王　勇　朱　婧

地處石羊河流域上游的山丹軍馬場肩負著水源涵養(yǎng)、水土保持、水系供給的重要任務(wù),對祁連山生態(tài)環(huán)境的保護意義重大。然而地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法卻在這里陷入了尷尬局面。由甘肅省人大常委會頒布的條例由于屬地管轄的問題在這里難以執(zhí)行,從而使這里以及整個石羊河流域的生態(tài)保護面臨極為困難的局面。

石羊河是河西走廊三大內(nèi)陸河之一,流經(jīng)甘肅張掖、金昌、武威三市,對祁連山地區(qū)和河西走廊生態(tài)平衡及人民的生產(chǎn)生活有著重要意義。為了規(guī)范石羊河流域水資源管理,合理配置流域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水,2007年甘肅省人大常委會制定頒布了《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》(以下簡稱條例),結(jié)合石羊河流域?qū)嶋H情況管理流域水資源工作。條例共44條,從管理區(qū)域、執(zhí)行機構(gòu)、取配水規(guī)則、節(jié)水和生態(tài)保護及用水糾紛處理、違規(guī)處罰等方面規(guī)范了流域水資源管理制度。

條例中有關(guān)生態(tài)保護的第三十三條內(nèi)容為:“流域內(nèi)嚴禁任何單位和個人開墾荒地。流域上游海拔2600米以上地區(qū)要退耕還林還草,流域沙漠沿線5~10公里區(qū)域內(nèi)要采取退耕、搬遷、封育等措施恢復(fù)生態(tài)?！蔽覀冋J為,條例第三十三條的執(zhí)法監(jiān)督和落實尤為關(guān)鍵,是條例貫徹落實的重點,也是難點。作為執(zhí)法監(jiān)督的難點,體現(xiàn)在諸多方面。我們嘗試以石羊河流域之組成部分——山丹軍馬場的情形為切入點來進行一些初步的探討,以期對條例的有效貫徹和落實工作有所助益。

一

眾所周知,山丹軍馬場是祁連山國家自然保護區(qū)的一部分,是河西地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障,對于祁連山及整個河西走廊中部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有不可替代的作用。馬場有林業(yè)用地80萬畝,占祁連山生態(tài)涵養(yǎng)林的8.8%,構(gòu)成了河西走廊中段祁連山北麓的一道綠色屏障。屬石羊河、黑河水系的西大河、馬營河、童子壩河發(fā)源于馬場南部祁連山區(qū),水源主要為雪山融水,年徑流量約3.05億立方米,灌溉著中下游近百萬畝耕地,是下游地區(qū)國民經(jīng)濟的命脈。馬場188.3萬畝的大草灘基本屬于天然草場,發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候的重要作用?？茖W(xué)研究證明,在相同條件下,草原土壤含水量較裸地高出90%以上,比農(nóng)閑地和莊稼地的土壤沖刷量小40~100倍;裸地易遭風(fēng)蝕,草原提高土壤阻擋風(fēng)蝕的能力,有效降低近地風(fēng)速,起到防風(fēng)固沙的作用。山丹軍馬場草場狀況的好壞關(guān)系到石羊河、黑河河源及上游地區(qū)水源供給、水土保持和環(huán)境狀況,對全流域和整體水資源的利用價值產(chǎn)生了重大影響。

然而,山丹軍馬場的生態(tài)系統(tǒng)在近年來卻面臨著前所未有的危機。歷史原因加上人口增長,以及馬場由部隊交至企業(yè)所遺留下的各種體制問題,都使這片土地發(fā)生著令人憂心的變化。首先是毀林、毀草種植大面積的農(nóng)作物,這可以說是從上世紀50年代“大躍進”開始之后的特定歷史產(chǎn)物,但在今天,也不能不說與經(jīng)濟利益無關(guān)。每年七八月份,這里是一望無際的油菜花海,但是美麗的不一定是美好的,這金色花海下面有多少被開墾的草原?草原面積縮小,涵養(yǎng)水源、保持水土的作用遭到破壞,這對山丹軍馬場的生態(tài)屏障作用造成了巨大的沖擊。其次是用水問題。水,在河西走廊及百萬人民眼中無比重要。山丹軍馬場是石羊河水系西大河、馬營河等重要支流的發(fā)源地。在用水問題上,馬場與周邊地區(qū)人民矛盾重重。幾十萬畝耕地的灌溉用水嚴重影響了石羊河水系上游的供水和下游民勤地區(qū)地下水水位的回升及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù),形成了“上游擠下游的水、下游擠生態(tài)的水”這一惡性循環(huán)。第三是過度放牧問題。由于體制不順、權(quán)屬不清、監(jiān)管不嚴,以及馬場周邊農(nóng)牧民的牲畜不斷增多,與馬場發(fā)生混牧、搶牧現(xiàn)象,導(dǎo)致各種矛盾層出不窮。牧區(qū)草原畜量過載導(dǎo)致草原退化、森林破壞,植被長期得不到恢復(fù)。

