劉　曉

摘要:文章針對社會突發(fā)事件問題及其應(yīng)急管理進行了初步探討。重點分析當前社會安全面臨的嚴峻形勢,對社會安全突發(fā)事件和應(yīng)急管理的基本概念進行了闡述,同時提出了加強突發(fā)社會安全事件應(yīng)急管理工作的建議,使政府在社會安全事件應(yīng)急管理和處置工作時,進一步健全應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理機制、體制、法制,全面提高政府應(yīng)對處置社會安全事件的能力。

關(guān)鍵詞:突發(fā)事件;社會安全;應(yīng)急管理

中圖分類號:X928 文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)26-0092-02

當前,我國經(jīng)濟加快發(fā)展、綜合實力不斷增強,社會政治穩(wěn)定,大部分地區(qū)治安大局平穩(wěn),刑事案件發(fā)案呈逐年下降趨勢,人民群眾安居樂業(yè),社會和諧穩(wěn)定。但是,隨著人類社會的發(fā)展,人類自身的活動以及自然災(zāi)害使人類自身處于危險之中。21世紀以來,在全球范圍的突發(fā)事件此起彼伏,如地震、颶風(fēng)、火災(zāi)、爆炸,恐怖活動和傳染性疾病的流行等。特別是我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,各類矛盾交織,加之國際環(huán)境風(fēng)云突變,分裂勢力、黑惡勢力活動頻繁,社會安全不穩(wěn)定的因素依然存在,社會安全仍面臨十分嚴峻的形勢[1]。主要體現(xiàn)在:(1)刑事犯罪仍然較突出。特別是殺人、爆炸、等嚴重暴力犯罪時有發(fā)生;(2)火災(zāi)事故等安全責(zé)任事故呈上升趨勢;(3)人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件日漸增多;(4)從全國金融發(fā)案現(xiàn)狀分析,襲擊銀行營業(yè)網(wǎng),預(yù)謀爆炸搶劫銀行案件,尾隨襲擊到銀行取存款人員案件可能會發(fā)生;(5)“法輪功”邪教組織、新疆“三股勢力”、藏獨分子、敵對勢力及國際恐怖組織等可能通過多種途徑制造事端,危害國家安全。特別是一些不法分子利用人民內(nèi)部矛盾煽動和蠱惑無辜民眾制造大規(guī)模群體性事件。

越來越多的突發(fā)重大社會安全事件因為它對無辜民眾生命的剝奪,造成巨大的財產(chǎn)損失,以及由此帶來的社會恐慌,成為世人關(guān)注的焦點。同時,更給各級政府公共管理增加了巨大壓力。因此,各級政府及其部門一方面要積極防范社會安全事件的發(fā)生,另一方面要提高對社會安全突發(fā)事件的危機應(yīng)對能力,保障社會的安定、和諧發(fā)展。

一、突發(fā)社會安全事件和應(yīng)急管理概述

(一)突發(fā)社會安全事件的含義

突發(fā)事件(Contingency)指社會生活中突然、偶然發(fā)生并產(chǎn)生嚴重不利后果的事件。突發(fā)社會安全事件指突然發(fā)生造成或者可能造成嚴重社會危害(重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對部分地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅或損害、有重大社會影響),需要立即處置的涉及社會安全的事件。

(二)社會安全事件分級

依據(jù)事件性質(zhì)、緊急程度、危害大小、涉及范圍、人員傷亡和財產(chǎn)損失以及需要調(diào)動的應(yīng)急資源等情況,社會安全事件由低到高分為一般(Ⅳ級)、較大(Ⅲ級)、重大(Ⅱ級)和特別重大(Ⅰ級)四級,預(yù)警分別用藍色、黃色、橙色和紅色加以標識[6]。對應(yīng)的,應(yīng)急響應(yīng)級別分為四個級別:Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級、I級。

(三)應(yīng)急管理的含義

應(yīng)急管理(Emergency Management)是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理過程中,通過建立必要的應(yīng)對機制,采取一系列必要措施,用科學(xué)的方法對其加以干預(yù)和控制,使其造成的損失和影響最小,保障公眾生命財產(chǎn)安全,促進社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。

二、應(yīng)急管理法律法規(guī)分析

突發(fā)公共事件應(yīng)急管理和處置必須依法規(guī)范、有法可依、依法處置,因此,應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)是處置突出事件的有力保證,特別是對突發(fā)社會安全事件的處置更為重要。

(一)國外經(jīng)驗

美國1979年美國成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA),發(fā)展至今成為“綜合應(yīng)急管理體系”[2]。美國自“9·11”以后,進一步加強了緊急狀態(tài)下的突發(fā)事件應(yīng)急管理。日本政府有內(nèi)閣首相主持下的安全保障會議及相應(yīng)機構(gòu),并在內(nèi)閣官方設(shè)立了由首相任命的內(nèi)閣危機管理總監(jiān),統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)危機管理事務(wù)[3]。在法律方面,美國制定有《全國緊急狀態(tài)法》、《國家安全法》等為核心的公共危機應(yīng)急處理法律體系[4],這些系統(tǒng)的法律、法規(guī)旨在有效地引導(dǎo)政府依法處理公共危機事件。

