朱　芳

摘要：自2000年國家稅費改革以后，對農(nóng)業(yè)稅收進行了減免。并且對農(nóng)民逐年提高了補貼，明顯減少了農(nóng)民負擔，為農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展注入了新的活力，但是，農(nóng)村在向全國小康的邁進中，由于市場經(jīng)濟和快速發(fā)展，加之農(nóng)產(chǎn)品價格的較低攀升，而農(nóng)用物資的較大幅度增長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下及大宗農(nóng)產(chǎn)品總體上缺乏國際號召力，直接農(nóng)民在農(nóng)業(yè)中獲得的收入也出現(xiàn)連續(xù)的持續(xù)下降，更有甚者因致病而陷入嚴重經(jīng)濟困境。

關(guān)鍵詞：制約；農(nóng)村經(jīng)濟；瓶頸

中圖分類號：F303文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0047-02

一、影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的原因

1較落后的農(nóng)村地區(qū)由于中國長期實行城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，國家稅收和財政體制實行偏向城市和歧視三農(nóng)的國民收入分配政策。而致使農(nóng)村在國家稅費改革以前的地方經(jīng)濟負債累累，連最基本的村級運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(包括縣級)財政到了無法正常供給。更談不上大力扶持項目推進和發(fā)展地方經(jīng)濟了，更有甚者有些較落后的農(nóng)村連“村兩委”都結(jié)構(gòu)不全，即使能有一套領(lǐng)導班子也是人浮于事，真正能夠帶動地方發(fā)展經(jīng)濟的能人和有知識科技水平的人，都不愿在地方任職，而轉(zhuǎn)到外地發(fā)展個體經(jīng)濟了，地方只剩下一些文體水平較低、業(yè)務能力較弱的年長同志支撐艱難的工作局面，對地方經(jīng)濟也是愛莫能助，心有余而力不足了。

2盡管中央政策近年來對農(nóng)民負擔問題一直重視，采取了許多措施來減輕農(nóng)民的負擔，從實施的效果來看，這些措施對農(nóng)民負擔上漲起到了一定的作用，但并沒有從根本上達到制止農(nóng)民負擔增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2000年來稅費改革以前全國農(nóng)民直接負擔的稅費共1778.9億元，平均每個農(nóng)民負擔199元，其中，各種稅92元，“三提五統(tǒng)”66元，“兩工”和以資代勞6元，集資等各種社會負擔30多元，與以前年度相比增長了3.3％。自中央政府2000年提出了稅費改革以后，在減輕農(nóng)民負擔方面效果是明顯的，人均負擔下降了30％。稅費改革雖然達到了使農(nóng)民減負的目的，但同時使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級組織收入減少，使縣、鄉(xiāng)、村機構(gòu)正常行政能力受到影響，而稅費改革農(nóng)民減負與縣、鄉(xiāng)、村財政情況緊密相連，沒有地方經(jīng)濟發(fā)展和財政狀況的改善，農(nóng)民減負就難以完全實現(xiàn)，稅費改革就缺乏推進的基礎(chǔ)。中國戶口在縣和縣以下的人口10億多，其中農(nóng)業(yè)人口9.2億，在縣城和建制鎮(zhèn)的人口有1.7億，中國現(xiàn)有2 109個縣級財政，4.6萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，2000年全國財政收入1.34萬億元，其中中央占51％，省級10％，地方17％，縣鄉(xiāng)兩級共計20％多，而全國財政負擔70％人員費用的狀況，不僅農(nóng)民負擔無法得以完全減輕，同時基層政策的行政能力也會受到極大的影響，直接面對農(nóng)民、行政最為繁雜，作為政權(quán)基礎(chǔ)的縣級兩級政府，可支配的財政收入是最少的。

3政策缺陷對農(nóng)村公益事業(yè)建設的影響。在中國城市公益事業(yè)的建設全部是由財政撥款進行的，國家每年花大量的財政收入用于城市基礎(chǔ)設施，重點工程、重點項目，大河的治理，而各級財政計劃用于公益事業(yè)的資金不僅數(shù)量少。而且資金在流向農(nóng)村的過程中經(jīng)過層層截留和克扣，到農(nóng)村已經(jīng)沒了，真正落到實處的是少之又少，農(nóng)村村級公益事業(yè)的建設和發(fā)展就基本落在農(nóng)民頭上，用一句不負責任的“誰投資誰收益”的空頭支票應付了。

