羅江筑

【摘要】本文以2009年國(guó)家“保增長(zhǎng)、拉內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)為背景,探討內(nèi)部審計(jì)在電網(wǎng)企業(yè)加大城市電網(wǎng)改造和農(nóng)村電網(wǎng)完善的投資布局下,如何有效監(jiān)督工程建設(shè)和投資管理。通過(guò)分析新形勢(shì)下電網(wǎng)建設(shè)的特點(diǎn),本文提出有效開(kāi)展工程審計(jì)的思路,即在傳統(tǒng)造價(jià)審計(jì)的基礎(chǔ)上,開(kāi)展事前與事中審計(jì),強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督,分階段實(shí)施工程管理全過(guò)程審計(jì)。

【關(guān)鍵詞】拉動(dòng)內(nèi)需 全過(guò)程 工程審計(jì)

一、引言

2009年,是我國(guó)加大基礎(chǔ)建設(shè)投資力度,擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵年,中央面對(duì)百年不遇的金融危機(jī),確定了“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平、促改革”的工作方針,在2008年底全面啟動(dòng)4萬(wàn)億中央預(yù)算投資,先后出臺(tái)了鋼鐵、汽車(chē)、石化、裝備制造、電子信息、文化產(chǎn)業(yè)等十個(gè)重要產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和振興規(guī)劃。國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的決策部署,經(jīng)過(guò)對(duì)電網(wǎng)現(xiàn)狀的深入分析,分別計(jì)劃在2009年投資2600億元、879億元加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè),為新一輪發(fā)展奠定基礎(chǔ)。如何保障這么龐大的電網(wǎng)建設(shè)資金發(fā)揮投資效益,確保建設(shè)項(xiàng)目不成為“形象工程”、“政績(jī)工程”、“豆腐渣工程”,引發(fā)了企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督部門(mén)的思考。內(nèi)部審計(jì)作為企業(yè)的“眼睛”和“保健醫(yī)生”,義不容辭地肩負(fù)著為電網(wǎng)建設(shè)保駕護(hù)航的任務(wù),必須在新形勢(shì)下有效開(kāi)展好工程審計(jì)工作。

二、新形勢(shì)下電網(wǎng)建設(shè)的特點(diǎn)分析

在“保增長(zhǎng)、拉內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的新形勢(shì)下,為響應(yīng)國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的決策部署,電網(wǎng)企業(yè)確定了包括城市電網(wǎng)改造和農(nóng)村電網(wǎng)完善在內(nèi)的重點(diǎn)投資項(xiàng)目。此次大規(guī)模電網(wǎng)建設(shè)投資具有如下特點(diǎn)。

1.政策性強(qiáng),投資意義重大

本輪投資是電網(wǎng)企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)決策部署的有力舉措,對(duì)電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)自身薄弱環(huán)節(jié)強(qiáng)化網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、提高供電可靠率具有重要意義,切實(shí)體現(xiàn)了中央企業(yè)勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,與祖國(guó)“同呼吸、共命運(yùn)”的責(zé)任感,因此開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督時(shí),不僅要注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益,項(xiàng)目的社會(huì)效益也不可忽視。

2.投資規(guī)模大,項(xiàng)目眾多

本輪電網(wǎng)建設(shè)投資于2008年底啟動(dòng),各大電網(wǎng)公司2009年的投資額均達(dá)到2008年投資額的兩至三倍,某些單位的投資項(xiàng)目個(gè)數(shù)以萬(wàn)位計(jì),各電網(wǎng)公司大都在原“十一五”電網(wǎng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制了《2009-2013年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》,計(jì)劃未來(lái)二至三年內(nèi)保持2009年的投資水平。如此眾多的工程項(xiàng)目如何監(jiān)督,無(wú)疑需要審計(jì)人員充分考慮審計(jì)抽樣的有效性。

