馬　莉　紀(jì)學(xué)龍

審計工作范圍正有計劃循序擴大,向細化與專業(yè)化發(fā)展

9月1日,審計署在其官方網(wǎng)站上公告了2009年第12號審計結(jié)果,涉及54個部門、單位上一年度的預(yù)算執(zhí)行與其他財政收支情況。審計公告包括擠占挪用和轉(zhuǎn)移財政資金、多報多領(lǐng)財政資金,以及違規(guī)收費等,其中最受關(guān)注的名單中出現(xiàn)了審計署和部分中共中央直屬機構(gòu)。

據(jù)悉,此次共審計56個部門,只有解放軍、武警兩個部門暫未公布,而中共中央對外宣傳辦公室、中共中央國家機關(guān)工作委員會、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局等中直機關(guān)則是首次披露。

被稱為“鐵面審計長”的李金華卸任時說:“可以肯定,我離開之后,審計風(fēng)暴還會繼續(xù)下去。”話音未落,5個月后,繼任署長劉家義交出一份中央部門293億的審計報告。從2004年的32個部門到2008年的54個部門,審計的范圍在進一步地擴大。

而此次審計中直機關(guān)被認為是對中共高層 “審計工作只能加強,不能削弱” 精神的貫徹。中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院馬海濤院長認為:“這與中國公共財政改革的訴求是一致的”。

財政部預(yù)算制度建設(shè)目標(biāo)正是“凡是公共權(quán)力都應(yīng)該依法進行監(jiān)督,凡是公共資金的使用都必須依法進行審計”?！皩徲嬛兄睓C關(guān)也反映了審計職責(zé)逐步到位,表明財政預(yù)算公開的透明度與公正性的進一步強化。”馬海濤院長對《中國新聞周刊》表示,“首次公開正是見證這些良好趨勢的一個信號?！?/p>

從常規(guī)審計到績效審計

與一般的審計指向“錢是怎么花的”不同,此次審計考量的重點落在“花錢的效果”上。

從2008年起,國家審計署提出“績效規(guī)劃”,從2008年至2012年,審計工作正由違規(guī)審計向績效審計的全面過渡。將對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計進行績效評價,然后將農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領(lǐng)域引入績效審計評價。

審計署審計長劉家義表示,績效審計要把這個單位、部門、領(lǐng)域的老底給揭出來,把根本原因分析出來。

去年11月,為應(yīng)對金融危機,中央出臺4萬億的振興計劃,這筆錢怎么花旋即成為輿論關(guān)注所在。今年上半年,審計署開始部署審計全國范圍各地新增投資項目,希望弄清楚有多少違規(guī)投資項目搭上“4萬億”的車。5月份發(fā)布的《關(guān)于中央保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實的審計情況》中,審計署就已發(fā)現(xiàn)有些項目的地方配套資金到位率較低,有的甚至只有48%。

《中國新聞周刊》記者采訪中了解到,目前,審計署駐地方特派辦已進駐一些大型商業(yè)銀行分支機構(gòu),重點調(diào)查“4萬億”政策配套的項目貸款資金是否流入股市。部分受訪銀行人士指出,一些來歷可疑的信貸資金已開始“聞風(fēng)而逃”。

今年1月4日,審計署就發(fā)布抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告,發(fā)現(xiàn)個別地區(qū)抗震救災(zāi)物資存在積壓或不適用的情況。臨近奧運一周年,審計署發(fā)布報告稱,北京奧運會沒有發(fā)現(xiàn)重大損失浪費、違法違規(guī)問題,但存在部分違規(guī)招標(biāo)情況。

2008年8月,劉家義在向十一屆全國人大常委會報告工作時表示,今后的審計工作將“注重從體制、機制和制度層面揭示問題、分析原因、提出建議,促進深化改革和規(guī)范管理?！?/p>

“根本還在于公共預(yù)算的改革,” 中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍在接受《中國新聞周刊》采訪時認為,“在于將公共預(yù)算具體、細化、公開,以效果為導(dǎo)向,將責(zé)任明確,做績效預(yù)算導(dǎo)向的預(yù)算編制計劃。”

