陳艷平

一、主題與核心概念

（一）主題

本文是對慈善機構(gòu)組織渙散問題的研究。對于組織渙散問題，目前比較受關(guān)注的是一些基層組織，尤其是農(nóng)村基層組織及基層黨組織。實際上，慈善機構(gòu)也存在組織渙散問題。本文將從以下方面對慈善機構(gòu)的組織渙散問題進行分析：第一，組織渙散的表現(xiàn)；第二，組織渙散的原因。

（二）核心概念

本文的核心概念是對本文核心詞匯的界定與說明，包括慈善機構(gòu)及組織渙散。

第一，慈善機構(gòu)。慈善機構(gòu)即慈善組織，是非營利性組織中最有代表性的組成部分。按照英美法系對慈善機構(gòu)的傳統(tǒng)界定，慈善機構(gòu)有四個主要目的：扶貧、發(fā)展教育、傳播宗教和促進社會福利。在美國，作為一個慈善機構(gòu)必須滿足以下四個方面的要求：（1）必須以非營利為目的；（2）不得為個人謀取利益，即不給控制該慈善機構(gòu)或能對該組織施加實質(zhì)性影響的人提供任何不適當?shù)睦?；?）不得參與競選，即不支持或者反對任何公共職位的候選人；（4）不得參與實質(zhì)性游說，即不對立法進行實質(zhì)性的支持或反對[1]。

本文認為，慈善機構(gòu)，作為慈善事業(yè)發(fā)展的重要載體，是指那些獨立于政府組織之外的，以向公眾提供扶貧濟困、救災助孤、發(fā)展教育等有利于公眾福利為宗旨的非營利性、非政治性的團體和組織。

關(guān)于慈善機構(gòu)的分類，眾說紛紜，但比較一致的看法是按照慈善機構(gòu)與政府的關(guān)系來劃分，本文傾向于將慈善機構(gòu)分為以下三種類型：

官方慈善機構(gòu)，也就是完全行政化的慈善機構(gòu)，其體制模式也完全依附于行政機構(gòu)?；鶎涌h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的慈善機構(gòu)多屬此類。

半官方慈善機構(gòu)，或稱事業(yè)性慈善機構(gòu)，其體制模式基本與全額撥款的事業(yè)單位相同，專職工作人員的編制、工資分別由國家編委核定和國家財政負擔。與事業(yè)單位不同的是，機構(gòu)的民間機制和行政機制基本參半，具有一定的“自治”成分。他們開展慈善活動的經(jīng)濟來源主要依靠向社會募捐，并嚴格按照施助者的意愿實施救助，建立了官辦民營的運作機制[2]。在眾多慈善機構(gòu)中，半官方慈善機構(gòu)是主流類別，數(shù)量上占絕大多數(shù)，作用上是其它慈善機構(gòu)不可比擬的。半官方慈善機構(gòu)的成立需經(jīng)政府批準，領(lǐng)導人及資金來源與政府密切相關(guān)，其組織結(jié)構(gòu)形式類科層化，與政府有著相似的運行邏輯。

民間慈善機構(gòu)，或者稱為草根慈善機構(gòu)，這類慈善機構(gòu)不具有官方背景，私人性質(zhì)強，具有很大的隨意性。

本文所研究的慈善機構(gòu)特指半官方慈善機構(gòu)，官方及民間慈善機構(gòu)不在本文的研究范圍內(nèi)，為方便起見，本文將半官方慈善機構(gòu)直接簡稱為慈善機構(gòu)。

第二，組織渙散。渙散，指（精神、組織、紀律等）散漫，松懈，分散，不集中。毛澤東《反對自由主義》：“它是一種腐蝕劑，使團結(jié)渙散，關(guān)系松懈，工作消極，意見分歧?！?/p>

組織渙散可以理解為：組織內(nèi)部不團結(jié)，缺乏組織發(fā)展目標與規(guī)劃，活動不積極，從業(yè)人員松懈懶散、效率低下，組織功能沒有得到充分發(fā)揮。

二、慈善機構(gòu)組織渙散的表現(xiàn)

慈善機構(gòu)的組織渙散問題不是憑空捏造的，而是對其諸多表現(xiàn)的總結(jié)與歸納。慈善機構(gòu)的組織渙散問題主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）組織不團結(jié)