(二)我國現(xiàn)有應(yīng)急法制[5]

我國從1954年首次規(guī)定戒嚴制度至今,已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī),初步構(gòu)建了一個從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。這主要包括:(1)戰(zhàn)爭狀態(tài)法律規(guī)范;(2)一般的緊急情況法律規(guī)范,涉及某些單行的緊急狀態(tài)法律規(guī)范;(3)恐怖性突發(fā)事件法律規(guī)范,恐怖性突發(fā)事件在一般緊急情況中危險度最高,但我國至今尚無國內(nèi)法意義上的專門的反恐怖法律出臺,反恐怖機制主要體現(xiàn)于我國參加或締結(jié)的國際條約、協(xié)議;(4)騷亂性突發(fā)事件(群體性突發(fā)事件)法律規(guī)范,我國現(xiàn)階段應(yīng)對騷亂的主要法律是《戒嚴法》等;(5)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生等法律也在進一步完善;(6)突發(fā)事件應(yīng)對法。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了各級政府及應(yīng)急管理職能部門處置應(yīng)急事件的職能職責(zé)和法律條款,起到了應(yīng)急管理“龍頭”法的作用。

(三)我國應(yīng)急管理法制的問題分析[5]

主要包括:(1)各部法律之間溝通協(xié)調(diào)不夠。目前普遍存在執(zhí)法的力度不大不強的問題,各部門都針對自己所負責(zé)的事項立法,缺乏溝通和協(xié)作,難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突;同時,受地方保護主義的影響,一些地方立法“以鄰為壑”,大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力。(2)一些領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范仍不健全。比如國防動員法、恐怖性突發(fā)事件法,在我國至今仍是空白。(3)許多突發(fā)事件應(yīng)急處理立法的可操作性不強。表現(xiàn)為在內(nèi)容上較為原則、抽象,缺乏具體的實施細則、辦法相配合,尤其是緊急行政程序法律規(guī)范嚴重不足。(4)亟需清理現(xiàn)有的應(yīng)急法律規(guī)范。法律規(guī)范之間產(chǎn)生沖突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的約束,另一方面在于未能重視法律規(guī)范的清理工作,如法律的修改、修訂、廢止、解釋等等,從而影響到應(yīng)急法律規(guī)范的應(yīng)有作用和潛力的發(fā)掘。(5)已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴、行政不作為等等,這已在一定程度上影響到人民群眾對于政府的信任。(6)公共應(yīng)急法制的實施環(huán)境有待改善。從實踐效果來看,公共應(yīng)急法制的社會基礎(chǔ)條件,如公共應(yīng)急法制的公眾知曉度、認同度、適應(yīng)度和配合度以及社會心理狀況等等,亟待進一步改善。

三、加強社會安全事件應(yīng)急管理工作的幾點建議

社會安全突發(fā)事件往往是不可預(yù)見的、突然發(fā)生的,而其后果極其嚴重,一般來說是很難預(yù)防的。因此,必須依照“以人為本、預(yù)防為主、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、屬地管理”的原則,政府有關(guān)部門和單位要做好應(yīng)急處置的組織、領(lǐng)導(dǎo)和準備工作,建立和完善突發(fā)社會安全事件應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機制,建立健全預(yù)測預(yù)警體系,整合現(xiàn)有應(yīng)急資源,加強防范應(yīng)對,不斷提高應(yīng)急管理和應(yīng)急處置能力,提高政府應(yīng)對社會安全危機的能力。

(一)建立應(yīng)急指揮機構(gòu)

各級政府要在本級應(yīng)急委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立突發(fā)社會安全事件應(yīng)急處置指揮部[6],以政府領(lǐng)導(dǎo)為指揮長,公安局局長為副指揮長,應(yīng)急辦、人民武裝部等相關(guān)部門為成員,指揮部設(shè)在公安局。同時,要下設(shè)重大刑事案件、恐怖襲擊、民族宗教等專項應(yīng)急處置指揮部,明確職能職責(zé)。事件發(fā)生后,還應(yīng)成立應(yīng)急處置、后勤保障、通訊聯(lián)絡(luò)、宣傳報道、交通保障、調(diào)查取證、善后事宜工作組。

(二)健全預(yù)測預(yù)警機制

主要包括:(1)要加強情報信息收集。公安刑警、國保等部門和基層公安派出所要增強情報意識,部署特情、耳目、治安積極分子,利用工作關(guān)系密切注意有關(guān)重大刑事案件、民族宗教等方面的情報信息及相關(guān)社會動向;網(wǎng)監(jiān)部門要加強對計算機網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)控,注意發(fā)現(xiàn)和收集可能與突發(fā)社會安全事件有關(guān)的信息。(2)要加強刑嫌人員及重點對象調(diào)控。(3)要加強日常巡邏監(jiān)控。治安、巡警等警種要在日常工作中加強對重點地區(qū)、敏感部位及周邊的步巡、車巡,利用監(jiān)控設(shè)施加強監(jiān)控。重點地區(qū)及敏感部位要儲備足夠的警力,以適應(yīng)快速反應(yīng)的需要。

