范　文

胡錦濤總書記在2007年黨的十七大報告中指出，要加強能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力。堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。這是黨中央在深刻把握人類社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基礎上，從我國社會經(jīng)濟發(fā)展實際出發(fā)作出的戰(zhàn)略決策。

因此，要切實增強我國可持續(xù)發(fā)展的能力，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，就必須按照黨的十七大報告的要求，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，周密策劃，統(tǒng)籌兼顧，加快建設科學合理的能源資源利用體系，力爭以較少的資源和環(huán)境代價支撐和實現(xiàn)我國國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

現(xiàn)階段我國能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護過程中還存在許多問題

第一，缺乏對能源使用效率的管理政策。隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，對能源的需求也在不斷擴張，能源低效使用必然成為我國能源管理中最為突出的問題，而且缺乏對能效的管理也間接促使了我國高能耗產(chǎn)業(yè)的盲目擴張，這也是造成我國單位GDP能耗過多的一個主要原因。然而從現(xiàn)有的能源開發(fā)利用政策來看，沒有對于企業(yè)提高能源開采率和利用率的經(jīng)濟激勵或約束政策，從發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的角度來看，目前的政策管理面過窄。

第二，末端治理的管理模式。長期以來，我國環(huán)境政策和管理關注的重點是污染物的末端治理，確保污染物排放后的無害化處置。隨著工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，污染物排放總量不斷增加，處置設施和場所建設滯后，末端治理為主的環(huán)境管理模式越來越難以適應形勢的發(fā)展，環(huán)境惡化的趨勢始終難以扭轉。但從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，建立能源利用的全過程環(huán)境管理，從源頭控制污染物的產(chǎn)生是非常必要的，也是非常經(jīng)濟的。我國當前環(huán)境政策的局限性很難對能源的利用過程產(chǎn)生影響，導致了環(huán)境政策和管理的缺失，也增加了政府環(huán)境監(jiān)管成本。

第三，能源循環(huán)利用技術的研發(fā)期待國家政策支持。我國制定了一些推動廢棄物發(fā)電的鼓勵政策，但目前在技術上還不完善，現(xiàn)有經(jīng)濟條件下無法大力推廣，而相應的鼓勵技術研發(fā)政策還比較缺乏。因此，我國現(xiàn)階段對于利用廢舊物資發(fā)電的經(jīng)濟激勵政策可以更多地放在技術的研發(fā)上。

第四，缺乏減少能源使用過程中污染物排放的政策。我國能源開發(fā)利用政策中雖然有推動廢棄物發(fā)電的政策，但卻缺乏減少能源使用過程中污染物排放方面的政策，這對于實現(xiàn)能源的持續(xù)、循環(huán)利用支持不足。能源領域?qū)崿F(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟，不僅僅要考慮到能源的循環(huán)利用，而且需要考慮能源環(huán)境效應，我國還需要加強這方面的經(jīng)濟政策研究。

第五，價格形成機制尚待理順。目前，我國能源的價格形成機制尚未理順，在能源資源供給方面，資源稅過低，且按產(chǎn)量計征，導致這些資源的市場供給價格低于均衡水平，進而刺激了所有下游環(huán)節(jié)的過度消耗。在能源的消費方面，能源價格未能反映其全部社會成本，價格被低估，導致對能源的過度消費和粗放使用，使得能源難以得到合理利用，能源的使用效率也難以得到有效提高。因此，應加快推進生產(chǎn)要素價格改革，使能源價格能夠反映其全部成本。

關于促進節(jié)能、環(huán)保等政策的一些思考建議

第一，加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，控制高能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中充分肯定了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整對節(jié)能事業(yè)的重要性，在《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》的指導下，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進第二產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，以低耗能的高新技術產(chǎn)業(yè)逐步替代冶金、建材、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)。各地進行以節(jié)能為目標的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整時，必須充分與當?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃相結合，因地制宜，實事求是，制定出合理有效的節(jié)能中長期目標或規(guī)劃，有步驟地開展產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和技術升級改造，限制高耗能工藝和企業(yè)發(fā)展，淘汰低效的耗能設備，逐步推廣實行企業(yè)能耗考核制度。

第二，制定合理的能源利用財稅和價格政策。

我國應逐步完善能源利用的財稅和價格政策，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，對能源利用的全過程進行引導，促進能源開采和運輸、一次加工、形成產(chǎn)品、再次利用等各個環(huán)節(jié)效率的提高，重點支持現(xiàn)階段節(jié)能效益差的環(huán)節(jié)或企業(yè)，以及節(jié)能企業(yè)、技術和產(chǎn)品的發(fā)展，實施節(jié)能項目優(yōu)先立項、節(jié)能貸款實行低息或政府貼息，節(jié)能新產(chǎn)品減免稅收、引進節(jié)能設備與技術減免關稅等。此外，為從根本上解決我國能源使用效率低下的問題，應持續(xù)推進能源價格的市場化和政府調(diào)控價格的科學化，這才是市場機制下推動節(jié)能的原動力。