慈善機構(gòu)的不團結(jié)表現(xiàn)在兩方面，首先是慈善機構(gòu)間的不團結(jié)。慈善機構(gòu)，作為有著共同追求的非營利組織，從理論上講，彼此之間是可以合作的。而且，在國外，這是被證實行之有效的方式。目前，我國大大小小的慈善機構(gòu)已達到相當可觀的數(shù)目，可慈善機構(gòu)聯(lián)合開展的大型籌資項目、聯(lián)合舉辦的大型慈善活動，非常罕見，或者說根本不存在。其次，慈善機構(gòu)內(nèi)部人心不齊。我國慈善機構(gòu)的一個特色是組織的從業(yè)人員有相當一部分是從政府機關(guān)調(diào)派的，尤其是領(lǐng)導職位，基本都是從政府機關(guān)調(diào)任的。幾千年的封建統(tǒng)治，導致目前我國大部分民眾仍然認為政府機關(guān)是比其他組織高一等的，因此政府機關(guān)的從業(yè)人員自然比其他組織的從業(yè)人員更有優(yōu)越感。而一旦從政府機關(guān)調(diào)離，無論其實際待遇有無變化，至少心里是不情愿的，這種不情愿導致對所任職的組織缺乏認同感，對新調(diào)任的崗位難以盡職盡責，而我國的慈善機構(gòu)中普遍存在著這樣的從業(yè)人員。

（二）組織目標不明確

我國各類慈善機構(gòu)間缺乏明確的職責分工，所從事的慈善活動有相當程度的重復性，組織發(fā)展目標不明確，定位模糊。定位是人們大腦中形成的一個框架，這個框架限定了組織在一定時期提供什么產(chǎn)品或服務、為哪些人提供、在什么地方提供、提供的強度有多大等。而這些正是慈善機構(gòu)所迷惑的。

我國慈善機構(gòu)是依靠行政力量組建的，人員是政府調(diào)派的，至于組織為何組建、今后的發(fā)展方向與目標、組織的定位等都不清不楚。而慈善機構(gòu)本身，也缺乏積極主動態(tài)度，懶于思考自身的發(fā)展方向與目標。方向與目標的缺乏，也導致慈善機構(gòu)長期發(fā)展規(guī)劃的缺失。就籌款機制而言，慈善機構(gòu)一般是有了突發(fā)性災難后，臨時出來號召民眾捐贈，籌資工作尚未形成長效機制。也就是說在慈善機構(gòu)中沒有形成長期性、一貫性的籌資機制，多是臨時起意。可見，我國慈善機構(gòu)的內(nèi)部是松散的、缺乏規(guī)劃性的。

（三）慈善機構(gòu)依賴政府

我國的慈善事業(yè)，凡是社會認知度高、影響廣泛的慈善活動大都是行政色彩濃厚的慈善機構(gòu)主持實施和運作的。一些影響廣泛的明星項目和主持機構(gòu)如表1所示：

表1 明星項目與主持機構(gòu)

表1中所列慈善機構(gòu)與政府的關(guān)系如下：中國青少年發(fā)展基金會是從共青團中央分化出來的；中華慈善總會主要依托民政部，中國紅十字會主要依托衛(wèi)生部；中國兒童少年基金會由全國婦聯(lián)領(lǐng)導；中國人口福利基金會脫胎于國家計劃生育委員會。

雖然不能由此得出不依賴政府的慈善機構(gòu)就不能獲得較高的社會認知度的結(jié)論，但由此卻可以看出我國慈善機構(gòu)對政府的依賴，以及政府對慈善機構(gòu)發(fā)展的巨大影響。

（四）慈善機構(gòu)作用發(fā)揮不足

隨著社會的發(fā)展，慈善機構(gòu)的社會功能早已超出了扶貧濟困的范疇，從捐資助學到大病救助，都已有了慈善機構(gòu)的身影。但是，整體而言，慈善機構(gòu)的發(fā)展還是難以滿足社會的需求，慈善機構(gòu)的作用與社會需求相比仍然存在較大差距。

就慈善機構(gòu)的具體作用而言，同樣存在發(fā)揮不足的問題。慈善機構(gòu)承載著倡導慈善文化的功能，但是正因自身的組織渙散問題，使這一功能沒有得到很好的發(fā)揮。我國慈善機構(gòu)，依賴政府，資金的籌集一部分由政府撥款，一部分由政府以下文形式也就是以行政手段獲得，真正靠自身力量，從社會中募得的善款相當有限（除非是在遇到重大突發(fā)事件時）。依靠慈善機構(gòu)從社會中募得善款，也就意味著慈善機構(gòu)必須開展慈善活動，不斷向公眾進行宣傳，激起公眾的善心，以成功獲得捐款。這樣的一個過程，其實也是培養(yǎng)公眾慈善意識的過程，只有在不斷的捐贈過程中，才能將捐贈行為習慣化，一旦捐贈行為習慣化，公眾就會形成慈善捐贈是應該的這樣一種潛意識。這種潛意識一旦在社會中普遍形成，濃厚的慈善捐贈氛圍也將隨之形成。盡管從20世紀90年代至今，我國公眾的慈善意識有了很大的提高，這一點從以下幾個表格中可得到證實，但是與國外相比仍然存在相當大的差距。在美國，民眾個人捐款占善款總額的75%左右，2006年人均捐款達到983.4美元。而在我國，2002年私人捐贈人均只有0.92元人民幣，中美人均收入比為1:38，而人均慈善捐款之比為1:7300[3]。

