姜玉硯

【摘要】現(xiàn)代慈善事業(yè)是社會公眾建立在自愿基礎(chǔ)上對社會弱勢群體進行無償救助的事業(yè),是政府社會保障制度的必要補充。上世紀(jì)90年代,現(xiàn)代慈善事業(yè)在我國正式建立起來,但我國的慈善事業(yè)發(fā)展水平同西方發(fā)達國家相比有很大差距,與我國的社會現(xiàn)實需求也存在著差距。本文從慈善機構(gòu)、政府、公眾及新聞媒體等角度出發(fā),認(rèn)為善款監(jiān)管的最佳途徑就是利用法律手段及公眾輿論加強對慈善捐贈財產(chǎn)的監(jiān)管,使捐贈人的錢物來去透明, 建立和加強慈善事業(yè)的公信力,更好地促進我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】善款監(jiān)管;慈善機構(gòu);行政監(jiān)管;法制監(jiān)管

近年來,隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展,經(jīng)濟實力增強,社會善心善舉回歸,我國的慈善事業(yè)及國民的公民意識都有了快速發(fā)展。歷年來,在各種自然災(zāi)害面前,來自企業(yè)及民間的捐助數(shù)額極其可觀。尤其是汶川大地震以來,短短一個多月的時間,全國各界、世界各國的賑災(zāi)捐款迅速突破400億元,賑災(zāi)物資不計其數(shù)。如果這些數(shù)額巨大的慈善捐款得不到有效監(jiān)管,出現(xiàn)愛心捐贈被慈善組織或個人擠占、挪用、詐騙、貪污等現(xiàn)象,將引起一連串的經(jīng)濟問題和社會問題,引發(fā)信任危機。目前,社會上關(guān)于監(jiān)督善款使用、務(wù)必使善款用在災(zāi)區(qū)和災(zāi)民身上的呼聲也日漸強烈。因此,政府有必要借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,加強對慈善捐款的監(jiān)督和管理,保障慈善事業(yè)健康、有序的發(fā)展。

借鑒美國、德國、法國、加拿大等發(fā)達國家在監(jiān)管慈善捐款方面的先進經(jīng)驗,結(jié)合我國慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況,筆者認(rèn)為在加強我國善款監(jiān)管方面可以采用如下舉措:

一、慈善機構(gòu)應(yīng)該進一步加強機構(gòu)自律和行業(yè)自律

機構(gòu)自律是采用公司化運營模式,學(xué)習(xí)美國把慈善機構(gòu)的決策權(quán)放在董事會,其成員必須把機構(gòu)利益置于個人利益之上,不可犧牲機構(gòu)利益從事為個人謀利的活動。否則輕則免職,重則受到法庭審判。

行業(yè)自律是學(xué)習(xí)美國對慈善機構(gòu)每年進行行業(yè)評級,按信譽等級由高到低分為4星到無星,同時提供各個標(biāo)準(zhǔn)下的前十名排行榜,其中不少是負(fù)面排行榜,比如籌款回扣率排行、財務(wù)危機排行、劣等機構(gòu)首席執(zhí)行官薪水排行、捐款囤積花不出去排行。還有一些專業(yè)網(wǎng)站供捐助人隨意調(diào)閱各慈善機構(gòu)的評級、資質(zhì)的詳細情況。

這些方式都可以在一定程度上使各慈善機構(gòu)始終有一種危機感和緊迫感,從而對其所得捐款的使用去向保持高透明度。

二、加強政府對善款的行政監(jiān)督和管理

應(yīng)該進一步明確政府對于慈善資金運營的監(jiān)管主體地位。目前,我國政府監(jiān)督主體呈多元化的狀態(tài),民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機關(guān)、人民銀行為主要的官方監(jiān)管部門。這種多元實施主體的監(jiān)管模式往往會產(chǎn)生不同主體之間相互扯皮、互相推卸責(zé)任和摩擦的尷尬狀況,導(dǎo)致工作效率低下。因此,有必要建立起專門的慈善組織監(jiān)管機構(gòu),實施對慈善組織的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。在實施監(jiān)管的過程中,政府主要審查和監(jiān)管慈善組織的活動是否符合有關(guān)法律以及這些組織設(shè)立時的宗旨。

三、加強政府對善款的法制監(jiān)督和管理

政府在對慈善資金運營進行監(jiān)管的過程中,必須推進立法和制度創(chuàng)新,完善包括慈善組織在內(nèi)的公益機構(gòu)的法律、法規(guī)體系框架。政府的對慈善組織的監(jiān)管機制主要是通過法律規(guī)范來確立的,法律規(guī)范是否全面、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn),直接關(guān)系到慈善組織接受監(jiān)管情況的好壞。中央紀(jì)委監(jiān)察部5月29日頒布《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》,要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要把抗震救災(zāi)作為當(dāng)前最重要最緊迫的工作,切實履行職責(zé),嚴(yán)格監(jiān)督檢查。對違反《規(guī)定》的,發(fā)現(xiàn)一起,查處一起,嚴(yán)肅處理,絕不姑息。但不可否認(rèn),目前我國的法律法規(guī)還缺乏相互協(xié)調(diào),對慈善組織監(jiān)管的專門條款還不完善,因此要著重解決以下方面的問題:一是明確慈善機構(gòu)獨立的法人地位,并對其性質(zhì)、職能、任務(wù)及其管理、運行基本準(zhǔn)則做出規(guī)范,以培育和發(fā)展慈善組織,加強慈善組織建設(shè),為發(fā)展慈善事業(yè)提供組織保障。二是在稅收及財政政策上對慈善事業(yè)有所傾斜,利用稅收杠桿,通過對慈善公益捐贈減免稅收,以實現(xiàn)對公益事業(yè)參與者的稅收照顧和優(yōu)惠,從而鼓勵人們積極參與此項事業(yè)。三是規(guī)范社會募捐行為,完善社會捐贈資金、物品的管理,健全社會公示制度,強化處罰措施,確保社會捐贈款物使用安全有效,確保捐贈人的意愿得到有效落實,提高慈善組織的社會公信力。四是調(diào)整政府與慈善組織的關(guān)系,改變目前我國慈善組織過分依附政府的傾向。各級政府要從行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^經(jīng)濟、法律手段間接干預(yù)來監(jiān)控其活動,建立政府與社會共同參與的管理體系,形成政府、慈善組織、企業(yè)和公民四位一體的良好互動和協(xié)同機制。

