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        城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的構(gòu)建*

        2009-10-19 09:03:42徐小強(qiáng)
        關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)

        徐小強(qiáng),王 超

        (西南大學(xué) 文化與社會發(fā)展學(xué)院,重慶 北碚 400715)

        黨的十七大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全黨工作的重中之重,并明確將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為其首要任務(wù),目的就是要城鄉(xiāng)資源互補(bǔ),加強(qiáng)城鄉(xiāng)資源整合,提高農(nóng)民收入水平,縮小逐漸拉大的城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村土地作為農(nóng)民賴以生存的資源,對于農(nóng)民而言,不僅是生產(chǎn)資料,更是其重要的生活依托。尤其在社會保障制度尚不健全的今天,土地對于農(nóng)民的重要性不言而喻。農(nóng)地作為農(nóng)民掌握的主要資源,在提高農(nóng)民收入方面勢必發(fā)揮重要作用。目前農(nóng)地資源尚未得到很好利用,一方面是農(nóng)村用地因青壯年外出打工而出現(xiàn)大量撂荒的情況。“據(jù)重慶萬州區(qū)調(diào)查顯示,萬州區(qū)農(nóng)業(yè)局信息中心調(diào)查了8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)好、中、差3個(gè)層次村的情況(響水、柱山、溪口、燕山、黃柏、走馬、地寶、白土等):24個(gè)村抽樣調(diào)查顯示,2007年撂荒農(nóng)地占耕地面積1.0%~7%(分地理?xiàng)l件撂荒程度不同)?!盵1]另一方面,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要大量土地。這種現(xiàn)實(shí)決定土地作為一種資源不可避免地要向高利潤的行業(yè)領(lǐng)域流動。同時(shí),土地是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生命線,其流動勢必關(guān)系農(nóng)民增收和國家穩(wěn)定,因此必須研究出一條科學(xué)的路徑以正確引導(dǎo)農(nóng)民增收,緩解城市壓力,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

        一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)

        (一)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

        土地流轉(zhuǎn)從廣義上講,既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn),即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)移,也包括土地功能的流轉(zhuǎn),即土地用途的變更。狹義的土地流轉(zhuǎn),是指土地權(quán)利從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移到另外的主體身上。在我國,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即狹義的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包人在其承包經(jīng)營期間,將其期內(nèi)享有的土地使用通過轉(zhuǎn)包、租賃、出讓、入股等方式,依法合理進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制農(nóng)民創(chuàng)造精神的延伸。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律制度尚不健全,還存在很大爭議。甚至于在小范圍的流轉(zhuǎn)試驗(yàn)還有失敗的教訓(xùn),然而,我們必須尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。盡管目前政府仍對農(nóng)地流轉(zhuǎn)抱謹(jǐn)慎的態(tài)度,但是任何人都無法回避農(nóng)地在廣大農(nóng)村私下流轉(zhuǎn)的事實(shí)。因此,對待農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一新生事物,我們不能總抱懷疑的態(tài)度,要正確理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)理論及現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),摸索出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路。目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多都是在不改變農(nóng)地性質(zhì)即農(nóng)地用途的情況下產(chǎn)生的,是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,是堅(jiān)持所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸承包人的。承包人在承包期內(nèi)自由經(jīng)營,自主支配土地。只要堅(jiān)持農(nóng)地用途不變、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度不變這兩個(gè)基本前提,農(nóng)地流轉(zhuǎn)就絲毫不會影響改革發(fā)展的大局和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前景。因此,我們必須對我國的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有清醒的認(rèn)識。在這個(gè)意義上講,農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該規(guī)范和防止農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變和政府“圈地”的行為,而不是阻止流轉(zhuǎn)。這才是農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該注意的重要環(huán)節(jié)。