第三，制定節(jié)能技術研發(fā)政策。

由于能源價格機制不完善，企業(yè)缺乏節(jié)能降耗的內(nèi)在動力，節(jié)能技術的總體水平不高，制定節(jié)能技術政策非常必須而緊迫。我國節(jié)能技術政策應包括三方面的內(nèi)容：節(jié)能技術和產(chǎn)品研發(fā)政策；節(jié)能技術咨詢；推廣政策和節(jié)能技術試點示范項目。其中節(jié)能技術和產(chǎn)品研發(fā)政策是核心。節(jié)能技術政策的落實需要社會各部門的共同支持和參與，需遵循最佳可用技術(BAT)的原則。從中央到地方，從經(jīng)濟管理部門、能源企業(yè)到科學技術、質(zhì)量技術監(jiān)督、計劃、環(huán)保等部門都有職責或義務推行和實施節(jié)能技術。其中國家發(fā)改委和科學技術部等有關行政主管部門應承擔主要的技術政策制定和執(zhí)行工作。

第四，推廣自愿性協(xié)議。

鼓勵企業(yè)自發(fā)性節(jié)能行為自愿性政策是政府管理政策的一個全新領域，與公眾參與、信息公開等制度一同成為新型的社會調(diào)控制度，成為政府、市場之外的重要社會調(diào)控機制。采取節(jié)能自愿性協(xié)議能夠鼓勵企業(yè)制定切實可行且又高于一般水平的能源效率目標。節(jié)能自愿性協(xié)議不僅要設計具體的目標，還要有實現(xiàn)目標的時間表，以及簽約方的責任與義務。在通過有關部門(可以是政府，也可以是第三方獨立單位)評估認可后，將給以鼓勵(獎狀、環(huán)境標識、新聞媒體的宣傳等)，甚至給以資金補貼，企業(yè)從中可以得到直接或間接的經(jīng)濟效益；如果違約，也要受到約定的處罰。我國應逐步推廣節(jié)能自愿性協(xié)議，把自愿性政策與節(jié)能領域的優(yōu)惠政策和處罰政策聯(lián)系起來，從雙方面推動企業(yè)參與自愿性協(xié)議的積極性。

第五，發(fā)展節(jié)能認證體系。

近些年我國非常重視政府采購對社會消費的影響作用，加大了對節(jié)能產(chǎn)品的采購需求。我國于1998年制定了節(jié)能產(chǎn)品認證制度；至2008年已經(jīng)確定了40種產(chǎn)品為節(jié)能產(chǎn)品，但從總體看參與節(jié)能產(chǎn)品認證的品種太少，不足以支持政府對節(jié)能產(chǎn)品的需求。因此，我國應首先加大節(jié)能產(chǎn)品認證工作力度，擴大產(chǎn)品認證范圍，為規(guī)范節(jié)能產(chǎn)品市場和納入政府綠色采購奠定技術基礎。其次，在政府采購清單中加大對節(jié)能產(chǎn)品的需求，對某些快速消費品的購買可以考慮強制購買的要求，以鼓勵節(jié)能產(chǎn)品的推廣和應用。

第六，抓緊完善《節(jié)約能源法》配套法規(guī)和標準。

各級政府有關部門要抓緊完善《節(jié)約能源法》的配套法規(guī)和標準，制(修)訂《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查條例》、《重點用能單位節(jié)能管理辦法》(修訂)、《節(jié)能監(jiān)察管理辦法》等配套法律規(guī)范。完善節(jié)能標準體系，各省、自治區(qū)、直轄市制定嚴于國家標準的產(chǎn)品能耗限額和產(chǎn)品能效強制性地方標準，按程序報經(jīng)國務院批準。

第七，探索建立支持推進節(jié)能減排的長效機制。

長效機制包括：研究出臺鼓勵節(jié)能減排的稅收政策，建立節(jié)能產(chǎn)品政府強制采購制度，完善城市污水處理和排污收費制度，逐步達到治標治本，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，調(diào)動企業(yè)節(jié)能減排的積極性；研究運用市場手段或機制推進節(jié)能減排工作，包括實行排污權有償取得和交易制度；建立跨流域生態(tài)補償機制；全面推進礦業(yè)權有償取得和建立礦山企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制，以及研究建立碳交易制度等等。

(作者單位：安徽省科技情報研究所)