3.時(shí)限性強(qiáng),工期緊張

由于電網(wǎng)建設(shè)任務(wù)同中央加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村密切相關(guān),也同拉動(dòng)內(nèi)需密不可分,“保質(zhì)保量、務(wù)期必成”方能體現(xiàn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效果,如何解決規(guī)范的基本建設(shè)程序同緊張的建設(shè)工期之間的矛盾,歸避可能產(chǎn)生的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、資金風(fēng)險(xiǎn),無(wú)疑是工程管理者和審計(jì)人員沒(méi)法回避的問(wèn)題。

4.工程建設(shè)管理要求較高

本輪電網(wǎng)建設(shè)投資,中央投入了巨額的財(cái)政資金,國(guó)家發(fā)改委從2008年底陸續(xù)下達(dá)了擴(kuò)大內(nèi)需新增中央投資項(xiàng)目計(jì)劃,項(xiàng)目資本金比例達(dá)20%,個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到50%的比例,該類(lèi)資金來(lái)源的建設(shè)項(xiàng)目,不僅要嚴(yán)格遵循基本建設(shè)程序和五制管理要求,項(xiàng)目工程質(zhì)量、安全施工、資金管理、投資效益等方面也必須達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)嚴(yán)要求。

三、新形勢(shì)下搞好工程審計(jì)工作的思路

針對(duì)上述電網(wǎng)建設(shè)四個(gè)方面的特點(diǎn),筆者認(rèn)為要搞好新形勢(shì)下的工程審計(jì),在傳統(tǒng)造價(jià)審計(jì)的基礎(chǔ)上,必須引入過(guò)程審計(jì)的思路,分階段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施從投資立項(xiàng)開(kāi)始直至資產(chǎn)移交在內(nèi)的工程管理全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督。

具體而言,就是在工程建設(shè)的準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、竣工驗(yàn)收階段通過(guò)審計(jì)抽樣分層次、有重點(diǎn)地選取不同電壓等級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、城網(wǎng)改造、農(nóng)網(wǎng)完善、中央新資投資項(xiàng)目開(kāi)展全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督,主要審計(jì)內(nèi)容圍繞工程前期工作、招投標(biāo)、合同管理、財(cái)務(wù)及資金管理、施工及監(jiān)理、物資管理、竣工驗(yàn)收與啟動(dòng)投運(yùn)、概算控制、竣工決算審計(jì)等方面展開(kāi),以點(diǎn)帶面,全面了解掌握電網(wǎng)建設(shè)情況,點(diǎn)面結(jié)合,“把脈”工程管理的健康水平,對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題和存在的薄弱環(huán)節(jié)及時(shí)“診斷”和“醫(yī)治”,促進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范、有序?qū)嵤?保障國(guó)家宏觀政策的正確執(zhí)行。

上述審計(jì)思路強(qiáng)調(diào)過(guò)程介入和事中控制,不單純是工程造價(jià)審計(jì)范疇,而是擴(kuò)展到了工程管理審計(jì)的領(lǐng)域,目的是通過(guò)事前和事中審計(jì)的結(jié)合,擺脫以往竣工決算審計(jì)“事后諸葛亮”的審計(jì)局限,著重排查隱患、發(fā)現(xiàn)缺陷、提示不足,針對(duì)分階段審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的疏漏、問(wèn)題,及時(shí)向項(xiàng)目法人管理單位指出缺陷狀況和風(fēng)險(xiǎn)所在,提供行之有效的管理建議和內(nèi)控舉措,保障建設(shè)資金安全和投資效益實(shí)現(xiàn)。

四、分階段實(shí)施全過(guò)程工程管理審計(jì)

圍繞基本建設(shè)過(guò)程本文將全過(guò)程管理審計(jì)劃分為三個(gè)階段實(shí)施。

1.工程建設(shè)準(zhǔn)備階段

本階段的審計(jì)重點(diǎn)主要是工程建設(shè)前期工作開(kāi)展情況、執(zhí)行招投標(biāo)管理有關(guān)規(guī)定的情況、合同簽訂執(zhí)行情況。