溫家寶總理在視察民勤時說:“石羊河上、中、下游的綜合治理,都要圍繞一個水字來進行。要科學(xué)合理地利用水資源,把生態(tài)建設(shè)擺在第一位?！鄙降ぼ婑R場是石羊河流域上游地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)地區(qū),過度墾植草原的結(jié)果是,石羊河上游來水不足,中游農(nóng)業(yè)、工業(yè)大量用水,使進入民勤盆地的地表水量大大減少,從而導(dǎo)致超采地下水的狀況愈演愈烈。地下水水位下降,加劇了民勤地區(qū)的植被破壞、農(nóng)田棄耕,荒漠和荒漠化土地不斷擴大。目前已經(jīng)形成了“沙漠向農(nóng)業(yè)區(qū)推進,風(fēng)蝕區(qū)向耕作區(qū)推進,農(nóng)業(yè)區(qū)向牧業(yè)區(qū)推進,牧業(yè)區(qū)向林區(qū)推進,雪線向主峰推進”和植被覆蓋率下降、森林面積減少、生物種群減少的生態(tài)惡化趨勢,其形勢之嚴峻,引起了全國乃至全世界的關(guān)注。

二

現(xiàn)在我們回到對條例第三十三條的探討上。本條內(nèi)容旨在保護石羊河流域林地、草地涵養(yǎng)水源、保持水土的能力,以維護流域內(nèi)水系供給充足,從而實現(xiàn)下游地區(qū)地下水位的回升和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。作為石羊河重要支流西大河發(fā)源地的山丹軍馬場,其生態(tài)屏障作用也正是體現(xiàn)到了這一點。然而現(xiàn)實狀況是,大部分海拔位于2600米以上的馬場里,大面積耕地取代了草原、森林,條例第三十三條在這片土地上的執(zhí)法監(jiān)督和落實面臨著極為尷尬的局面。

條例第二條第一款即“本條例所稱石羊河流域是指石羊河干流和大靖河、古浪河、黃羊河、雜木河、金塔河、西營河、東大河、西大河等支流流經(jīng)的武威市、金昌市以及張掖市的肅南裕固族自治縣、山丹縣、古浪縣和白銀市的景泰縣區(qū)域”。在石羊河流域水資源管理區(qū)域的規(guī)定上并未列入山丹軍馬場這一重要地域。那么是因為“石羊河流域”在范圍界定上的偏差呢,還是由于立法時的失誤?當(dāng)然,這兩點均不是原因。從條例的名稱上來看,條例適用范圍是“甘肅省”,而山丹軍馬場雖地處甘肅省版圖之內(nèi),卻不屬于它臨近的張掖市、武威市、金昌市及其他任何一個市、縣(區(qū))所管轄。它沒有包含在甘肅省任何一個地方政府的行政區(qū)域之內(nèi)。地方性法規(guī)的執(zhí)行在這片土地上形成了真空狀態(tài)。山丹軍馬場究竟權(quán)屬何方?這有必要從歷史的角度做一個梳理和分析。

本文的開頭已經(jīng)介紹過了,公元前201年,霍去病在漢陽大草灘(今大馬營草原)驅(qū)逐匈奴后,漢朝即在此屯兵養(yǎng)馬,此后這里便成為歷代王朝的皇家牧場。民國時期,國民政府也十分重視對山丹軍馬場的控制,長期委派軍政官員對其管理和經(jīng)營。1949年,彭德懷元帥進軍西北,按照毛澤東主席“要完整無缺地將大馬營軍牧場接管下來”的電示,第一野戰(zhàn)軍派部接管了山丹軍馬場。1950年,成立中國人民解放軍山丹軍牧場,先后歸西北軍區(qū)和解放軍總后勤部管理。1957年3月,馬場交農(nóng)墾部管理,更名為國營山丹軍馬場,黨政工作接受張掖市委領(lǐng)導(dǎo)。1961年6月,恢復(fù)為山丹軍馬場,由解放軍總后勤部和農(nóng)墾部共同管理。1966年10月至1975年12月,馬場由解放軍總后勤部青藏辦事處軍馬生產(chǎn)管理局和西安辦事處軍馬生產(chǎn)管理局共同管理。1976年1月山丹軍馬場移交蘭州軍區(qū),更名為蘭州軍區(qū)軍馬總場。1990年代末,為適應(yīng)社會形勢的發(fā)展,響應(yīng)軍隊不得辦企業(yè)的通知,山丹軍馬場由蘭州軍區(qū)整體移交中國牧工商(集團)總公司管理,更名為甘肅中牧山丹馬場總場,成為中牧公司一個在甘地方企業(yè)。