審計獨立

9月7日,審計署公布《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則(2009年版征求意稿)》,進一步細化審計獨立性條文,而審計獨立性問題一直是現(xiàn)行審計體制爭議的焦點。

與國外的審計機關(guān)大多都獨立于政府之外不同,中國國家審計署于1984年9月15日成立,隸屬于國務(wù)院,因此其獨立性一直備受關(guān)注。

審計署研究所一位專家接受《中國新聞周刊》采訪時認為,審計署隸屬于國務(wù)院,優(yōu)勢在于可以很快集中所需人力物力,在國務(wù)院支持下很快可以開展工作。若建立初期隸屬于人大,每次都需要開會審議,工作效率會受影響。

“行政型審計體制存在獨立性不足的弊端,但審計署隸屬于國務(wù)院也算符合改革開放初期的實際?！辈潭▌φJ為,審計的改革方向是由行政審計向立法審計模式轉(zhuǎn)變,同時進一步加強人大的作用,健全人大的制度建設(shè)。

歷次“審計風(fēng)暴”也推動著中國的審計獨立性的改革進程。

2003年6月,在政務(wù)透明的輿論推力下,時任審計長的李金華首次全文公布了涉及財政部、原國家計委、教育部等重要部門的審計報告,大批中央部委被公開曝光。此后5年里,審計署共向社會公告審計結(jié)果6千多篇,開展16萬個績效審計項目。

2005年,國家審計署提出“審計要強化問責(zé)意識”,掀起新一輪審計問責(zé)風(fēng)暴,當(dāng)年被審計單位上繳財政各項資金11.83億元,追回和歸還各類被擠占挪用的資金41.64億元,213人受到處分,76人被依法逮捕、起訴或判刑。

2006年,審計獨立性、問責(zé)制度化、法制化同步加快,審計署提出今后審計監(jiān)督將更注重完善監(jiān)督機制、注重審計問題的整改落實。當(dāng)年修訂的《審計法》也增加了向人大常委會報告審計結(jié)果整改落實情況。

審計范圍有序擴大

“對中直機關(guān)以及自身的監(jiān)督歷年都在審計范圍內(nèi)。”蔡定劍對《中國新聞周刊》解釋。審計署依據(jù)《審計法》與《預(yù)算法》對公有資金進行依法審計,《預(yù)算法》中,中央預(yù)算由包含黨政組織的中央各部門組成。因此,中直機關(guān)顯然在審計范圍內(nèi)。

審計署的一位工作人員向《中國新聞周刊》透露,公開政務(wù)范圍的進一步擴大彰顯了審計結(jié)果公開的力度與透明度。

“事實上,審計署歷年都受組織部門委托進行經(jīng)濟責(zé)任審計,但是暫時沒有公告結(jié)果?！鄙鲜龉ぷ魅藛T稱,下一步審計署的工作重點將轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟責(zé)任審計上。

近年來,隨著對管理部門的審計力度增大,對省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計也在加快推進中。2005年建立試點將省部級高官納入審計監(jiān)督范圍,2006年10多名省部級高官被審計,2008年更是擴大到對34000多名黨政機關(guān)或企業(yè)的負責(zé)人進行經(jīng)濟責(zé)任審計,而劉家義的表態(tài)引發(fā)更多人對經(jīng)濟責(zé)任審計制度化改革的關(guān)注。

審計署最新公布的《審計準(zhǔn)則》將審計業(yè)務(wù)劃分三類,經(jīng)濟責(zé)任審計單獨歸類,旨在履行對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任進行監(jiān)督與約束。此次準(zhǔn)則印證了學(xué)者的判斷,表明審計工作范圍正有計劃循序擴大,向細化與專業(yè)化發(fā)展。

此前公布的審計署立法計劃也表明,審計法實施條例中或許會增加經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)內(nèi)容,經(jīng)濟審計將常規(guī)化、常態(tài)化,“審計也將遍布生活每個細節(jié)?！睂徲嬍鹧芯吭阂晃粚＜艺f?！?/p>