        (二)馬克思主義地租理論

        馬克思主義的地租理論是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。恩格斯在《論住宅問題》中明確指出:“消滅土地私有制不是要消滅地租,而是要求把地租——雖然是改變過的形式一一轉(zhuǎn)交給社會”。我國農(nóng)地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離,農(nóng)村集體獨(dú)占土地所有權(quán),農(nóng)民享有承包土地的使用權(quán),通過經(jīng)營獲取收益。由此可以看出,農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)民獲得收入的主要保證。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn),承包方必須向流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)的一方付費(fèi)。馬克思的地租理論告訴我們,農(nóng)地作為稀缺資源,任何人使用都必須付費(fèi),才能體現(xiàn)土地資源的價(jià)值,才能確保流轉(zhuǎn)土地方的利益。因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)要建立起完善的有償使用機(jī)制,雙方通過公平交易、互惠互利,使農(nóng)民真正享有農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)惠。在構(gòu)建和諧社會、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的今天,通過土地使用付費(fèi)和市場合理優(yōu)化配置資源,建立起資源自由流動、健康有序、合理規(guī)范的市場;通過收取地租,提高農(nóng)民收入,縮小日益增長的城鄉(xiāng)收入差距;通過流轉(zhuǎn),也可以增強(qiáng)人們的土地資本觀念,極大提高農(nóng)地資源的利用率,減少農(nóng)地資源的浪費(fèi),如撂荒??梢婑R克思主義的地租論為合理流轉(zhuǎn)農(nóng)地資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益提供了強(qiáng)大的理論支持,將極大促進(jìn)農(nóng)地資源的快速流轉(zhuǎn)?!霸谖覈鐣髁x公有制條件下,國家通過地租這一經(jīng)濟(jì)杠桿的應(yīng)有,實(shí)現(xiàn)土地資源、資產(chǎn)合理計(jì)價(jià)和有償、有限期的使用,不僅有利于在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)國家和集體的土地所有權(quán),而且能促進(jìn)土地資源的合理配置和土地資產(chǎn)效益的充分發(fā)揮,從而推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。[2]

        二、構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的必然性

        (一)土地流轉(zhuǎn)成為我國農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差距縮小的重要途徑

        世界銀行在《中國國家經(jīng)濟(jì)報(bào)告:推動公平經(jīng)濟(jì)增長》中指出,中國近年來在減少貧困方面做出了巨大努力,但是中國居民的收入差距卻明顯擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代初我國基尼系數(shù)約為0.28,90年代初約為0.38,1999年為0.437。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織規(guī)定:基尼系數(shù)若低于0.2表示收入絕對平均;0.2~0.3表示比較平均;0.3~0.4表示相對合 理;0.4~0.5表示收入差距較大;0.6以上表示收入差距懸殊。2001年的世行報(bào)告認(rèn)為,我國面臨收入差距擴(kuò)大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果目前城鄉(xiāng)家庭收入差距和各省城鄉(xiāng)家庭收入增長速度不平衡的趨勢持續(xù)下去,收入差距將會急劇擴(kuò)大,基尼系數(shù)將會從1999年的0.437上升到2020年的0.474。[3]

        改革開放以來,我國居民收入差距經(jīng)歷了一個(gè)較大的波折歷程。1978年城鄉(xiāng)收入比為2.57∶1,1985年達(dá)到歷史最低點(diǎn)為1.8∶1,1994年達(dá)到2.86∶1,1997年為2.47∶1,小于改革開放前水平。1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸拉大為2.9∶1,2002年繼續(xù)擴(kuò)大為3.11∶1,2003年擴(kuò)大到3.23∶1,近幾年來出現(xiàn)加速拉大的趨勢。特別是經(jīng)濟(jì)相對落后的西部廣大地區(qū),農(nóng)民收入極低,城鄉(xiāng)差距懸殊。從表1可以看出,西部的城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國水平,再加上城市居民享受的各種實(shí)物性補(bǔ)貼等因素,城鄉(xiāng)之間實(shí)際收入差距更大。[4]