(1)審查電力規(guī)劃的合理性和程序性

審查電力發(fā)展規(guī)劃是否貫徹國(guó)家能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策等各項(xiàng)方針政策;是否堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃,打破行政區(qū)域界限,努力實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置;是否堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向,重視電力市場(chǎng)和負(fù)荷特性研究工作;是否按規(guī)范程序上報(bào)、評(píng)審、批準(zhǔn)。

(2)審查立項(xiàng)的必要性、可行性、規(guī)范性

審查立項(xiàng)是否符合電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃和投資戰(zhàn)略的安排,有無(wú)重復(fù)立項(xiàng)、虛假立項(xiàng)發(fā)生;關(guān)注可行性研究的報(bào)審、核準(zhǔn)是否遵循程序,是否按電壓等級(jí)得到各級(jí)發(fā)改委的核準(zhǔn)。

(3)審查初設(shè)及概算情況

審查初設(shè)方案及概算是否依照可行性研究批復(fù)進(jìn)行設(shè)計(jì)、審查和批準(zhǔn);是否遵循規(guī)范程序報(bào)審和批復(fù)。

(4)審查外部手續(xù)是否完整

審查項(xiàng)目是否獲得政府規(guī)劃管理、土地管理、環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)管理等部門(mén)的認(rèn)可和同意,環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告是否通過(guò)相關(guān)部門(mén)審批。

(5)審查投資計(jì)劃情況

審查投資計(jì)劃的來(lái)源、形成過(guò)程,關(guān)注工程項(xiàng)目計(jì)劃的報(bào)送及審批過(guò)程;審查各單位投資計(jì)劃分解情況,是否與國(guó)家、上級(jí)主管部分下達(dá)文件吻合。

(6)審查工程勘測(cè)設(shè)計(jì)

審查工程勘測(cè)設(shè)計(jì)管理是否規(guī)范;施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算編制是否與初設(shè)保持一致,并符合國(guó)家、電力行業(yè)現(xiàn)行有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)條例等。

(7)審查招投標(biāo)管理

審查招投標(biāo)程序是否合法;招標(biāo)活動(dòng)是否實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督,堅(jiān)持“推薦、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)”三分離;關(guān)于招投標(biāo)門(mén)檻的規(guī)定是否符合國(guó)家規(guī)定;招標(biāo)文件的內(nèi)容是否全面、準(zhǔn)確、清晰,投標(biāo)文件是否全面響應(yīng)招標(biāo)文件要求;評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法是否合理、合法、合規(guī);監(jiān)督招標(biāo)的措施是否完整、有效。

(8)審查合同簽訂、執(zhí)行情況

主要審查合同簽訂的規(guī)范性、合同條款的完備性、合同內(nèi)容的合法性和合同執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

2.工程建設(shè)實(shí)施階段

本階段的審計(jì)重點(diǎn)主要是基本建設(shè)程序遵循情況、財(cái)務(wù)及資金管理狀況、物資管理情況、工程施工及監(jiān)理實(shí)施情況等。

(1)審查建設(shè)程序是否規(guī)范

是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)程序和審批規(guī)定,堅(jiān)持項(xiàng)目法人制、工程招投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制、資本金制等五項(xiàng)基本制度;是否簡(jiǎn)化建設(shè)程序,存在邊立項(xiàng)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”現(xiàn)象。

(2)審查財(cái)務(wù)管理情況

審查工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度、辦法是否健全、執(zhí)行是否有效;審查工程建設(shè)會(huì)計(jì)核算是否符合會(huì)計(jì)制度規(guī)定;付款審批程序是否適當(dāng),原始憑證是否真實(shí)、合法、完整;各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)是否得到嚴(yán)格準(zhǔn)確執(zhí)行。

(3)審查資金管理情況

審查項(xiàng)目資本金是否及時(shí)足額到位;項(xiàng)目資金是否專(zhuān)款專(zhuān)用,有無(wú)存在截留、挪用、擠占現(xiàn)象;資金籌集是否結(jié)合工程進(jìn)度科學(xué)合理安排;項(xiàng)目資金是否按計(jì)劃支付、按程序支付、按工程進(jìn)度支付。

