功能發(fā)揮的障礙

(一)代表性弱化,內(nèi)部監(jiān)督乏力

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也是一種代議制民主。在代議制民主框架內(nèi),民主制度的根本問題是選舉。選舉不僅是一種民主的形式,而且是民主的實(shí)質(zhì)。民主選舉是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。目前我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表是由選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生的,其余各級(jí)人大代表是由選舉單位間接選舉產(chǎn)生的。這種民主選舉過程實(shí)質(zhì)已經(jīng)產(chǎn)生了一種權(quán)力委托關(guān)系,而人大常委會(huì)由本級(jí)人大在代表中選舉產(chǎn)生,這就又增加了一層委托關(guān)系。因此,人大常委會(huì)組成人員在權(quán)力授予上的兩重委托或三重委托關(guān)系[5],無疑使得人大常委會(huì)的民意基礎(chǔ)在一定程度上被削弱,“人民當(dāng)家作主”的原動(dòng)力經(jīng)過多層過濾后被削減,造成代表性和民主性的淡化,與人民的利益關(guān)系更加趨于模糊。可以說,這是現(xiàn)行選舉制度下地方人大常委會(huì)設(shè)立之時(shí)起就存在的“先天不足”。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)這一體制設(shè)計(jì)最初更多是著眼于解決效率性的問題,相應(yīng)的客觀上就產(chǎn)生了以損害公平性為代價(jià)的威脅,產(chǎn)生了代表性不足的缺陷。從選舉方式與選舉結(jié)果來看,人大常委會(huì)組成人員的代表性、廣泛性與人民代表大會(huì)代表的代表性、廣泛性相比,則顯得明顯不足。

同時(shí),正是由于人大常委會(huì)的代表性弱化,也就產(chǎn)生了對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督問題。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)代表性的弱化,所以有監(jiān)督的必要,而反過來外部監(jiān)督機(jī)制的不足,也更凸顯了代表性不足的問題。這是相互聯(lián)系和影響的兩個(gè)方面。然而,縱觀30年地方人大的理論研究與實(shí)踐,人們普遍關(guān)注的是人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的“外部監(jiān)督”,往往忽視了人大及人大代表對(duì)人大常委會(huì)的“內(nèi)部監(jiān)督”。人們反思人大監(jiān)督不力的問題時(shí),很少把理性的目光投向體制內(nèi)部。因此,人大常委會(huì)在接受人大和人大代表的監(jiān)督方面相對(duì)薄弱。我國(guó)現(xiàn)行地方組織法主要是規(guī)定地方各級(jí)人大及其常委會(huì)如何監(jiān)督“一府兩院”的工作,而沒有具體規(guī)定人大如何監(jiān)督本級(jí)人大常委會(huì)的工作。憲法和地方組織法只是原則規(guī)定,人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,人大可以撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議。有學(xué)者指出,在人民代表大會(huì)會(huì)議期間,只有“一府兩院”的負(fù)責(zé)人唯恐其工作報(bào)告贊成票得票太少甚至不被通過,而人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人卻很自信其工作報(bào)告會(huì)高票通過。在人民代表大會(huì)會(huì)議上,極少有人大代表對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)工作提出重大建議和批評(píng),或就重大問題提出與常委會(huì)組成人員對(duì)話,至于代表對(duì)常委會(huì)組成人員自發(fā)提出罷免案的更是罕見[6]。為此,必須加強(qiáng)人大和人大代表對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督。殊不知,正是由于人大常委會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的意識(shí)不強(qiáng),由于人大代表對(duì)人大常委會(huì)很少監(jiān)督或監(jiān)督乏力,人大常委會(huì)也就難于從內(nèi)部生成自我激勵(lì)機(jī)制和工作動(dòng)力。現(xiàn)在,地方人大及人大代表對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督問題已經(jīng)引起了人大工作者、學(xué)者和社會(huì)公眾的關(guān)注。監(jiān)督法中有關(guān)人大常委會(huì)監(jiān)督工作向人大代表通報(bào)等規(guī)定,可以說在這方面做出了努力,是法律制度的創(chuàng)新和完善。