        表1 西部與全國城鄉(xiāng)居民收入差距比較(1999~2003)

        城鄉(xiāng)居民收入差距主要是農(nóng)民收入過低,因此提升農(nóng)民收入是必要之舉。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所收入分配課題組1995年和2002年對全國住戶的抽樣調(diào)查顯示,1995—2002年農(nóng)地價(jià)值實(shí)際增長率為-25.7%,年均為-4.2%,可見在中國傳統(tǒng)小戶經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中,農(nóng)地資源未能得到合理充分的利用。農(nóng)地作為農(nóng)民掌握的主要資源,必須在縮小城鄉(xiāng)差距上發(fā)揮重要作用,農(nóng)地發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于政府在土地流轉(zhuǎn)市場中的定位。

        (二)土地資源本身迫切需要向高利潤的領(lǐng)域流動

        我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天,土地市場仍未放活,依舊處于國家計(jì)劃安排中,在國家嚴(yán)格控制下土地要素流動受到了很大的限制。一方面,世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)不景氣,中國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)利潤更是為負(fù)值,缺乏競爭力,造成土地大量閑置;另一方面,由于人口眾多、人多地少等因素導(dǎo)致土地資源缺乏,致使資源合理流動勢在必行。

        土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)科技化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提升我國農(nóng)業(yè)競爭力。但是,由于我國農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)大量的存在,“草帽地”現(xiàn)象阻礙著生產(chǎn)力的革新,新技術(shù)無法大規(guī)模推廣。在世界農(nóng)業(yè)市場極不景氣的今天,資金向高收入行業(yè)領(lǐng)域流動,而較少流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,限制了我國農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展。因此,農(nóng)地合理規(guī)范流轉(zhuǎn),可以有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高農(nóng)業(yè)的效益,提升我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位。

        (三)當(dāng)前政府在土地流轉(zhuǎn)中職能的錯位

        政府將其需要的農(nóng)地收歸國有,強(qiáng)行壟斷一級土地市場,在土地收益和土地補(bǔ)償之間賺取了高數(shù)額的差額利潤,形成了一個(gè)巨大的利益空間?!澳暇┦姓?002年向農(nóng)民征用土地的最低價(jià)為8萬~20萬元人民幣(包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)),而轉(zhuǎn)手拍賣價(jià)高達(dá)980萬人民幣,最低價(jià)120萬人民幣?!盵5]在政府取得巨大收益的同時(shí),相對較低的一次性土地補(bǔ)償極易使失地農(nóng)民失去安身立命的基礎(chǔ),造成嚴(yán)重的社會問題。這種做法無異于殺雞取卵、竭澤而漁。巨大的利潤空間刺激了政府低價(jià)強(qiáng)行征用農(nóng)地的行為,使政府取代了農(nóng)民成為利益主體,與民爭利。這些與和諧社會構(gòu)建和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不相吻合的現(xiàn)實(shí)都要求構(gòu)建科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,建立利益均衡機(jī)制。

        三、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中的困境與原因分析

        (一)目前設(shè)計(jì)的土地使用制度使農(nóng)民產(chǎn)生求穩(wěn)心態(tài),阻礙了流轉(zhuǎn)

