一、 20年來村民自治制度取得的成就

村民自治20年來的主要成就在于民主理念、民主規(guī)則和技術(shù)程序在農(nóng)村的推廣,各種村民自治組織通過民主方式建立,并按照民主方式加以運(yùn)行。這給農(nóng)村帶來了村莊的基本社會秩序,促進(jìn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定,保障了農(nóng)村改革的推進(jìn),化解了矛盾,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并為村莊公益事業(yè)的發(fā)展提供了制度平臺。它對基層民主和整個國家的民主化都在產(chǎn)生推動和借鑒意義。

二、當(dāng)前村民自治面臨的環(huán)境和存在的問題

(一)面臨新的制度環(huán)境

一是國家化推進(jìn)的環(huán)境。取消農(nóng)村稅費(fèi)以后,國家加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,過去由農(nóng)民承擔(dān)的公共產(chǎn)品逐步由國家承擔(dān)起來,村級自治范圍的內(nèi)容逐步縮小。二是行政化發(fā)展的環(huán)境。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,村干部出現(xiàn)行政化的趨勢,村干部工資由財政支付,村財鄉(xiāng)管,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了對村級的干預(yù)。三是城市化的環(huán)境。在以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新形勢下,長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化,鄉(xiāng)村城市化的步伐加快,農(nóng)民工進(jìn)入城市,農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動力大大減少。四是市場化和國際化的環(huán)境。封閉的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)越來越受到市場化和國際化的沖擊和影響,人們的思想觀念和民主意識也在發(fā)生新的變化。

(二)村民自治實行中的現(xiàn)實問題

在現(xiàn)實調(diào)查顯示,選舉民主單方突進(jìn),后三個民主顯得滯后。其一,選舉成為村莊內(nèi)各種政治社會力量的競爭焦點(diǎn),但候選人的選舉動機(jī)則偏向于個人和小集團(tuán)獲利,增加了賄選和不正當(dāng)競爭的可能;其二,選舉方式不規(guī)范,一些地方的問題還相當(dāng)嚴(yán)重。其三,選舉后治理呈現(xiàn)出“村委會少數(shù)人自治”局面,村民沒有更多有效途徑監(jiān)督村干部。其四,競選還不普遍。

(三)現(xiàn)行村民自治的相關(guān)法律和政策規(guī)定不清晰、不具體、不明確

一是《村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)包含了村官腐敗的可能性。從《村民委員會組織法》的內(nèi)容看,村委會是執(zhí)行機(jī)構(gòu),村民會議是權(quán)力機(jī)構(gòu),同時行使監(jiān)督職能。但《村組法》對具體的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有明確規(guī)定。

二是沒有明確農(nóng)村“兩委”之間的職權(quán)范圍。

三是村委會成員候選人任職資格條件過低。對村委會成員候選人只有年齡上的要求,即年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是,依法被剝奪政治權(quán)利的人除外。

四是《村民委員會組織法》在工作程序的規(guī)定上不利于村民代表會議發(fā)揮作用。筆者在實踐中觀察到,村干部常常不愿意召集村民代表會議,使村民代表會議對村委會的監(jiān)督流于形式。

三、推進(jìn)和完善村民自治的對策建議

(一)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力,為村民自治提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

當(dāng)前農(nóng)村面臨的最大問題仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,其中特別是當(dāng)農(nóng)民群眾收入普遍提高的時候,部分村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至癱瘓,難以對民主建設(shè)形成有效支持和呼應(yīng)。因此,農(nóng)村的“四個民主”必須圍繞村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展來落實。要拓開視野,不拘成見,把有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、愿奉獻(xiàn)的人選進(jìn)村“兩委會”班子,使村干部都要成為能夠帶頭致富而且能夠帶領(lǐng)群眾致富的“領(lǐng)頭雁”。集體經(jīng)濟(jì)有了發(fā)展,村民福利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)就有了保障,村民也就愿意關(guān)心、參與村級班子建設(shè)和村務(wù)決策管理,村民自治也就有了持續(xù)發(fā)展的群眾基礎(chǔ)。實踐證明,只有雄厚的集體經(jīng)濟(jì)力量才能為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐,而集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá),就愈需要通過村民自治,擴(kuò)大村民群眾的政治參與,保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作,使利益得到合理分配,為群眾提供良好的社會服務(wù)。