1949年建國至今,短短60年時間內(nèi),馬場建制不斷變更。這些變化與國家不同時期的政策和建設(shè)需求相關(guān),但也凸顯了一個問題,就是最終導(dǎo)致馬場歸屬不明。首先是在土地所用權(quán)上,我們國家土地歸屬權(quán)有兩種,一種是歸國家所有,一種是歸農(nóng)民集體所有。山丹軍馬場歸部隊直屬時土地所有權(quán)當(dāng)然歸國家所有;而由軍隊交企業(yè)管理后,馬場職工的身份既不是軍人(建國以來山丹軍馬場的職工是部隊編制的干部工人,享受與軍人一致的身份待遇),也不是農(nóng)民,最多也只能算是普通的企業(yè)工人,所以馬場土地的歸屬自然不能以“農(nóng)民集體所有權(quán)”論。在管轄上,現(xiàn)在的山丹軍馬場不屬于中國版圖任何一個地方政府的行政區(qū)域之內(nèi),它既不屬于軍隊管理,也不屬于地方政府管理,其結(jié)果是導(dǎo)致法律在屬地效力上的困境,從而使這片土地成為地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的盲區(qū)。

由于馬場并非一級政府建制,所以缺乏獨立的執(zhí)法和監(jiān)督部門;由于馬場不屬于甘肅省任何一個地方政府行政區(qū)域之內(nèi),所以周邊政府及相關(guān)職能部門更難進入馬場進行執(zhí)法。于是條例在祁連山下、石羊河流域上游便難以得到統(tǒng)一執(zhí)行。

山丹軍馬場的權(quán)屬問題是一個歷史問題,甘肅省地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)在這里的“執(zhí)行難”問題也有它的歷史淵源。新中國成立之后,為加強國防建設(shè)事業(yè),黨和國家積極投入人力、物力加快對山丹軍馬場的恢復(fù)重建工作。1952年,在西北軍政委員會的主持下重新調(diào)整了軍馬場與臨近門源、永昌、山丹、民樂等縣的地界之后,達成協(xié)議:“無論軍牧、民牧地區(qū),今后一律禁止開荒。”同時還規(guī)定:“軍牧場除種植自食蔬菜以外,不得種植其他作物?！贝藚f(xié)議也被稱為“五二協(xié)議”。但隨著場內(nèi)馬匹數(shù)量的迅速增長,為緩解軍馬飼料不足的情況,馬場開始開墾草原,種植農(nóng)作物。隨著“大躍進”和自然災(zāi)荒的爆發(fā),加之國家“以糧為綱”政策的倡導(dǎo),山丹軍馬場及周邊農(nóng)牧民開始大面積的采伐和墾荒。犁鏵深深插入草原,耕作著的人們揮汗如雨,享受著征服者的快感和“人定勝天”的喜悅,已經(jīng)完全背棄了“五二協(xié)議”的宗旨。其結(jié)果是,大片草原被破壞,軍馬數(shù)量也急劇下降。進入1980年代之后,我軍現(xiàn)代化進程不斷加快,山丹軍馬場逐漸失去了為部隊提供戰(zhàn)馬的歷史使命,以軍馬為主的畜牧業(yè)開始萎縮,加之職工和家屬人口數(shù)量的增加,使馬場面臨困境,為了維持和發(fā)展,馬場進一步擴大墾荒面積。2001年,山丹軍馬場正式移交中國牧工商(集團)總公司。作為一家企業(yè),馬場不得不接受市場競爭的考驗,于是,經(jīng)濟效益成了主要的目標(biāo)和動力。大馬營草原的優(yōu)質(zhì)草場逐漸被大面積糧油作物所取代。據(jù)資料統(tǒng)計,山丹軍馬場累計開墾草原55.76萬畝,除4萬畝耕地陸續(xù)棄耕撂荒外,場區(qū)實有耕地51.76萬畝。這雖然與2008年“兩會”期間政協(xié)委員郝樹聲提案中的80萬畝有所差距,但其數(shù)量仍是非常龐大的。大片的糧油作物破壞了草原原有的生態(tài)功能,也耗費了石羊河流域上游地區(qū)(西大河)大量寶貴的水資源。在經(jīng)濟利益驅(qū)使和生態(tài)保護責(zé)任之間,山丹軍馬場的決策天平傾向了前者,于是條例尤其是第三十三條在山丹軍馬場的執(zhí)行格外困難。