        土地作為農(nóng)民賴以生存的主要資源,不僅具有生產(chǎn)性質(zhì),還具有社會保障性質(zhì)。我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在20世紀(jì)70年代安徽鳳陽縣小崗村農(nóng)民群眾首創(chuàng)的,是適應(yīng)相對低下的生產(chǎn)力水平的,是與農(nóng)民迫切需要脫貧的現(xiàn)實(shí)需要相聯(lián)系的,是與強(qiáng)烈的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識相適應(yīng)的。 隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)技術(shù)水平都發(fā)生了很大變化,使原有的相對固定的制度已不能適應(yīng)發(fā)展的需求,迫切需要變更土地使用制度,靈活流轉(zhuǎn)農(nóng)地。目前的制度阻礙著農(nóng)地的正常流轉(zhuǎn)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一方面,一些農(nóng)業(yè)專業(yè)戶因?yàn)檗r(nóng)地缺乏無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,阻礙了先進(jìn)生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,影響了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,造成土地和先進(jìn)生產(chǎn)要素、人才等資源的浪費(fèi)。另一方面土地社會保障的性質(zhì)造成缺乏經(jīng)營技巧或勞動力的農(nóng)戶不敢輕易放棄土地,形成了農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營的倒退。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度不允許農(nóng)地流轉(zhuǎn),已不能適應(yīng)現(xiàn)代市場,迫切需要建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度?!稗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的繼承、補(bǔ)充、完善和過渡。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決當(dāng)前我國農(nóng)村土地利用細(xì)碎化、棄耕撂荒及閑置狀況的有效途徑,對于實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營,優(yōu)化土地資源配置,提高土地利用效率,促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加農(nóng)民收入以及推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有積極作用”。[6]

        (二)缺乏有領(lǐng)導(dǎo)力的村民組織

        在我國農(nóng)村,由于種種原因,相當(dāng)一部分村級組織渙散,對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也缺乏正確的認(rèn)識。村級組織中可供支配的資源越來越少,農(nóng)地流轉(zhuǎn)也不能給村級組織帶來實(shí)際效益。村級組織任務(wù)繁重,既要處理各種社會矛盾,又要完成上級布置的基層事務(wù)。因此,村級組織不再熱心于創(chuàng)造增收,而是成為“守夜人”。無錫市惠山區(qū)堰橋街道的調(diào)查顯示,作為基層的一級組織,村級組織直接面對老百姓,在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期,各種社會矛盾、利益沖突集中交織體現(xiàn),村干部尤其是村主要領(lǐng)導(dǎo)工作壓力明顯加重,既要按時(shí)完成上級組織各個(gè)部門下達(dá)的任務(wù),又要為全體村民辦好實(shí)事。即使是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村,也感覺“如履薄冰”,經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的村更是感覺“苦不堪言”;而承擔(dān)如此繁重工作的村干部,既沒有編制,社會保障也少,包括組織調(diào)動、升遷的機(jī)會也很少,他們的思想顧慮較多,普遍存在“守?cái)傤^”思想,缺乏加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力。[7]

        (三)政府對土地流轉(zhuǎn)市場的壟斷

        政府壟斷一級市場,強(qiáng)行將需要的集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?而支付的賠償金與高額的利潤不成比例,而且一次性賠償后再無后續(xù)保障措施,使喪失土地所有權(quán)的農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ),產(chǎn)生了種種矛盾。“在目前的征地制度下,農(nóng)民喪失了雙重權(quán)利:土地賣不賣,不由農(nóng)民決定;即使農(nóng)民要賣地,也沒有與買方平等談判價(jià)格的權(quán)利。并且現(xiàn)行的補(bǔ)償原則規(guī)定只有按征用土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償,說白了它是對農(nóng)民原來在這塊土地上從事農(nóng)業(yè)時(shí)收益進(jìn)行補(bǔ)償,而與這塊土地的未來用途和地價(jià)升值毫無關(guān)系。它既不與土地非農(nóng)化的價(jià)值相關(guān)聯(lián),也不與土地非農(nóng)化的級差收益增加相關(guān)聯(lián),它至多只是對農(nóng)民在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貤l件下所失土地的絕對地租的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式實(shí)際上是對賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)的剝奪,將農(nóng)民排除在工業(yè)化過程中土地級差收益的分配之外”。[8]