(二)法定職權(quán)行使不到位不充分

我國(guó)憲法和地方組織法雖然對(duì)地方各級(jí)人大和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)分別作了規(guī)定,但在人大與人大常委會(huì)二者的職權(quán)劃分上,尤其是在重大事項(xiàng)決定方面,存在著職責(zé)不明、權(quán)限不清、交叉重復(fù)的問題。在實(shí)際工作中,為了表述的方便,人們習(xí)慣把地方人大常委會(huì)的法定職權(quán)概括為“四權(quán)”(即地方立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán))或者“三權(quán)”(大多數(shù)地方人大常委會(huì)無地方立法權(quán))?？墒?“四權(quán)”或“三權(quán)”的劃分只是相對(duì)的,它們之間的界限是比較模糊的,在實(shí)際運(yùn)行中“四權(quán)”或“三權(quán)”的行使也是不平衡的。從總體上來看,地方人大常委會(huì)的職權(quán)行使是不到位、不充分的,尤其是重大事項(xiàng)決定權(quán),實(shí)際發(fā)揮的作用與法律的要求仍有很大距離。所以,這里主要討論一下重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使問題。

重大事項(xiàng)決定權(quán),是憲法和法律賦予縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。憲法第一百零四條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！钡胤浇M織法第四十四條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?！睆睦碚撋?、應(yīng)然狀態(tài)上來講,決定權(quán)是人民當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家事務(wù)民主權(quán)利的重要體現(xiàn),是社會(huì)主義民主政治的核心內(nèi)容,也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的本質(zhì)特征。從這個(gè)意義上說,決定權(quán)是“四權(quán)”或“三權(quán)”中更為重要的職權(quán);決定權(quán)行使得如何,往往能夠作為地方人大常委會(huì)作用發(fā)揮程度的標(biāo)志。然而,從實(shí)踐來看,一直以來盡管地方人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了積極有益的探索,但相形之下,重大事項(xiàng)決定權(quán)仍然是人大常委會(huì)“四權(quán)”或“三權(quán)”行使中最不充分、最薄弱的環(huán)節(jié)。究其原因,既有主觀原因,也有客觀原因。首先,在認(rèn)識(shí)上,對(duì)人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在較大的偏差。認(rèn)為人大是監(jiān)督機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān),而忽略了決定權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的本質(zhì)特征,淡化了其法定職權(quán)的地位。其次,現(xiàn)行體制存在的問題是影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的“瓶頸”。如黨(委)政(府)交叉任職,黨政聯(lián)合發(fā)文,造成黨政不分,有的在黨委工作的干部不習(xí)慣或者不善于依法執(zhí)政,有的片面追求效率或者“政績(jī)”有意避開人大討論、決定的程序報(bào)黨委直接決定。目前,地方重大事項(xiàng)基本上是“黨委決策、政府執(zhí)行”或者“黨委與政府共同作出決定、聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行”。這種權(quán)力運(yùn)行模式,導(dǎo)致人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)處于尷尬境地而難以行使到位。第三,法律對(duì)重大事項(xiàng)的概念、范圍只有概括性、原則性規(guī)定,而缺乏明確具體的界定和可操作性的細(xì)則,也是影響地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)的重要因素。再加上,目前地方人大常委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和自身能力,如機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等,也難以適應(yīng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)際需要。