在權(quán)屬不明、執(zhí)法困難的背景下,山丹軍馬場與周邊市、縣(區(qū))矛盾重重。在用水上,地方政府指責(zé)馬場耕地耗水太多,馬場指責(zé)地方政府不按協(xié)議配水給馬場;對于墾植草原互相推諉責(zé)任;地界糾紛和混牧問題未能得到妥善解決,加劇了馬場職工與周邊農(nóng)牧民的矛盾;馬場轉(zhuǎn)制后地方民眾對馬場職工的身份確認存在質(zhì)疑。改制后的馬場實行生產(chǎn)資料承包制,生產(chǎn)經(jīng)營活動幾乎與地方農(nóng)牧民一致,勞動收入歸馬場職工所有,但是年滿退休后,又享受城市職工的社會保險工資,地方農(nóng)牧民卻沒有;對于城市企業(yè)工人而言,他們又不享有馬場職工承包擁有的生產(chǎn)資料。這樣“不平等”的生產(chǎn)分配方式對于周邊地區(qū)的工人、農(nóng)民而言是難以理解的。

三

2008年3月,全國“兩會”正在召開,溫家寶總理健步走入人民大會堂甘肅廳。落座后,總理深情地說:“回家了!我忘不了祁連山,忘不了戈壁灘,忘不了黃河、黑河、石羊河,忘不了胡楊林,更忘不了甘肅的老百姓?！痹谡劦绞蚝恿饔蚓C合治理問題時,他說:“要科學(xué)合理地利用水資源,把生態(tài)建設(shè)擺在第一位?！笔蚝恿饔虻纳鷳B(tài)環(huán)境關(guān)系到河西走廊中部三縣五市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到幾百萬人民生存的大問題。地處石羊河流域上游的山丹軍馬場肩負著水源涵養(yǎng)、水土保持、水系供給的重要任務(wù),對祁連山生態(tài)環(huán)境的保護意義重大。然而地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法卻在這里陷入了尷尬局面。由甘肅省人大常委會頒布的條例由于屬地管轄的問題在這里難以執(zhí)行,從而使這里以及整個石羊河流域的生態(tài)保護面臨極為困難的局面。

要想使條例,尤其是第三十三條在山丹軍馬場這塊特殊土地上切實得以貫徹實施,首先要從強化人大的執(zhí)法監(jiān)督工作著手。

解決條例在山丹軍馬場執(zhí)行難的問題,需要明確石羊河流域的范圍問題。西大河是石羊河的重要支流,而作為西大河發(fā)源地的山丹軍馬場理應(yīng)作為石羊河流域的重要組成部分。具體措施是,由甘肅省石羊河管理委員會積極與山丹軍馬場協(xié)調(diào),督促馬場建立水資源管理部門。該部門享有獨立的行政執(zhí)法權(quán),接受山丹軍馬場和石羊河流域管理委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo),與馬場相關(guān)部門一起負責(zé)水資源的管理和綜合治理工作,對條例的執(zhí)行情況負責(zé)。為解決配水用水上的糾紛,馬場水資源管理部門有權(quán)參加并討論流域水資源分配原則;馬場與其他市、縣(區(qū))發(fā)生用水糾紛后,先由雙方協(xié)商解決,協(xié)商不成的由流域管理委員會根據(jù)公平、合理的原則處理。馬場水資源管理部門負責(zé)監(jiān)督、落實山丹軍馬場內(nèi)西大河流域上游退耕還林、還草工作。

當(dāng)然,條例的執(zhí)行并非山丹軍馬場一家的事情,人大更要加強對石羊河流域其他市、縣(區(qū))執(zhí)法的監(jiān)督力度。針對地方政府短期利益驅(qū)使下有法不依、執(zhí)法不嚴、違法難究的問題,應(yīng)實行政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制,在賦予地方政府管理資源環(huán)境職能的同時,規(guī)定生態(tài)平衡的責(zé)任亦由政府承擔(dān)。地方政府要以身作則,規(guī)范自己行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法狀況,排除地方保護主義的干擾,對于違法開墾草原、采伐樹木的單位和個人加大懲處力度,以改變目前破壞生態(tài)成本小于保護生態(tài)的成本、利欲驅(qū)使下對生態(tài)環(huán)境的破壞愈發(fā)嚴重的局面。只有地方政府切實執(zhí)行好條例,才能對地位特殊的山丹軍馬場起到表率作用,否則,“自己不執(zhí)行何以要求別人”的“抗辯理由”將導(dǎo)致條例無法落實。