        隨著世界全球化趨勢的不斷加強(qiáng),我國與世界各國之間的交流也日益頻繁,英語作為世界上適用范圍最廣的語言,對我們的生活發(fā)揮著越來越重要的影響。因此,學(xué)校的英語教學(xué)效果備受關(guān)注,高中階段的英語教學(xué)是培養(yǎng)學(xué)生英語語言能力、文化意識、思維品質(zhì)和學(xué)習(xí)能力的關(guān)鍵途徑,其教學(xué)效果影響著學(xué)生的英語學(xué)習(xí)興趣、知識水平和運(yùn)用能力,對學(xué)生未來的英語學(xué)習(xí)有著難以磨滅的影響。利用微課的教學(xué)形式,可以有效地提高教學(xué)的質(zhì)量,促進(jìn)學(xué)生英語閱讀、口語、寫作等多種能力的發(fā)展。因此,教師要積極轉(zhuǎn)變自身的教育理念和教學(xué)方式,將教學(xué)內(nèi)容與微課有機(jī)地結(jié)合起來,設(shè)計(jì)出符合學(xué)生學(xué)習(xí)特點(diǎn)和發(fā)展需求的教學(xué)方案,以促進(jìn)高中英語教學(xué)效果的提高。

        (四)土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全

        土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的中介組織、咨詢機(jī)構(gòu)、公證和仲裁機(jī)構(gòu),再加上政府缺乏有效的管理,法律法規(guī)尚不健全且社會保障制度尚不完善。這些不規(guī)范因素導(dǎo)致我國土地流轉(zhuǎn)市場缺乏有效的監(jiān)督,進(jìn)而出現(xiàn)內(nèi)部交易、土地違法違規(guī)操作案件。據(jù)衛(wèi)星遙感資料顯示,一般的違法占用土地一般要占到總量的20%~30%,有的地方多達(dá)80%。缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu),政府職能缺位,市場中介機(jī)構(gòu)缺乏,往往導(dǎo)致農(nóng)民急于流轉(zhuǎn)卻無法找到合適的買家,而愿意的承包商也無法承包到合適的土地;公證機(jī)構(gòu)與仲裁機(jī)構(gòu)缺乏,使得土地流轉(zhuǎn)方利益往往得不到有效保障,大大影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程;二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還比較低,無法吸納眾多的剩余勞動力,使土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定。土地是重要的社會保障資料,是農(nóng)民安身立命的根本,因此缺乏健全的農(nóng)村社會保障制度也是造成土地難以流轉(zhuǎn)的重要原因。

        四、構(gòu)建適應(yīng)我國國情的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

        (一)法國、日本的土地使用流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)對我們的啟示

        目前,法國政府在將小農(nóng)場土地合并的同時(shí),限制土地過度兼并。政府規(guī)定,農(nóng)地使用和轉(zhuǎn)讓時(shí),私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè),不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上進(jìn)行建筑。對于棄耕和劣耕者,國家有權(quán)征購、提高土地稅或讓其出租。政府明確規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓不可分割,整塊土地只能整體繼承或出讓。法國還建有土地市場管理機(jī)構(gòu)——土地事務(wù)所,并建有土地市場。土地的轉(zhuǎn)讓和出租必須經(jīng)過管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),不獲其批準(zhǔn),土地轉(zhuǎn)讓無效。土地事務(wù)所對小塊土地具有先買權(quán),整治合并后,賣給有經(jīng)營前途的農(nóng)民。土地銀行購買土地后,再租給農(nóng)民,訂立長期租約,以刺激投資??傊F(xiàn)階段法國土地制度和土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)就是將土地市場分成市地市場和農(nóng)地市場,兩個(gè)市場嚴(yán)格劃開,不得混同。[9]這種將市地市場與農(nóng)地市場分開的制度值得我國土地流轉(zhuǎn)制度研究和借鑒。政府支持鼓勵農(nóng)地在不改變用途的情況下合理流轉(zhuǎn)并注重加強(qiáng)監(jiān)督管理和服務(wù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度十分值得我國學(xué)習(xí)。我國是一個(gè)具有十三億人口的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位和糧食的重要性不言而喻。因此,面對我國快速的城市化進(jìn)程所帶來的農(nóng)地越來越少與人口越來越多的現(xiàn)實(shí)矛盾,依靠進(jìn)口糧食是極不現(xiàn)實(shí)的。如果形成對國際糧食依賴,一旦出現(xiàn)危機(jī)和供應(yīng)緊張,將會影響到國家安全與社會穩(wěn)定。