表2 對國內(nèi)幾項大型慈善活動的了解情況

表3 對媒體報道的慈善募捐是否捐贈

表4 幫助和照顧弱者、不幸者是誰的責任？

三、慈善機構(gòu)組織渙散的外部原因

外部指的是組織以外的周圍環(huán)境，包括與組織相關(guān)的政策、法律法規(guī)、文化等一系列大環(huán)境。外部原因指的是組織以外的周圍環(huán)境給組織造成的困境，是難以通過組織內(nèi)部的完善改變的。具體而言，造成慈善機構(gòu)組織渙散的外部原因主要有以下幾方面：

（一）特殊的體制保障

在中國特色社會主義背景下，我國慈善機構(gòu)也具有自身特色：濃厚的官方背景。我國社團登記管理條例規(guī)定，社團登記必須要有登記管理機關(guān)及業(yè)務主管單位，無論是登記管理機關(guān)還是業(yè)務主管單位，它們都是政府機關(guān)或政府機關(guān)授權(quán)的組織，都與政府有密切聯(lián)系。我國慈善機構(gòu)多是在政府部門支持下建立的，慈善機構(gòu)的經(jīng)費、辦公場所、從業(yè)人員等都有相應政府部門的支持，慈善機構(gòu)與政府部門“一套人馬、兩塊牌子”，有的慈善機構(gòu)甚至只是政府部門內(nèi)部的一個“科室”。我國政府與慈善機構(gòu)之間存在天然的、密切的血緣關(guān)系，被人形象地稱為“父子”關(guān)系。第一，慈善機構(gòu)的募捐形式。我國慈善機構(gòu)，尤其是具有官方背景的慈善機構(gòu)，募捐多采用行政形式。由政府下文號召機關(guān)團體向慈善機構(gòu)捐款，雖說是號召，但其實也可以說是“命令”，因為這種“號召”，對機關(guān)團體而言，是無法拒絕的。第二，慈善機構(gòu)的人員配置。我國慈善機構(gòu)的從業(yè)人員，有編制，參照國家公務員管理。國家公務員是指在中華人民共和國政府中行使國家行政權(quán)利、執(zhí)行國家公務的人員。參照公務員管理，意味著慈善機構(gòu)類似于政府機關(guān)。同時，我國慈善機構(gòu)的負責人一般是從政府部門調(diào)任的。其他一些理事等領(lǐng)導人一般都是由政府機關(guān)的退休人員擔任。這其實是有著深刻含義的，這部分來自政府機關(guān)的退休人員，其社會關(guān)系相對廣泛，而且與政府有著密切聯(lián)系，一旦有需要與政府聯(lián)系的工作，這部分人就能發(fā)揮作用。第三，慈善機構(gòu)的經(jīng)費來源。慈善機構(gòu)的主要經(jīng)費來源之一是政府的撥款，而且這種撥款是不附加任何條件的，即使慈善機構(gòu)本身沒有任何作為，政府的撥款仍然不受影響。

（二）缺乏約束機制

一般而言，當無償提供支持時，都存在監(jiān)督與考核問題。政府無償為慈善機構(gòu)提供人力、物力支持，一般而言應對慈善機構(gòu)進行考核與約束，以規(guī)范其行為。

實際并非如此，我國慈善機構(gòu)的準入門檻相對而言是非常高的?！渡鐣F體登記管理條例》是我國關(guān)于社會組織管理的基本規(guī)章，《社會團體登記管理條例》規(guī)定：成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。這表明我國社會組織包括慈善機構(gòu)的管理制度是實行雙重管理體制，即登記管理機關(guān)及業(yè)務主管單位的雙重管理。“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關(guān)。國務院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務主管單位?！盵5]可見無論是登記管理機關(guān)還是業(yè)務主管單位都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，對于社會組織而言，同時找到以上兩個單位是有相當難度的。