(4)審查物資管理情況

審查物資采購(gòu)計(jì)劃的編制和采購(gòu)方式的選擇是否科學(xué)合理;物資驗(yàn)收、入庫(kù)、保管和維護(hù)是否規(guī)范;剩余和廢舊物資的管理及處置是否合理合規(guī),處理數(shù)量是否真實(shí),作價(jià)是否合理。

(5)審查工程施工管理情況

審查工程實(shí)施是否符合管理規(guī)范要求;施工組織設(shè)計(jì)綱要和安全目標(biāo)、質(zhì)量保證體系及技術(shù)組織措施是否全面、細(xì)致、可行;關(guān)注設(shè)計(jì)變更的合理性、合法性和程序合規(guī)性;現(xiàn)場(chǎng)簽證和隱蔽工程是否真實(shí)、合規(guī);審查建設(shè)工期的合理性;關(guān)注投資完成報(bào)量與實(shí)物工程量是否一致,有無(wú)存在虛假統(tǒng)計(jì)。

(6)審查監(jiān)理工作開(kāi)展情況

審查監(jiān)理的業(yè)務(wù)范圍和責(zé)任是否明確,是否按照合同要求協(xié)助建設(shè)單位做好安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資四控制,合同、信息兩管理以及現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作;監(jiān)理規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則是否合理。

(7)審查關(guān)聯(lián)交易情況

審查關(guān)聯(lián)交易是否合法合理,是否存在直接委托事項(xiàng),關(guān)聯(lián)方受托業(yè)務(wù)毛利率是否合理,是否存在轉(zhuǎn)包行為。

3.工程建設(shè)竣工驗(yàn)收階段

本階段的審計(jì)重點(diǎn)主要是工程結(jié)算、決算審計(jì),要關(guān)注造價(jià)的真實(shí)合理和實(shí)物資產(chǎn)的及時(shí)準(zhǔn)確入賬。

(1)竣工驗(yàn)收與啟動(dòng)投運(yùn)審計(jì)

審查建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程是否符合現(xiàn)行規(guī)范,竣工圖與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際是否相符;隱蔽工程和特殊環(huán)節(jié)的驗(yàn)收是否按規(guī)定進(jìn)行了嚴(yán)格檢驗(yàn);驗(yàn)收手續(xù)和資料是否齊全有效;啟動(dòng)方案是否按程序上報(bào)驗(yàn)收委員會(huì)批準(zhǔn);運(yùn)行單位與調(diào)試單位的試運(yùn)行是否符合技術(shù)規(guī)程要求;運(yùn)行中暴露的設(shè)備、線(xiàn)路缺陷和異常情況是否及時(shí)進(jìn)行了消缺處理;是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向運(yùn)行單位辦理工程項(xiàng)目基建移交手續(xù)。

(2)工程竣工結(jié)算、決算審計(jì)

①工程結(jié)算審計(jì)

審查工程結(jié)算編制依據(jù)是否全面、充分、合規(guī);工程量是否真實(shí),計(jì)算是否規(guī)范,隱蔽工程簽證單是否真實(shí)合理;各項(xiàng)費(fèi)率、價(jià)格指數(shù)或換算系統(tǒng)是否正確;定額套用是否正確;間接費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定,取費(fèi)基數(shù)是否混淆,是否低級(jí)高套和變相擴(kuò)大取費(fèi)基數(shù);材料市場(chǎng)價(jià)格確定是否合理,在實(shí)際工作中應(yīng)抓住造價(jià)大,容易出錯(cuò)的分項(xiàng)工程進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì),進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察和認(rèn)證。

②竣工決算審計(jì)