        日本對土地實(shí)行的管制主要有以下幾個(gè)方面:一是土地權(quán)利移動的管制。禁止農(nóng)地改革所創(chuàng)設(shè)的自耕地出租,禁止佃耕地的轉(zhuǎn)租。二是佃耕地占有的限制。禁止不在村地主擁有土地;在村地主的出租也不允許超過一公頃。三是佃租的管制。出租地的佃額按國家規(guī)定的限額用貨幣交納,由法令規(guī)定其最高限額,不準(zhǔn)超額收取費(fèi)用。四是佃耕權(quán)的保障。規(guī)定地主收回出租地要受到嚴(yán)格的限制。[10]從日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度中我們可以得到一些啟示:日本與中國有相似之處,日本的自耕農(nóng)體制與中國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)類似;日本與中國一樣具有人多地少的矛盾,甚至日本的農(nóng)地條件還不如中國,換言之,日本土地流轉(zhuǎn)環(huán)境還不如中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有優(yōu)勢,盡管兩者有很大的相似性。對于我國而言,大部分農(nóng)地分布于中西部地區(qū),自然條件相對較差,經(jīng)濟(jì)和科技條件也相對較弱,因此日本中小規(guī)模土地經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)適合我國國情。換句話說,日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度對于目前我國而言具有重要的參考意義。

        綜合看來,法日土地流轉(zhuǎn)對于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)可資借鑒的地方在于:一是加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途的管制,切實(shí)保護(hù)好我國稀缺的農(nóng)地資源。二是設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)要因地制宜,不能盲目追求規(guī)模,要根據(jù)客觀實(shí)際進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

        (二)廣東南海土地股份制模式、四川安岳農(nóng)地流轉(zhuǎn)租賃模式對我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建的啟示

        廣東南海率先創(chuàng)造性發(fā)明了土地股份制。目前廣東省的南海、順德、三水共有土地股份合作社近3 000個(gè),入股土地面積逾百萬畝。南海模式實(shí)行以土地使用權(quán)入股,按股分紅。同時(shí),勞動力還可以在本區(qū)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營或外出務(wù)工,大大提高了農(nóng)民收入,既保證了農(nóng)民的穩(wěn)定收入,農(nóng)民又可以依靠勞力靈活取得收入,南海模式建立起了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。可以看出,農(nóng)地入股,承包方、農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)有限責(zé)任,互利互惠,既規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn),又加快了土地流轉(zhuǎn)和剩余勞動力流轉(zhuǎn),切實(shí)提高了農(nóng)民收入。