(三)快速有力應(yīng)對處置

主要包括:(1)制定切實可行的應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)應(yīng)急管理有關(guān)法律法規(guī)和突發(fā)社會安全事件的特點,制定應(yīng)急預(yù)案和行動方案,提前謀劃、疏導(dǎo)化解、妥善處置、科學(xué)應(yīng)對。(2)強化信息收集和報告工作。各地公安局指揮中心是突發(fā)社會安全事件處置的信息樞紐,負責(zé)信息的接收、傳遞和指令的發(fā)布。任何單位和個人在接到有關(guān)突發(fā)社會安全事件的報警信息后,也必須迅速報告公安局指揮中心,不得遲報、謊報、瞞報和漏報突發(fā)社會安全事件信息。(3)統(tǒng)一指揮調(diào)度。公安局指揮中心一旦接到指揮部或公安局值班領(lǐng)導(dǎo)啟動預(yù)案的指令后,應(yīng)立即根據(jù)案情并結(jié)合現(xiàn)場地理環(huán)境特點及警力分布,向涉及的相關(guān)單位和職能部門通報案情,并下達啟動總預(yù)案和相關(guān)子預(yù)案的命令。(4)現(xiàn)場緊急措施。突發(fā)社會安全事件應(yīng)急處置預(yù)案啟動后,采取必要措施,封鎖、保護現(xiàn)場并隨時向公安局指揮中心報告情況。(5)警戒隔離和交通管制。要組織足夠的力量維護現(xiàn)場秩序,實施對現(xiàn)場的封鎖及警戒,形成包圍圈,對有條件的中心現(xiàn)場采取保護隔離。為保證現(xiàn)場處置工作的順利開展,交通和交警應(yīng)組織力量維護交通秩序,確保道路交通暢通。根據(jù)案情的需要,可在一定的區(qū)域范圍內(nèi)實施交通管制。(6)其他措施。如采取專家援助、現(xiàn)場救護、勘查取證等措施,直至平息事態(tài)、拘捕犯罪嫌疑人。

(四)做好事件善后處理

大量事實證明,事態(tài)平息后的工作與事態(tài)平息工作同等重要。重點做好五個方面的善后處理工作:一是對在處置中承諾群眾解決的問題,要兌現(xiàn)政策,盡快落實,取信于民;二是要派工作組深入群眾中做工作,消除誤解,爭取群眾,控制局勢,從根本上防止事件再次發(fā)生或醞釀新的事件;三是對可能出現(xiàn)事態(tài)反復(fù)的不安定因素,采取措施化解,同時要保持相應(yīng)處置力量和威懾態(tài)勢;四是對于負有重要責(zé)任的干部要嚴肅處理到位;五是搞好社會安全事件后的修復(fù)重建,在機制、管理、設(shè)施等方面進行改進和修復(fù),確保群眾正常生產(chǎn)生活。

(五)把握社會輿論導(dǎo)向

社會安全突發(fā)事件出現(xiàn)時,應(yīng)該加大宣傳力度,讓廣大人民群眾參與到應(yīng)對危機的行動中來。具體工作中要重點抓好三項工作:一是及時擬草突發(fā)事件新聞通稿,做好應(yīng)對準備,適時、視情況啟動突發(fā)事件新聞發(fā)布預(yù)案。二是主動公開信息,要通過新聞發(fā)布會、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等形式和載體,主動、及時、準確發(fā)布事件信息,切忌隱瞞、不實事求是的報道,宣傳事實真相,宣傳政府及相關(guān)部門的積極態(tài)度和采取的措施,贏得群眾理解支持。三是加強輿論監(jiān)控,避免以訛傳訛、事態(tài)擴大。

(六)樹立政府良好形象

樹立良好的政府形象是維護政治、經(jīng)濟穩(wěn)定和社會安定的關(guān)鍵所在。當前,政府應(yīng)當從以下五方面入手,樹立和保持政府新形象。一是加強民主建設(shè),樹立“民主政府”形象;二是加強廉政建設(shè),樹立“廉潔政府”形象;三是加強法制建設(shè),樹立“法治政府”形象;四是堅持按照政策辦事,及時兌現(xiàn)政策,樹立“誠信政府”形象;五是高度關(guān)注民生,切實提高辦事效率和效果,樹立“務(wù)實政府”的形象。

社會安全關(guān)系到廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全,關(guān)系國民經(jīng)濟的健康安全運行,關(guān)系國家安全穩(wěn)定大局。各級政府一定要加強社會安全突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作,最大限度減少事件帶來的重大影響和損失,不斷提高政府應(yīng)對危機的能力,努力構(gòu)建社會主義和諧社會。

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作者簡介:劉曉(1988- ),女,四川大學(xué)工商管理學(xué)院管理科學(xué)系學(xué)生。