(三)組織結(jié)構(gòu)不合理,履職能力不足

從目前實(shí)際情況來看,地方人大常委會(huì)的組織構(gòu)成還不能體現(xiàn)常設(shè)的權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì),其組織狀況同憲法規(guī)定它應(yīng)承擔(dān)的職能作用還很不適應(yīng)。其中,最重要的是關(guān)于地方人大常委會(huì)組成人員的配備問題。由于種種原因,地方人大常委會(huì)組成人員存在年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專兼職比例結(jié)構(gòu)不合理等方面的問題。首先,在年齡結(jié)構(gòu)上,主要表現(xiàn)為常委會(huì)組成人員平均年齡偏大。在選配人大常委會(huì)組成人員時(shí),大多是安置接近黨委政府干部的退休年齡、“退居二線”的同志到人大常委會(huì)來過渡一下。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在改革開放、撥亂反正的初期,把大批老干部安排為人大常委會(huì)組成人員,對(duì)干部制度改革發(fā)揮過不可磨滅的歷史性作用。在那個(gè)特殊時(shí)期、特定條件下,由于干部隊(duì)伍“四化”和領(lǐng)導(dǎo)班子新老交替的需要,人大常委會(huì)被當(dāng)作照顧安排老干部的場(chǎng)所,確實(shí)起到了分流干部的作用。同時(shí)我們也必須看到,自上世紀(jì)90年代以來經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的不斷加快、依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)和民主法制建設(shè)的不斷加強(qiáng),地方人大常委會(huì)擔(dān)負(fù)著越來越繁重的任務(wù)。如果人大常委會(huì)組成人員繼續(xù)以往那種以“一線工作、二線領(lǐng)導(dǎo)”[7]為主體的模式,不僅由于“換屆大換班”,導(dǎo)致地方人大工作發(fā)生周期性的搖擺或停滯,致使地方人大整體工作缺乏應(yīng)有的連續(xù)性和穩(wěn)定性;而且,由于人大常委會(huì)的組成人員大多是從黨群機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)任來的,在主觀上有“退居二線”的心理,在客觀上又對(duì)人大工作不熟悉,使其開展人大工作顯得勉為其難或力不從心;同時(shí),因?yàn)檫^多地考慮干部安排需要,缺乏必要的統(tǒng)籌兼顧,以致人大常委會(huì)整體構(gòu)成上缺乏前面已經(jīng)提及的代表性。其次,是人大常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)問題。地方人大常委會(huì)的工作涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的各個(gè)方面,需要從法律、政策、實(shí)際層面和宏觀上全局上考慮問題,這無疑對(duì)常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。但是,目前地方人大常委會(huì)大部分組成人員這方面的知識(shí)儲(chǔ)備顯然是不足的。由于安排照顧的因素偏多,地方人大常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)失衡的情況比較普遍,主要是法律、財(cái)政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)人才所占比例比較少,真正來自農(nóng)村、企業(yè)和基層的則更少。常委會(huì)組成人員不合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重影響了自身的履職水平和人大常委會(huì)職權(quán)的行使效果。有學(xué)者指出:“正因?yàn)槿绱?各級(jí)人大常委會(huì)在圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展人大工作中,尤其是討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)重大事項(xiàng)時(shí),很多組成人員說不出實(shí)質(zhì)性、建設(shè)性的意見和建議,更提不出超出‘一府兩院的政見?！盵8]第三,人大常委會(huì)組成人員專職化的問題。這是一個(gè)提出多年卻一直沒有很好解決的問題?，F(xiàn)實(shí)中存在專職委員偏少、兼職委員偏多的問題。這些年來,地方人大常委會(huì)的工作節(jié)奏加快,任務(wù)繁重,一方面專職的常委會(huì)組成人員多是從黨政機(jī)關(guān)“轉(zhuǎn)過來”、“退下來”的,這些人經(jīng)驗(yàn)豐富等方面的優(yōu)勢(shì)自不待言,但精力不濟(jì)卻不可否認(rèn);另一方面僅有的少數(shù)年富力強(qiáng)的組成人員又多是兼職的,他們不得不把大部分時(shí)間和精力用于本職工作。在實(shí)踐中,這直接影響人大常委會(huì)的審議質(zhì)量,往往形成“兼而不參,參而不議,議而不準(zhǔn)”的尷尬局面[9]。 可見,以目前這樣的組織結(jié)構(gòu)狀況,地方人大常委會(huì)要全面地有效地行使憲法和法律賦予的各項(xiàng)職能,是有一定困難的。因此,如何改善人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)、提高人大常委會(huì)組成人員的素質(zhì)、增強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員的履職能力,無疑是一個(gè)不容回避的問題。