        四川省資陽市安岳縣通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地來發(fā)展檸檬,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營,既提高了農(nóng)民收入,又發(fā)展了高科技農(nóng)業(yè),已形成規(guī)模效應(yīng)和龍頭帶頭效應(yīng)。當(dāng)?shù)貦幟首钤缫M(jìn)于美國,現(xiàn)今通過農(nóng)地流轉(zhuǎn),使土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素聚集,形成了農(nóng)業(yè)高科技產(chǎn)業(yè),從質(zhì)量上超過了美國,大量出口西歐。目前全縣檸檬產(chǎn)量已占全國70%,成為中國檸檬之鄉(xiāng)。安岳農(nóng)戶在出租土地的同時(shí)給規(guī)模經(jīng)營者打工,進(jìn)一步提高了收入。例如城北鄉(xiāng)陶海村供流轉(zhuǎn)土地1 000多畝發(fā)展檸檬產(chǎn)業(yè),較大的業(yè)主都雇用有十幾個(gè)到幾十個(gè)固定勞務(wù)工,農(nóng)忙還要雇用一些小工,如檸檬套袋一個(gè)2分錢、采摘檸檬一斤2分錢。2007年該村流轉(zhuǎn)土地收益60萬元、勞務(wù)費(fèi)收入70萬元。安岳農(nóng)地流轉(zhuǎn)之所以取得實(shí)效,不僅在于其采取了土地租賃的流轉(zhuǎn)形式,更在于其租金和制度的合理性,值得我們學(xué)習(xí)。其內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn):第一,租金短期調(diào)節(jié)機(jī)制,規(guī)定每畝水田年租是700斤稻谷,每年按9月20日當(dāng)?shù)厥袌錾现械鹊竟葍r(jià)格折現(xiàn);旱地年租則為400斤小麥或玉米市價(jià)。第二,糾紛處置辦法,若雙方對市價(jià)各執(zhí)一詞,則直接支付糧食。第三,租金的長期調(diào)節(jié)機(jī)制,雙方約定,如果當(dāng)?shù)仄骄€產(chǎn)大增,則重新協(xié)調(diào)租金折谷數(shù)量。這些方法充分體現(xiàn)了安岳人民的智慧。自2000年安岳大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地以來,7年糧價(jià)漲跌無常,卻絲毫沒有動搖其土地流轉(zhuǎn)制度。[11]安岳經(jīng)驗(yàn)告訴我們,以戶為單位的小農(nóng)經(jīng)營只是穩(wěn)農(nóng)之策,在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之下,沖破家庭束縛,推動勞動力轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn),發(fā)展現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)才是富農(nóng)之策。安岳農(nóng)民沒有走向市場,也沒有進(jìn)入城市,而是出租土地,獲得穩(wěn)定資產(chǎn)收入,同時(shí)就地實(shí)現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移,真正使農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差距縮小。安岳的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們深思。

        (三)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建中的政府職能與市場建設(shè)

        1.政府職能轉(zhuǎn)變

        1968年英國的富爾頓報(bào)告標(biāo)志著公共行政領(lǐng)域一種新的范式產(chǎn)生,即新公共管理主義出現(xiàn)。這種新的典范使得公共行政僵死的、森嚴(yán)的等級制的官僚組織形式轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘?、以市場為基礎(chǔ)的形式。這不僅僅是管理形式或管理風(fēng)格的變化,更為重要的是政府社會角色及政府與公民關(guān)系方面的重大變化。[11]從20世紀(jì)80年代中期以來。新公共管理使得許多西方發(fā)達(dá)國家公共部門的管理發(fā)生相應(yīng)變化,標(biāo)志著新公共管理主義已經(jīng)成為公共部門一種全新的典范。新公共管理主義認(rèn)為,政府應(yīng)該注重管理而不是制定政策,應(yīng)該注重績效評估和效率,實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放與責(zé)任制,采取服務(wù)外包。注重管理,意味著政府更能適應(yīng)市場變化,靈活做出反應(yīng);政府更應(yīng)該是市場的監(jiān)督者而不是直接參與者。就我國土地流轉(zhuǎn)而言,政府應(yīng)該放松管制,引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)過市場流轉(zhuǎn),主要工作是監(jiān)督規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。加強(qiáng)立法,做好法律解釋等服務(wù);完善農(nóng)村社會保障制度,從制度上保障城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌發(fā)展。注重績效評估和效率,意味著政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該簡化辦事程序,提高效率,加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。并且注重產(chǎn)出而不是投入,將農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入到政府考核之中,制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn),激發(fā)各級政府切實(shí)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)。實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放,即政府應(yīng)該給予下級組織,特別是村一級單位以自主權(quán);實(shí)行責(zé)任制意味著加強(qiáng)管理,責(zé)任人必須為其決策帶來的后果承擔(dān)責(zé)任。服務(wù)外包,即政府采用靈活多樣的方式,將服務(wù)外包給非盈利組織或其他機(jī)構(gòu),有利于縮減政府職能和成本,政府只用做好監(jiān)督即可??偠灾?,從新公共管理角度,政府職能應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場的彈性的管理模式。新公共管理并不意味著政府的重要性削弱,僅僅是政府角色的變化而已。農(nóng)地流轉(zhuǎn)尤其需要政府職能轉(zhuǎn)變。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求,政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該實(shí)現(xiàn):從無所不為的全能政府到有所為有所不為的有限政府轉(zhuǎn)變;政府工作應(yīng)當(dāng)主要集中到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務(wù)等方面上來,將原有的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。[12]