(二)要完善和落實現(xiàn)行制度

要認(rèn)真總結(jié)20年村民自治的成功經(jīng)驗,將現(xiàn)行經(jīng)過實踐證明的成功的做法通過法律制度加以固定下來,對存在缺陷的制度進(jìn)行修改和補(bǔ)充,對在實踐中探索創(chuàng)新的內(nèi)容要提倡和鼓勵。要突出五個方面的制度完善:一是完善村民代表會議制度。村民代表會議制度產(chǎn)生于有關(guān)村級重大公共事務(wù)決策,其最初目的就在于讓村民能夠充分發(fā)表對于有關(guān)公共事務(wù)的意見,以使村民委員會的有關(guān)決策符合廣大村民的利益,這在一定程度上拓寬了村民政治參與的渠道。隨著這一制度的推廣,其自身的功能也逐步得到了拓展,村民代表會議制度在制約和監(jiān)督村民委員會的具體運(yùn)作上,也發(fā)揮著日益重要的作用,村民可以通過這一制度關(guān)注有關(guān)村內(nèi)公共事務(wù)決策的執(zhí)行情況。二是完善村務(wù)公開制度。公開是防止腐敗最根本最有效的辦法,隨著國家對農(nóng)村投入的增加和公共產(chǎn)品的供給,農(nóng)村資金數(shù)量不斷增大,因此,要在村民自治制度中將村務(wù)公開作為核心的制度內(nèi)容。它要求涉及村民的具體利益的公共事務(wù),都必須對村民公開,以便讓廣大的村民能夠充分了解情況,及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題,以確實維護(hù)自己的利益,促使村民委員會的正確運(yùn)作。三是制定村民質(zhì)詢制度。這要求村委會每周召開一次質(zhì)詢會議,會上村民可以就村務(wù)財務(wù)政務(wù)等有關(guān)問題質(zhì)詢干部,村干部當(dāng)面答復(fù)并給予解決。這一做法的特點(diǎn)進(jìn)一步完善了“一事一議”制度,增強(qiáng)了干部的責(zé)任感和服務(wù)農(nóng)民的意識。四是發(fā)動民眾廣泛參與的制度。包括村務(wù)會主任的選舉可以吸收外來務(wù)工人員,可以吸收行政人員。五是村民自治的保障制度。將村民自治的經(jīng)費(fèi)法制化,主要通過國家財政提供。

(三)建立健全村民自治的評價體系

隨著村民自治的深化,建立健全村民自治的評價體系,應(yīng)當(dāng)提到議事日程。評價體系應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容:村民參選率的高低、村委會干部的素質(zhì)包括文化教育程度、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式和實效、村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)、文化、教育、社會發(fā)展指標(biāo)、環(huán)境等指標(biāo)體系等等。

(四)積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),使傳統(tǒng)的村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型

我國目前正在大力推進(jìn)城市化、現(xiàn)代化,農(nóng)村人口大量流入城市是社會發(fā)展的必然趨勢。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實質(zhì),是在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中建設(shè)能夠共享現(xiàn)代文明成果的現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)。由此看來,隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn),中國農(nóng)村的逐漸衰落已經(jīng)是一個不可逆轉(zhuǎn)的客觀事實,農(nóng)村精英的逐漸流失也是一個無法改變的客觀過程。在這樣一個背景之下,傳統(tǒng)村落的民主自治制度就必須逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型,由自然村落制度到社隊村組制度,再向社區(qū)制度轉(zhuǎn)變,而傳統(tǒng)的村民自治也就必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)自治。這將使村民自治獲得一個更加美好的發(fā)展前景。

(崔美花,1971年生,黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)人文學(xué)院。研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究)