而入門之后，對慈善機構(gòu)的管理及監(jiān)督則是松散的?！渡鐣F體登記管理條例》中對登記管理機關(guān)及業(yè)務主管單位的監(jiān)督職責的規(guī)定是寬泛的，沒有具體指標，實際的可操作空間很大，缺乏實際意義。條例中對慈善機構(gòu)的績效考核完全沒有提及，事實上政府對慈善機構(gòu)不存在考核機制，其他約束機制，例如排名評比機制，也是不存在的。可見，政府全力支持慈善機構(gòu)，但是政府并沒有對慈善機構(gòu)進行考核，慈善機構(gòu)運作的好壞，救助工作的成效，政府并不干涉。

一方面能得到政府的無償支持，另一方面政府并不對其作為進行考核。在這種狀況下，一個組織如果能充分發(fā)揮其功能，做到人盡其才，物盡其用，高效運作，那不能不說是創(chuàng)造了奇跡。一般而言，在這種背景下，組織的狀況只能是效率低下，從業(yè)人員沒有激情、沒有目標、沒有動力，管理松散，紀律松懈，組織渙散。

（三）缺失激勵機制

激勵通常是與考核伴生的，考核的目的一方面是促使人潛能的發(fā)揮，進而把工作做得更好，另一方面考核也是激勵的依據(jù)，依據(jù)考核結(jié)果決定激勵措施。政府對慈善機構(gòu)不存在考核方式，同樣的激勵機制也就難以生存。

如果一個組織運作的好壞對其內(nèi)部人員沒有實質(zhì)的區(qū)別，長此以往，組織的運作必然向壞的方向發(fā)展。

目前慈善機構(gòu)就是這樣的狀態(tài)，政府不對組織運作的效果進行考核，也不存在激勵。組織運作好壞的區(qū)別就在于，運作得好，可以獲得更多的善款，救助更多需要救助的人群。從馬斯洛的需求層次理論來看，獲得的是最高層次的滿足，即自我實現(xiàn)的需要。但當這種精神需要一直無法轉(zhuǎn)化為物質(zhì)及其他形式的激勵時，這種自我實現(xiàn)需要的激勵作用是不斷減弱的，最終在惰性的作用下，基本失去激勵作用。當然，一旦組織運作得非常成功，在向政府爭取資源方面，或許會有一點優(yōu)勢。但是，向政府爭取資源的影響因素是多方面的，不是單純組織運作有效就能發(fā)揮作用的，政府在沒有考核與激勵機制的前提下，必須綜合考慮各方面因素，再做出資源分配方案。一般而言，政府不會因為某一個慈善機構(gòu)運作非常有效而對其增加撥款，更不會因為組織運作效率低下而減少撥款。也就是說，沒有外部誘因促使慈善機構(gòu)朝著健康方向發(fā)展。

綜上所述，慈善機構(gòu)在制度法規(guī)以及人力、物質(zhì)資源方面都有來自政府的保障，而且這種保障是不附加條件的，是在沒有約束機制下的保障。另外，政府沒有應有的激勵機制，組織運作的好與壞沒有實質(zhì)的區(qū)別。正是在這一系列條件的作用下，慈善機構(gòu)養(yǎng)成了懶惰的習慣，一旦覺得自身有什么需要，不是通過組織內(nèi)部的不斷完善、充分利用其自身資源加以解決，而是習慣性的不斷向政府要求進一步的人力、物質(zhì)資源的保障。正是在這種慣性的作用下，組織內(nèi)部的渙散逐步形成。

四、慈善機構(gòu)組織渙散的內(nèi)部原因

內(nèi)部指的是組織的內(nèi)部環(huán)境，包括組織內(nèi)的人、財、物、規(guī)章制度等一系列的組織構(gòu)成。內(nèi)部原因指的是組織內(nèi)部環(huán)境給組織造成的困境，是可以通過組織內(nèi)部的完善加以改變的。具體而言，造成慈善機構(gòu)組織渙散的內(nèi)部原因主要有以下幾個方面：

（一）采用行政方式組建，發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力不足

內(nèi)驅(qū)力，驅(qū)使有機體產(chǎn)生一定行為的內(nèi)部力量。與它相對應的概念是誘因。內(nèi)驅(qū)力存在于機體內(nèi)部，誘因存在于機體的外部，內(nèi)驅(qū)力和動機往往被看作同義詞[6]。企業(yè)的動機非常明確，采取各種手段，實現(xiàn)利潤的最大化。草根慈善機構(gòu)是基于共同的價值觀、信仰和需求自愿主動參與形成的志愿性慈善機構(gòu)，其動機是為共同的價值觀、信仰和需求而奮斗。慈善機構(gòu)的動機是什么呢？慈善機構(gòu)首先肯定不是追求利潤的最大化，其次它的組建不是自愿參與形成的，而是靠行政管理部門動用專門的物質(zhì)和力量來組建的，也就是說內(nèi)部人員不具備共同的追求，即慈善機構(gòu)自身發(fā)展動力不足。