        2.構(gòu)建完善的土地市場機(jī)制

        首先,政府必須加強(qiáng)和健全農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面的法制建設(shè),建立專門的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法來對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)中介、流轉(zhuǎn)后的利益分配、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及違法責(zé)任追究等進(jìn)行法律上的約束和規(guī)范,以促進(jìn)與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的人和事能在法律的大框架內(nèi)規(guī)范行事。這樣,一方面以法的權(quán)威力量保障著使用農(nóng)民自由地流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán),另一方面又以法的規(guī)范形式制約著農(nóng)地在使用中涉及的各利益主體的種種不法行為,形成一種具有普遍約束意義的秩序和規(guī)則,把人們的自由限制在社會所決定和容許的范圍內(nèi)。[13]必須規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu),避免“賣方找不到買方,買方找不到賣方”的尷尬境地。建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的仲裁機(jī)構(gòu),調(diào)解農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的糾紛。政府還應(yīng)該加快引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的先決條件。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)必須減少和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力。加強(qiáng)農(nóng)民社會保障制度的建設(shè),解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善上來,改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè),調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,提高土地利用效率,增加農(nóng)民收入。

        其次,土地股份制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要形式。土地股份制,就是把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),農(nóng)民把土地的經(jīng)營權(quán)以股權(quán)的形式交與承包方統(tǒng)一經(jīng)營,按照股權(quán)從土地收益中按一定比例獲得分配的一種經(jīng)營模式,也就是土地轉(zhuǎn)股權(quán),農(nóng)民變股民,有地不種地,收益靠分紅,是推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革的有益嘗試。土地股份制實(shí)行所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分立,實(shí)現(xiàn)讓利不讓權(quán),扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,實(shí)行土地集中集約經(jīng)營。南海模式已經(jīng)證明,土地股份制已經(jīng)成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)之一。

        再次,以土地?fù)Q社保。目前農(nóng)村的社會保障制度尚不健全,對于增加農(nóng)民收入的作用還很有限。由于我國農(nóng)村人口眾多,要建立完善的農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)保等制度僅靠政府顯然是不現(xiàn)實(shí)的,因此農(nóng)民如何自主性、能動性、創(chuàng)造性地解決農(nóng)村社會保障問題,切實(shí)增加農(nóng)民收入是必要之舉。土地?fù)Q社保成為土地流轉(zhuǎn)的主要形式,也就在于其解決了農(nóng)村的基本社會保障問題。農(nóng)地被國家征用,則農(nóng)民納入國家社會保障的范疇;如果流轉(zhuǎn)方占有土地經(jīng)營權(quán),則承包人與其協(xié)商,政府作為“第三方”充當(dāng)監(jiān)管人,農(nóng)地仍可發(fā)揮其社會保障的功能。 對農(nóng)村土地中的集體建設(shè)用地實(shí)行與城市工業(yè)用地置換,既使農(nóng)民獲取了高額利潤,也使城市工業(yè)成本降低。在此,要使農(nóng)民成為真正利益主體,建立新的利益均衡機(jī)制,縮小城鄉(xiāng)差距,真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,同時(shí)也要注意農(nóng)民生存環(huán)境的保護(hù)。

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