審查竣工決算編制是否真實(shí)、完整、規(guī)范、及時(shí);交付使用財(cái)產(chǎn)是否真實(shí)、完整,所有權(quán)明確,抽查一定比例的項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)資產(chǎn)是否與竣工資料和資產(chǎn)交付使用清單一致,并與施工設(shè)計(jì)圖紙、設(shè)備采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行比較;費(fèi)用項(xiàng)目是否與工程概預(yù)算對(duì)應(yīng),各項(xiàng)費(fèi)用支出和分?jǐn)偸欠裾鎸?shí)、合法、合規(guī);建設(shè)期貸款利息分?jǐn)偸欠窈侠?審查概算完成情況,關(guān)注有無(wú)概算外工程、擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的問(wèn)題,分析超概或節(jié)約的原因。

(3)工程檔案管理審計(jì)

審查檔案歸檔是否及時(shí),內(nèi)容是否完整、系統(tǒng);歸檔資料是否真實(shí)、準(zhǔn)確;檔案保管、使用、處理是否規(guī)范,按照規(guī)定手續(xù)和權(quán)限嚴(yán)格使用。

工程后評(píng)價(jià)是工程審計(jì)的重要組成部分,但它一般需在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)半年以后進(jìn)行,因此結(jié)合本文過(guò)程控制的思路,在此不作為重點(diǎn)介紹。

五、注重靈活運(yùn)用多種審計(jì)方法

1.審閱調(diào)查法。根據(jù)實(shí)際需要,直接查閱工程項(xiàng)目有關(guān)賬目和會(huì)計(jì)資料、調(diào)閱相關(guān)的工程檔案資料、統(tǒng)計(jì)資料和有關(guān)文件,收集有關(guān)資料,取得相關(guān)數(shù)據(jù),獲得與審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)有關(guān)的關(guān)鍵信息。

2.分析性方法。開(kāi)展工程審計(jì)需要大量運(yùn)用各種分析性復(fù)核方法,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理過(guò)程中產(chǎn)生的各種信息進(jìn)行分析,從而找出其中可能存在的異常情況。如制度分析、組織分析、崗位分析、關(guān)鍵控制點(diǎn)分析、指標(biāo)分析、對(duì)比分析、控制效果分析等。

3.現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物觀察與計(jì)量法。通過(guò)施工場(chǎng)地的現(xiàn)場(chǎng)觀察與實(shí)際計(jì)量的手段來(lái)核實(shí)資產(chǎn)賬面記錄的真實(shí)性、存在性和準(zhǔn)確性,判斷施工管理的規(guī)范化和項(xiàng)目進(jìn)展的真實(shí)狀況,了解可研、初設(shè)、概算、結(jié)算、決算之間的匹配和一致性。

4.表格式法。根據(jù)審計(jì)內(nèi)容確定若干個(gè)量化指標(biāo),設(shè)計(jì)成檢查情況表,讓被檢查單位根據(jù)不同檢查階段據(jù)實(shí)填寫(xiě),獲得標(biāo)準(zhǔn)、全面、完整的信息和數(shù)據(jù),便于審計(jì)工作的分析和統(tǒng)計(jì)。

5.詢(xún)問(wèn)訪(fǎng)談法。對(duì)建設(shè)管理單位、施工承包單位、監(jiān)理單位、勘測(cè)設(shè)計(jì)單位等相關(guān)管理人員和現(xiàn)場(chǎng)工作人員進(jìn)行書(shū)面或口頭詢(xún)問(wèn),了解工程項(xiàng)目的基本情況,同書(shū)面的、實(shí)際的管理情況進(jìn)行映證,發(fā)現(xiàn)和分析工程管理中的例外情況或異常變動(dòng)。

六、結(jié)束語(yǔ)

中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳近日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》,要求審計(jì)部門(mén)要重點(diǎn)做好對(duì)政府投資項(xiàng)目資金和國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目資金的監(jiān)管,確保資金規(guī)范、高效、安全、廉潔使用,本文探討的工程審計(jì)工作思路和方法,可以成為一種有效的管理審計(jì)嘗試,在保障建設(shè)資金安全和投資效益實(shí)現(xiàn)的審計(jì)實(shí)踐中得到日益完善。

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[4]李世蓉,鄧鐵軍.工程建設(shè)項(xiàng)目管理.武漢理工大學(xué)出版社,2009.