（二）慈善機構(gòu)內(nèi)部管理松散

我國慈善機構(gòu)缺乏外部約束機制，沒有政府組織明確的部門職責和考核標準，也沒有排名評比機制，沒有硬性指標，很多工作都是可做可不做。就慈善機構(gòu)內(nèi)部管理而言，也存在同樣的問題。第一，對各項工作缺乏硬性指標。慈善機構(gòu)內(nèi)部管理采取的是寬松的方式，對各項工作任務沒有量的規(guī)定，即沒有硬性指標。第二，內(nèi)部缺乏考核機制。政府對慈善機構(gòu)沒有建立激勵與考核機制，同樣的，慈善機構(gòu)內(nèi)部也不存在考核機制。一個組織要充滿活力，緊張有序，僅僅靠考核是行不通的，但是沒有考核也是達不到效果的。

（三）慈善機構(gòu)對政府保障的依賴

由前文可知，慈善機構(gòu)有來自政府的各方面保障，生存無憂。且在遇到困難時，可向政府請示報告。另外組織不以營利為目的，因此組織管理者對組織的經(jīng)營相對有限，組織管理者更多考慮的是獲取資源，而不是完善組織內(nèi)部管理，增強組織凝聚力，獲取組織持續(xù)發(fā)展的內(nèi)部動力。

在宋朝，農(nóng)民的基層組織很渙散。政府除了收稅和征役之外，很少到達基層社會，基層的所有事情都由他們自己解決。這造成的結(jié)果是，農(nóng)民的生活會形成一種很強的規(guī)律性，他們會安于現(xiàn)在的生活，不是迫不得已不會造反，但是相對的，它也會讓農(nóng)民很難作出改變，換句話說就是——“懶”。

同樣，慈善機構(gòu)在運作過程中，一遇到問題就向政府請示報告，長此以往，也會形成一種很強的規(guī)律性，它們會安于目前的運行狀態(tài)，不是迫不得已不會改變自身的現(xiàn)狀，同樣不會改變的是一遇到困難就向政府求救的解決問題的思維方式。這是一種捷徑，是比自己想辦法解決更為迅速有力的方式，而且這也是一種習慣性的解決方式，組織已經(jīng)很難對這種“現(xiàn)狀”加以改變，或者說已經(jīng)懶得改變。

這種懶得改變的組織管理方式，默認了這樣一個潛規(guī)則：政府是慈善機構(gòu)的靠山，是“衣食”的重要來源。這樣的潛規(guī)則也導致其不愿意或者懶于依靠內(nèi)部力量解決問題，內(nèi)部力量的長期不動用，組織的長期不經(jīng)營，帶來的只能是人心的疲勞與渙散，進而導致整個組織的渙散。

總之，慈善機構(gòu)外部環(huán)境優(yōu)越，有來自政府的各方面保障，內(nèi)部缺乏動力，體制沒有理順，一部分從業(yè)人員的歸屬未定，身兼數(shù)職；同時內(nèi)部管理松散，對工作結(jié)果沒有考核與監(jiān)督，共同造成了組織的渙散問題。

[1]孫嘉.我國慈善組織的民事主體構(gòu)造研究[D].華中科技大學優(yōu)秀碩士學位論文，2007.

[2]姚建平.中美慈善組織政府管理比較研究[J].理論與現(xiàn)代化，2006，（2）.

[3]任振興、江志強.中外慈善事業(yè)發(fā)展比較分析——兼論我國慈善事業(yè)的發(fā)展思路[J].學習與實踐，2007，（3）.

[4]許琳.關(guān)于我國公民慈善意識的調(diào)查[J].南京社會科學，2004，（5）.

[5]中國注冊會計師協(xié)會.社團登記管理條例[EB/OL].http://www.cicpa.org.cn/Legal_norms/Laws_regulations/200804/t20080428_3104.htm，2010-4-10.

[6]百度百科.內(nèi)驅(qū)力[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/621703.htm，2010-04-10.

[7]楊方方.從依附到合作：中國慈善組織與政府關(guān)系[J].中國社會保障，2008，（11）.

[8]楊方方.發(fā)展現(xiàn)代慈善事業(yè)應該認識的幾個基礎(chǔ)性問題[J].社會科學，2004，（3）.