三、改革方向:增強(qiáng)代表性、尋找突破口、推進(jìn)專職化

(一)增強(qiáng)代表性

地方人大常委會(huì)既然是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),是代表機(jī)關(guān),其組成人員在整體構(gòu)成上必須體現(xiàn)出廣泛的代表性,以彌補(bǔ)其代表性弱化的問題。首先,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善選舉制度以及選舉程序。當(dāng)前,可行的是改進(jìn)人大常委會(huì)組成人員人選的提名方式,確保提名權(quán)的平等性,擴(kuò)大人大代表的選擇性,適度增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性,逐步改變目前照顧性安排干部的做法。既要考慮組成人員的個(gè)體履職能力,又要注重人員構(gòu)成的代表性,適當(dāng)增加地區(qū)性代表組成人員的比例?？梢钥紤]以代表名額為基數(shù)來分配人大常委會(huì)組成人員的提名名額,使人大常委會(huì)組成人員真正成為“代表中的代表”。其次,增強(qiáng)代表性的有效途徑是從權(quán)力委托的源頭開始,加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)組成人員的監(jiān)督。從某種角度理解,代表性源于民主性,民主的廣度和深度直接影響代表性的強(qiáng)弱,只有廣泛的民主和公意基礎(chǔ),才有廣泛的代表性。地方人大常委會(huì)理應(yīng)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和人民負(fù)責(zé),接受人民代表大會(huì)和人民的監(jiān)督,因此,應(yīng)當(dāng)把自己的全部工作自覺置于人民代表大會(huì)、人大代表和人民群眾的監(jiān)督之下,應(yīng)當(dāng)與人大代表和人民群眾保持廣泛的密切的聯(lián)系,夯實(shí)自己的民意基礎(chǔ),使之真正成為名副其實(shí)的“代表機(jī)關(guān)”。具體來講,一方面,人大代表有著廣泛的代表性和群眾基礎(chǔ),具有聯(lián)系人民群眾的天然優(yōu)勢(shì)。人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)建立和完善聯(lián)系代表制度,加強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員與人大代表的聯(lián)系,暢通和完善利益表達(dá)機(jī)制,以便更好地發(fā)揮人大代表的這種優(yōu)勢(shì),自覺接受人大代表的監(jiān)督。比如,通過分片聯(lián)系、定期走訪人大代表,接待代表來信來訪,召開代表座談會(huì),建立代表聯(lián)系點(diǎn)的形式,廣泛聽取代表的意見、建議和要求;擴(kuò)大代表對(duì)人大常委會(huì)活動(dòng)的參與,如列席常委會(huì)會(huì)議,吸納人大代表參加常委會(huì)組織的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、視察、評(píng)議等活動(dòng)等等。另一方面,人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)暢通民意訴求渠道,通過各種行之有效的形式和途徑擴(kuò)大公民有序的政治參與。通過公眾參與人大常委會(huì)活動(dòng),有效修補(bǔ)人大常委會(huì)代表性不足的先天缺陷。比如在地方立法方面,應(yīng)當(dāng)完善信息公開制度,增強(qiáng)立法透明度,公開法規(guī)的起草、審議、表決過程,有效擴(kuò)大公民參與立法的途徑,為立法充分反映民意拓寬渠道。具體包括:開展立法的民意調(diào)查,公開征集立法項(xiàng)目建議;通過報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體公布法規(guī)草案,廣泛征求社會(huì)各界的意見;邀請(qǐng)公民旁聽常委會(huì)會(huì)議,完善立法聽證制度,直接聽取公眾的意見,為立法決策提供重要參考等等。以上這些都屬于增強(qiáng)人大常委會(huì)的代表性和民主性的范疇。