執(zhí)法監(jiān)督還要做到軟、硬件相結(jié)合。軟件是指法律的執(zhí)行標(biāo)準和執(zhí)法環(huán)境。立法不是一蹴而就的,要根據(jù)實際情況的變更有所變化。對于條例應(yīng)作適當(dāng)修改,明確山丹軍馬場在石羊河流域的地位和作用,并對以條例中過于原則和抽象的條文予以細化,提高法律的科學(xué)性和可操作性。今后的立法應(yīng)該完善山丹軍馬場與地方政府協(xié)調(diào)工作的規(guī)定,以期在平等對話的前提下調(diào)和長期以來的矛盾,解決各方面的問題。此外,還要加大法律法規(guī)的宣傳力度,使農(nóng)牧民及山丹軍馬場職工對于條例與生態(tài)環(huán)境保護有一個清晰的認識,同時也有利于強化輿論的監(jiān)督作用。完善執(zhí)法監(jiān)督工作的硬件條件是指應(yīng)該保障必要的執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法資金。在技術(shù)方面,山丹軍馬場與周邊政府可以借鑒省外甚至國外在水資源管理和生態(tài)保護方面的成功經(jīng)驗;此外,應(yīng)調(diào)動各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者積極研究山丹軍馬場長期以來的各種問題,以期提出有關(guān)解決馬場權(quán)屬和生態(tài)困境的理論建議。在資金方面,甘肅省政府應(yīng)該對山丹軍馬場的退耕還林還草、草原治理工作提供補貼和投資(由于山丹軍馬場是一個中央在甘企業(yè),所以長期以來無法享受國家和甘肅省在這方面的資金支持)。此外,要加強對農(nóng)業(yè)建設(shè)項目的投資力度,發(fā)展集成農(nóng)業(yè),尤其是鼓勵種植節(jié)水農(nóng)作物。

地方生態(tài)環(huán)境立法在山丹軍馬場的執(zhí)法監(jiān)督工作對維持祁連山地區(qū)和整個石羊河流域的生態(tài)平衡意義重大,但是,為了扭轉(zhuǎn)河西走廊中部地區(qū)生態(tài)危機的局面,僅僅做這些是不夠的。2008年全國“兩會”期間,全國政協(xié)委員、甘肅省社會科學(xué)院歷史研究所所長郝樹聲提案建議,參照內(nèi)蒙古部分地區(qū)退耕還草的補償辦法,將山丹軍馬場的2萬人員實行生態(tài)移民,成立一個由甘肅省政府直接領(lǐng)導(dǎo)的祁連山生態(tài)管理機構(gòu),切實加快祁連山水資源涵養(yǎng)林的建設(shè)步伐。移民對于解決山丹軍馬場的發(fā)展困境和生態(tài)問題的確有重大作用。但是大規(guī)模退耕后,如何解決馬場職工和家屬長遠的生活出路,依然是比較棘手的問題。加之幾十年來幾代牧馬人在這里奉獻了他們的青春年華,他們對山丹軍馬場有著無法割舍的深情。因此,移民問題不可過于簡單化,特別是不能通過自上而下的行政指令來搞“一刀切”。要進行有計劃有步驟的生態(tài)移民工作,向內(nèi)輸入生態(tài)資源,向外輸出人力資源。改變封閉性的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展思路和模式,逐步從外地進口部分口糧和畜牧業(yè)飼料;同時用其他社會經(jīng)濟政策積極促進馬場農(nóng)牧業(yè)勞動力流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移,在招兵、招工、高考等方面可以對馬場職工子女在配額或分數(shù)線上采取適當(dāng)優(yōu)惠政策;國家和甘肅省政府可以常年提供一些勞務(wù)機會,鼓勵職工家屬在二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè),從而逐步減少山丹軍馬場人口,緩解生態(tài)壓力。

無論是在執(zhí)法監(jiān)督還是在生態(tài)移民上,都需要建立和完善一系列配套制度,需要一系列立法予以支持和保障。這些都將成為甘肅地方各級人大及政府今后工作的重點。

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(作者單位:西北師范大學(xué)政法學(xué)院 )