陳永德　李　康　龍發(fā)滿

[摘要]協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有戰(zhàn)略性意義的重大課題，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，而當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理面臨諸多迫切需要解決的問(wèn)題，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)建設(shè) 協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671－7597（2009）0720199－01

一、城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀

盡管經(jīng)歷了改革后的高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平仍然大大低于工業(yè)化和非農(nóng)化水平。1952-1978年，我國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率只提高了5.4個(gè)百分點(diǎn)，但同期工業(yè)化率和非農(nóng)化率卻上升了26.7和22.4個(gè)百分點(diǎn)[1]。改革以來(lái)自下而上的城鎮(zhèn)化把中國(guó)城鎮(zhèn)化帶入了快速推進(jìn)的軌道，從一定程度上加速了中國(guó)整體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并逐漸彌合了城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化和非農(nóng)化進(jìn)程的差距。1978-1998年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率上升了12.5個(gè)百分點(diǎn)，年均上升0.625個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的幅度從26.4%下降到11.7%，下降了14.7個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化的幅度從54%僅下降到51.2%。這說(shuō)明滯后程度仍然十分嚴(yán)重。而如果把中國(guó)城鎮(zhèn)化放在世界整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)考察，其落后程度更是極為明顯的。1997年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅比低收入國(guó)高1.9個(gè)百分點(diǎn)，比世界平均數(shù)低16.1個(gè)百分點(diǎn)，更不用說(shuō)與中等收入國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比了。

二、城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)的工業(yè)化問(wèn)題

1．建立起有利于吸引投資和保證入?yún)^(qū)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。要保護(hù)投資者的合法權(quán)益，依法對(duì)入?yún)^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行管理和服務(wù)，尤其是對(duì)于國(guó)家及本地政府規(guī)定的扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各種稅收優(yōu)惠或減免政策以及其他優(yōu)惠政策，都要切實(shí)兌現(xiàn)。

2．工業(yè)小區(qū)內(nèi)部也要加強(qiáng)管理。小區(qū)管委會(huì)（或其他名稱）人員和機(jī)構(gòu)的設(shè)置要精干，運(yùn)轉(zhuǎn)要靈活，辦事要高效。小區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、物業(yè)管理等能夠?qū)嵭衅髽I(yè)化的，一定要實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。其目的就是降低小區(qū)運(yùn)作成本，減輕入?yún)^(qū)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，制定合理的土地價(jià)格及稅費(fèi)，不斷完善小區(qū)管理體制。

3．地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。對(duì)于新建企業(yè)，一方面從嚴(yán)審批在村里企業(yè)的用地，或者新建企業(yè)原則上不予審批，迫使其在工業(yè)小區(qū)內(nèi)落戶；另一方面，對(duì)于在小區(qū)內(nèi)落戶的企業(yè)要給予各種優(yōu)惠政策，使在小區(qū)內(nèi)集中的企業(yè)既能夠享受到集中服務(wù)的好處，又有成本優(yōu)勢(shì)，并且不影響原來(lái)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對(duì)于老企業(yè)，應(yīng)該本著自愿集中的原則，以相應(yīng)的優(yōu)惠政策和一定的利益來(lái)調(diào)動(dòng)入?yún)^(qū)的積極性，而不能采取硬性搬遷的辦法。但當(dāng)老企業(yè)需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)，則要求其在小區(qū)內(nèi)設(shè)立新址。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)?；瘑?wèn)題

小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展?，F(xiàn)行行政區(qū)域規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下做出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小比較利于管理。但隨著改革的深化，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1．小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來(lái)，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足，并且不利于集中有限的財(cái)力加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，對(duì)資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過(guò)來(lái)，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無(wú)法起到輻射作用。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)小城鎮(zhèn)只有當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1萬(wàn)人時(shí)，才能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的集聚和擴(kuò)散作用；2萬(wàn)人時(shí)作用比較明顯；超過(guò)5萬(wàn)人則可以對(duì)周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到明顯的帶動(dòng)作用。

2．鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財(cái)政”狀況的形成以及一些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕等現(xiàn)象，與鎮(zhèn)域規(guī)模過(guò)小、行政人員相對(duì)過(guò)多有直接的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)2～3萬(wàn)人規(guī)模的鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”的人員要達(dá)到150～180人，而某規(guī)模不到5000人的小鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”的人員竟也超過(guò)100人。鎮(zhèn)域規(guī)模與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系可見(jiàn)一斑。

三、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理，協(xié)調(diào)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策

作為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，中國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)既具有世界小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的一般特點(diǎn)，同時(shí)又帶有濃厚的中國(guó)特色，所以我們可以在借鑒世界西方發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，尋求加強(qiáng)中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理的對(duì)策，以促進(jìn)呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1．科學(xué)規(guī)劃，合理布局是基本前提。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，抓緊編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。城鎮(zhèn)規(guī)劃必須突出科學(xué)性，要按照小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展規(guī)律辦事，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，打破原有陷陣行政區(qū)劃的限制，在布局上確定好小城鎮(zhèn)的性質(zhì)、功能和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模，注重實(shí)效，使小城鎮(zhèn)成為聯(lián)結(jié)農(nóng)村與城市的紐帶和橋梁。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃必須面向“三農(nóng)”問(wèn)題，堅(jiān)持把“農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”作為發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)一規(guī)劃，適度超前。建立完善的規(guī)劃編制與實(shí)施以及監(jiān)督反饋的管理制度，保證規(guī)劃的有序進(jìn)行。同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃還需突出重點(diǎn)，注重特色，反對(duì)遍地開(kāi)花、平衡推進(jìn)的做法。

2．努力提高小城鎮(zhèn)管理水平是根本保證。美國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城鎮(zhèn)“三分在建，七分在管”。而我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀卻是很多城鎮(zhèn)“重建輕管”，“有硬件，無(wú)軟件”。因此，抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，必須提高小城鎮(zhèn)的管理水平。要轉(zhuǎn)變政府職能，將政府工作的重心轉(zhuǎn)移到搞好城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)上來(lái)，為私人投資和居民生活創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會(huì)環(huán)境；要加快城鎮(zhèn)管理人員隊(duì)伍的建設(shè)，注重培養(yǎng)和引進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展急需的管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)型人才，提高城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的決策管理水平；要高度重視文化的作用，大力發(fā)展繁榮城鎮(zhèn)教育科學(xué)文化事業(yè)，結(jié)合社區(qū)文化建設(shè)，提高進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化水平；要依法行政，搞好小城鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理，逐步建立法治化、社會(huì)化和民主化的新型城鎮(zhèn)管理體制。

四、總結(jié)

城鎮(zhèn)建設(shè)涉及政治經(jīng)濟(jì)的諸多方面，在借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，不應(yīng)忘記結(jié)合中國(guó)國(guó)情，對(duì)于土地問(wèn)題，再就業(yè)問(wèn)題，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題等等做好充分的準(zhǔn)備工作，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題要科學(xué)處理，注意引進(jìn)人才，改善管理結(jié)構(gòu)，調(diào)整思維，切實(shí)做好城鎮(zhèn)化過(guò)程中的協(xié)調(diào)工作。