(二)尋找突破口

既然為了彌補(bǔ)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力非經(jīng)?；娜毕荻O(shè)立了人大常委會(huì)作為其常設(shè)機(jī)關(guān),那么,加強(qiáng)人大常委會(huì)自身職權(quán)行使的意義不言而喻。如何切實(shí)行使好人大常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán),這是地方各級(jí)人大常委會(huì)一直致力于探索的基本問題。當(dāng)然,探索的路徑不止一條,解決問題的突破口也不止一個(gè)。但是,有一點(diǎn)是可以肯定的,那就是要從實(shí)際出發(fā),在法律的范圍內(nèi)因地制宜、因時(shí)制宜創(chuàng)造性地進(jìn)行探索實(shí)踐。筆者認(rèn)為,在人大常委會(huì)履職實(shí)踐中,應(yīng)抓住主要矛盾,避免走入“就事論事”的怪圈,出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。比如說,有人認(rèn)為,當(dāng)前地方人大常委會(huì)履職的薄弱環(huán)節(jié)是討論、決定重大事項(xiàng),于是就要求加強(qiáng)對(duì)決定重大事項(xiàng)的立法,明確界定“重大事項(xiàng)”的概念和范圍、行使決定權(quán)的原則和程序等。其實(shí)不然,即使是有了這樣的法律,在影響和制約人大常委會(huì)行使決定權(quán)的體制機(jī)制問題并未解決的情況下,同樣會(huì)是一紙空文?；谶@樣一種認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,首先從法定職權(quán)來講,可以把監(jiān)督權(quán)的行使作為突破口。從依法行使監(jiān)督權(quán)入手,把監(jiān)督權(quán)融入決定權(quán)、任免權(quán)之中,或者說把監(jiān)督權(quán)與決定權(quán)、任免權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來。其次從法定方式來講,人大常委會(huì)會(huì)議是人大常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的基本方式,可以把提高人大常委會(huì)會(huì)議的審議質(zhì)量作為突破口,改進(jìn)和完善選題、提案、審議和表決的方式,切實(shí)提高人大常委會(huì)議事決策水平。比如,在選題上,要圍繞中心,突出重點(diǎn),精選議題;在會(huì)前,要深入開展調(diào)研,深入了解情況,廣泛吸取意見;在審議中,可以考慮將辯論機(jī)制引入聯(lián)組會(huì)議,常委會(huì)組成人員出席會(huì)議情況和審議發(fā)言應(yīng)當(dāng)公開;在表決時(shí),應(yīng)當(dāng)推行爭(zhēng)議事項(xiàng)的單項(xiàng)表決或分項(xiàng)表決;人大常委會(huì)會(huì)議、有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議或者聽證會(huì),應(yīng)當(dāng)全程向公眾開放,將公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議常態(tài)化等等。如果能夠如此,我想地方人大常委會(huì)履職狀況就會(huì)大為改善,地方人大常委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制和功能發(fā)揮就會(huì)回歸到憲法和法律預(yù)設(shè)的應(yīng)然軌道。