四、獨立機構(gòu)嚴(yán)格審查善款使用明細

在德國,有兩家機構(gòu)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督公開募捐的社會福利組織和慈善組織對善款的使用情況。這兩家機構(gòu)對開展募捐活動的組織的監(jiān)督并不具有法律強制性,而是建立在自身“公信力”的基礎(chǔ)上——它們向通過其審查的社會福利組織和慈善組織頒發(fā)“捐助徽章”,由此認(rèn)證這些組織具備募捐資質(zhì)。由于公眾認(rèn)可這兩家機構(gòu)的權(quán)威性,所以獲得其“捐助徽章”的組織比未獲認(rèn)證的組織更受公眾信賴,自然也更容易得到捐款。這種無形的壓力促使開展募捐活動的組織甘心接受上述兩家機構(gòu)的審查。結(jié)合我國的具體國情,可以借鑒德國的這種獨立機構(gòu)審查制度,使得善款的監(jiān)管制度更獨立、客觀、公正。

五、借助公開、透明的輿論監(jiān)督和暢通無阻的民意渠道加強善款監(jiān)管

公開、透明的輿論監(jiān)督就是保護正義的監(jiān)督權(quán)、公眾的知情權(quán)和人民的民主權(quán)利。更為重要的是,輿論監(jiān)督與信息公開的相輔相成,會讓丑聞一旦發(fā)生就引起媒體的高度關(guān)注,其影響也十分深遠,這將讓整個世界對中國賑災(zāi)體系的公正、完善保持足夠信任,避免因信息不對稱造成誤解與偏見。

暢通無阻的民意渠道包括作為現(xiàn)場的直接目擊者、感受者,災(zāi)區(qū)同胞、志愿者、慈善機構(gòu)工作人員及政府公務(wù)員、解放軍、武警公安等,他們對賑災(zāi)發(fā)放狀況有相當(dāng)?shù)牧私?。如果他們根?jù)自己所掌握的情況,通過各種信息投訴渠道反饋給政府,將便于政府掌握最詳實、可靠的第一手資料,從而對舉報的各類事件迅速查實。

六、建立完善的巨額捐款綜合管理分配機制

汶川大地震以來,民政部、中華慈善總會、中國紅十字會、中國青少年兒童基金會、中國扶貧基金會等慈善機構(gòu)每天都會接受巨額捐款。從網(wǎng)上公布的捐款明細來看,這些捐款數(shù)字給人的感覺是很分散,面對突如其來的巨額捐款,我國還沒有制定一個整體的使用方案,建立一套完善的管理分配機制。國家現(xiàn)在急需一個權(quán)威的、整齊劃一的機構(gòu)來管理和分配善款,使捐款人的愛心得到滿足。但是,對于慈善機構(gòu)來講,特定領(lǐng)域捐款的使用非常專業(yè)化,如紅十字會專門針對醫(yī)療領(lǐng)域、中國青少年基金會針對的是青少年,這種分散的管理方法從效率上講,管理成本過高。因此,此次抗震救災(zāi)捐款的使用情況,將會促使我國建立一套從中央到地方、從政府到民間的綜合管理體系。

總之,慈善機構(gòu)和政府身負(fù)濟世安民、扶危解困之責(zé)。善款善用,不僅關(guān)乎抗震救災(zāi)的效率,也關(guān)乎慈善機構(gòu)乃至政府的公信力。政府應(yīng)依循黨紀(jì)國法,依靠輿論監(jiān)督、民意制約、依法監(jiān)管、行業(yè)機構(gòu)自律四大要素,鋪就多元的執(zhí)法管道,建立完善的問責(zé)體系,以制度保障、完善善款監(jiān)管體系。●

【主要參考文獻】

[1]李新艷.慈善捐贈財產(chǎn)的監(jiān)管制度研究[D].中國政法大學(xué),2006.

[2]姚儉建,黃丹.關(guān)于構(gòu)筑中國特色慈善事業(yè)監(jiān)督體系的思考[J].社會科學(xué), 2004(10).

[3]隋偉,彭麗莎.我國福利機構(gòu)資金管理模式研究[J].科技信息(學(xué)術(shù)研究),2008(03).

[4]莊梅蘭.中外企業(yè)捐贈模式比較研究[J].鞍山科技大學(xué)學(xué)報,

2006(02).

[5]姚建平.中、美慈善組織政府管理比較分析及對我國公共部門改革的啟示[A].中國行政管理學(xué)會2005年年會暨“政府行政能力建設(shè)與構(gòu)建和諧社會”研討會論文集,2005.

[6]張云.美國加州大學(xué)系統(tǒng)捐贈基金運作實踐及啟示[J].比較教育研究, 2004(06).