4政府對農(nóng)村公共物品的投入不足，長期以來，致使農(nóng)村公益事業(yè)投入嚴重不足，加之統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共財政體制尚未建立，上級財政轉(zhuǎn)移支付到村一級數(shù)額有限，無法顧及所有鄉(xiāng)村的公益事業(yè)項目。

5村民一向公益意識淡薄和經(jīng)濟承受力有限的影響。一般是通過“一事一議”籌資籌勞政策規(guī)定來辦，由于“一事一議”標準低，數(shù)額少，與解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展問題的實際需要相關(guān)甚遠，普遍存在著“事難議、議難決、決難行”的問題。

6現(xiàn)行的農(nóng)村多渠道投資機制實施過程中難以配套的影響。由于現(xiàn)行的國家投資、地方配套，農(nóng)民集資相結(jié)合的農(nóng)村公益事業(yè)多渠道投資機制存在著實施過程中的實際困難，不是地方財政緊缺、配套跟不上，就是現(xiàn)行的農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”籌資規(guī)定(受上限控制)，不是以籌夠集資的部分而耽擱，影響了農(nóng)村公益事業(yè)的正常發(fā)展。

7村級債務沉重，影響了農(nóng)民興辦公益事業(yè)的積極性。前些年，一些地方由于盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，超能力地集資貸款修路、建校，形成了巨大的村組債務。一方面，使集體經(jīng)濟經(jīng)濟陷入困境；另一方面，由于財政管理混亂，一些農(nóng)民認為基層干部在工程建設和公益事業(yè)建設中撈取了私利，因而干群關(guān)系緊張，工作難開展，嚴重影響了農(nóng)村公益事業(yè)的健康發(fā)展。

8在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政既要保吃飯，又要還債務，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)成了吃力不討好的事，因而鄉(xiāng)村基層政府和組織缺乏積極性，這就必然導致一些鄉(xiāng)村特別是貧困鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，而只有農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公益事業(yè)得到更快的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距才會縮小，農(nóng)村建設小康社會的目標才會順利。搞好農(nóng)村公益事業(yè)建設和發(fā)展，也是建設社會新農(nóng)村的一個重要內(nèi)容。

9眾多鄉(xiāng)村人口與農(nóng)產(chǎn)品供求及農(nóng)民收入問題。從中長期看，繼續(xù)依靠政府提高大宗農(nóng)產(chǎn)品收購價格來增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入，已經(jīng)難以適應目前的體制環(huán)境和市場環(huán)境，而大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)由于土地規(guī)模限制，也不能對所有農(nóng)民的收入帶來決定性的影響，人多地少構(gòu)成了農(nóng)戶擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的基本約束，在此約束之下，非農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)居民及整個國民經(jīng)濟所能承受的農(nóng)產(chǎn)品價格水平與農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的增長是一對很大的矛盾。

二、解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的對策建議

1須積極貫徹落實中央及省市地區(qū)對現(xiàn)行三農(nóng)問題的相關(guān)政策，尤其是在基層組織的考察、選拔，使用中能夠推陳出新，著重培養(yǎng)和任命一批具有高素質(zhì)、高文化的干部隊伍來發(fā)動和帶領(lǐng)群眾開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)收入，家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)收入，轉(zhuǎn)移和財產(chǎn)性收入等。

2一是要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，把用于發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的經(jīng)費納入各級財政預算優(yōu)先安排，并按一定比例逐年加大縣(區(qū))級投入，不斷改善廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活條件。二是建立農(nóng)村公益事業(yè)多元投入機制，在堅持標準、保證安全的前提下，積極探索政策資助的激勵機制和獎勵辦法，鼓勵農(nóng)民及社會力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)，促進投資主體多元化。按照“政府引導、部門幫扶、農(nóng)民自愿、社會捐贈、民主管理”的方式，建立農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。基金的來源除了各級財政劃撥外，還可建立社會團體捐助、企業(yè)贊助、個人捐助等多渠道的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。三是建議地方可在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，以黨委、政府的名義出臺《關(guān)于認真解決免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展問題的意見》，明確新形勢下發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的指導思想、原則、政策措施等，以加強對這項工作的指導。

3完善以政府投入為主的農(nóng)村教育、衛(wèi)生和社會事業(yè)經(jīng)

費保障機制，合理配置公共資源。堅持以政府投入為主的農(nóng)村義務教育，進一步加大對縣(區(qū))特別是財政困難縣(區(qū))的轉(zhuǎn)移支付力度。對于較早實現(xiàn)“普九”達標驗收的縣(區(qū))給予資金和政策傾斜。對因農(nóng)村“普九”教育達標建設等所形成的政策性債務，可按照“誰的孩子誰抱走”的辦法，通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式逐步消化解決。切實開展農(nóng)村困難學生助學活動和農(nóng)村現(xiàn)代遠程教育，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，鞏固“兩基”成果，按照危房改造同農(nóng)村中小學布局相結(jié)合的思路，合理規(guī)劃和調(diào)整農(nóng)村中小學布局。逐步建立農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障和社會養(yǎng)老保障制度，積極穩(wěn)妥地推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，建立健全農(nóng)村醫(yī)療救助制度，著力解決農(nóng)民看病難、看病貴和因病返貧問題，逐步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。

4相對集中捆綁使用各個海外關(guān)系的財政支農(nóng)資金，提高資金的使用效率。一是借鑒扶貧工作“整村推進”的做法。指定相關(guān)部門牽頭制定農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“海外關(guān)系不亂、用途不變”的辦法，把分散在各部門的支農(nóng)項目資金集中起來，設立農(nóng)村小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金，對農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利設施建設給予適當補助，力爭在解決一批鄉(xiāng)村重點公益事業(yè)項目。二是改變支農(nóng)項目資金的投入方向，減少對生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的支持，支農(nóng)資金應主要用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條例，即水、電、路等基礎(chǔ)設施建設和教育、科技、衛(wèi)生、文化等公益事業(yè)。減少中間環(huán)節(jié)，盡量采取項目資金直達的辦法，防止層層截留和克扣。同時。建立項目資金跟蹤檢查審計制度和責任追究制度，保證資金有效使用。三是農(nóng)村公益事業(yè)項目建設中，從實際出發(fā)，減少縣(區(qū))政府項目匹配比例，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)匹配，以確保農(nóng)村公益事業(yè)工程質(zhì)量和效益。四是對于稅改前村組在建設公益事業(yè)時，免征農(nóng)業(yè)稅屬村集體興辦的公益事業(yè)，按“一事一議”制度辦理。根據(jù)原合同和具體情況，由村采取措施逐步解決。

5充分尊重群眾意愿，規(guī)范和完善“一事一議”籌資制度。一是積極探索解決農(nóng)村免征農(nóng)業(yè)稅后公益事業(yè)發(fā)展問題的辦法和途徑，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部要加大“一事一議”宣傳力度，嚴格區(qū)分加重農(nóng)民負擔與農(nóng)藝自愿投工投勞改善自己生產(chǎn)生活條例的政策界限，進一步完善“一事一議”和村務公開制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾發(fā)展公益事業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性。二是嚴格按“一事一議”制度辦事，規(guī)范操作，以鞏固減負的成果?？紤]到農(nóng)村各地情況千差萬別，在遵循公開、透明、自愿、協(xié)商原則和經(jīng)村民會議討論同意基礎(chǔ)上，對一些直接由農(nóng)田受益的基礎(chǔ)上，如水利項目等，可按田畝籌資(但總額不得超過按人頭的籌資額)。三是允許采取適當提前或延遲的辦法，將兩至三年的“一事一議”籌資集中起來，以興辦村內(nèi)一些重要公益事業(yè)，涉及幾個村的公益項目，也可以跨村聯(lián)合使用“一事一議”資金，所籌集的資金使用情況必須全部公開。四是可以考慮把糧食直補資金改為農(nóng)村公益事業(yè)建設資金集中統(tǒng)一使用。

我們正在全面建設的小康社會，是惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。推進新農(nóng)村建設就是要“口惠實至”，使農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕而安居樂業(yè)。發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是構(gòu)建和諧社會的重點工程。也是一個極其復雜的社會系統(tǒng)工程，需要我們從建設社會主義新農(nóng)村的角度來認識這個戰(zhàn)略問題，并從多方面付出努力。

責任編輯王建國