(三)推進(jìn)專職化

一種制度、一種體制的功能發(fā)揮是否充分、是否良好,除了制度設(shè)計(jì)本身因素外,還取決于人的因素和作用。地方人大常委會(huì)能否真正有效地行使好憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán),發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)的職能作用,在很大程度上取決于自身建設(shè),尤其是組織建設(shè)狀況,即自身組織是否健全、自身結(jié)構(gòu)是否合理、自身能力是否足以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)履職的需要。這里主要談?wù)剝?yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)問題。要從根本上改善人大常委會(huì)組成人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及來源的代表性結(jié)構(gòu),并逐步實(shí)現(xiàn)常委會(huì)組成人員的專職化,提高常委會(huì)組成人員的履職能力,從而為地方人大常委會(huì)行使職權(quán)、正常運(yùn)行和發(fā)揮職能提供組織保證。具體講,應(yīng)當(dāng)改變將人大常委會(huì)作為安置老干部場(chǎng)所的做法,減少照顧安排,優(yōu)化常委會(huì)組成人員的年齡結(jié)構(gòu),形成合理的梯形結(jié)構(gòu),保證連續(xù)性和穩(wěn)定性,增強(qiáng)常設(shè)機(jī)關(guān)的活力。我國(guó)憲法和法律對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)沒有硬性規(guī)定,在換屆選舉尤其是人大常委會(huì)組成人員的提名推薦和醞釀過程中,對(duì)其專業(yè)結(jié)構(gòu)可以適當(dāng)?shù)刈鲆恍坝?jì)劃調(diào)節(jié)”,保證各級(jí)人大常委會(huì)中有一定比例的專業(yè)人員。同時(shí),可以考慮建立人大常委會(huì)組成人員職務(wù)培訓(xùn)制度、助理人員制度和專家咨詢制度。這里最為關(guān)鍵的還是人大常委會(huì)組成人員的專職化問題。在人民代表大會(huì)設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)的情況下,人大代表專職化并無必要也不可行,但是作為人大代表中的“常務(wù)代表”──人大常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)專職化和年輕化[10]。從各方面的條件來分析,這種改革是完全可能的。如果做不到這一點(diǎn),就難以改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)在公眾中的形象。

四、結(jié)語(yǔ)

不容否認(rèn),當(dāng)前地方人大常委會(huì)在履職過程中的確存在一定的困難和問題,因而難于充分發(fā)揮出應(yīng)有的作用,但不能因此就簡(jiǎn)單輕率地否認(rèn)這種體制的必要性、重要性和實(shí)效性。包括地方人大設(shè)立常委會(huì)在內(nèi)的人民代表大會(huì)制度的完善和發(fā)展,是一個(gè)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期的歷史過程。作為一種制度安排,地方人大常委會(huì)如何充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用,把人民代表大會(huì)制度潛在的優(yōu)勢(shì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的功效,以此推進(jìn)民主法制建設(shè),保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展,這是從它設(shè)立之初就面臨的一個(gè)問題。我們應(yīng)當(dāng)更多地從實(shí)際出發(fā),從辦得到的事情做起,逐步完善地方人大常委會(huì)的體制機(jī)制問題,努力把地方人大常委會(huì)建設(shè)成為“三位一體”機(jī)關(guān),即名副其實(shí)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)、能夠擔(dān)負(fù)憲法和法律賦予各項(xiàng)重要職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、為人民群眾所充分信賴的代表機(jī)關(guān)。

注釋:

[1]1954年9月21日一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》通常被稱為我國(guó)第一部系統(tǒng)的“地方組織法”。

[2] 劉少奇:《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》,載《人民代表大會(huì)工作全書》,中國(guó)法制出版社1999年1月版,第53頁(yè)。

[3]參見裴智勇:《1979:地方人大常委會(huì)誕生記》,載《人民日?qǐng)?bào)》2009年6月3日第13版。

[4]見《人民代表大會(huì)工作全書》,中國(guó)法制出版社1999年1月版,第127頁(yè)。

[5]第一重委托:選民向人大代表的委托;第二重委托:選舉單位的代表向上一級(jí)人大代表的委托;第三重委托:人大代表向人大常委會(huì)組成人員的委托?？h級(jí)人大常委會(huì)組成人員只有第一重、第三重的兩重委托。

[6]參見楊志勇:《論地方人大常委會(huì)體制的改革與完善》,載《求索》1999年第3期。

[7]參見周冶陶:《“一線的工作二線的領(lǐng)導(dǎo)”的狀況應(yīng)當(dāng)改變——地方人大常委會(huì)組成人員配備問題探析》,載《中國(guó)軟科學(xué)》1996年第12期。

[8][9]參見劉振國(guó):《關(guān)于優(yōu)化地方人大常委會(huì)組成人員的思考》,載《黑河學(xué)刊》1997年第5~6期。

[10]參見徐曉林、王亞平:《人民代表大會(huì)制度建設(shè)20年來的回顧與新世紀(jì)的展望》,載《政治學(xué)研究》2000年第4期。

(作者系湖北省人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng))