汪　偉

中國有兩千多個(gè)縣，可以在十個(gè)縣甚至一百個(gè)縣做試點(diǎn)，十年再擴(kuò)大到一千個(gè)縣，再十年擴(kuò)大到所有的縣，以空間換時(shí)間，給民眾一個(gè)明確的時(shí)間表。

中國已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整，利益分配矛盾突出，社會(huì)群體事件高發(fā)的特殊時(shí)期，如何看待中國的穩(wěn)定問題，中國社會(huì)如何才能長治久安，《新民周刊》就此訪問了著名學(xué)者、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸。

放棄追求剛性穩(wěn)定

《新民周刊》:近幾年中國的群體性事件在數(shù)量上有所增加，激烈程度也有所上升，像貴州的甕安事件、湖北的石首事件和吉林的通鋼事件，都引起了全國性的關(guān)注，您如何看待中國社會(huì)的穩(wěn)定現(xiàn)狀？

于建嶸:我認(rèn)為中國社會(huì)總體上是穩(wěn)定的。中國的社會(huì)群體性事件有工人、農(nóng)民的維權(quán)，有社會(huì)泄憤事件，也有騷亂，特征各不相同。農(nóng)民維權(quán)，主要是為了土地問題，占到農(nóng)村問題的60％以上；與農(nóng)民維權(quán)的訴求不同，勞資沖突是工人維權(quán)的主要訴求；對(duì)于城市市民來說，業(yè)主維權(quán)是市民維權(quán)的主要議題。而甕安事件和石首事件，我把它叫做社會(huì)泄憤事件，是一種特殊的群體性事件。

社會(huì)泄憤事件的首要特征是無組織動(dòng)員，由偶然事件引起，突發(fā)性極強(qiáng)。第二，參與者無利益訴求。絕大多數(shù)參與者與最初引發(fā)的事件并沒有直接利益關(guān)系，主要是路見不平或借題發(fā)揮，表達(dá)對(duì)社會(huì)不公的不滿，以發(fā)泄為主。第三，無規(guī)則底線，有打、砸、搶、燒等違法犯罪的行為，針對(duì)的對(duì)象，主要是公權(quán)機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)及其人員，但并不侵犯普通民眾的財(cái)產(chǎn)和人身。石首事件完全符合這些特征，而且對(duì)這些特征有所強(qiáng)化，表現(xiàn)為規(guī)模大、時(shí)間長、暴力對(duì)抗程度加強(qiáng)等。因此，它是一起典型的社會(huì)泄憤事件。

維權(quán)活動(dòng)是因?yàn)槔鏇_突引發(fā)的，社會(huì)泄憤事件是因社會(huì)心理失衡發(fā)生，它們對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生了一定的影響，但這些事件并不能從根本上動(dòng)搖中國政治的統(tǒng)一性和社會(huì)管治的有效性。

《新民周刊》:您覺得已經(jīng)發(fā)生的這幾起影響較大的社會(huì)泄憤事件的原因是什么？

于建嶸:一方面是當(dāng)?shù)毓倜駥?duì)立的情況比較嚴(yán)重，群眾對(duì)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、民生等現(xiàn)實(shí)情況存在不滿，認(rèn)為地方政府機(jī)關(guān)在社會(huì)秩序維護(hù)、司法公平公正等方面有明顯不足，群眾心中累積了大量的怨氣和怒氣且長期得不到發(fā)泄。石首事件中，根據(jù)目前的報(bào)道，幾年前發(fā)生過類似的離奇事件，群眾擔(dān)心事件一再重演；兩起蹊蹺的死亡，都被地方公安機(jī)關(guān)草草地做出了“自殺”結(jié)論，群眾對(duì)能否依法、依程序辦事產(chǎn)生了懷疑。另一方面，導(dǎo)火索事件能否引發(fā)集體性的泄憤，與當(dāng)?shù)卣闹卫砟芰吞幹眉夹g(shù)有關(guān)。石首事件中，在事件發(fā)生后3天內(nèi)，特別是“黃金24小時(shí)”內(nèi)，現(xiàn)場(chǎng)沒有出現(xiàn)官員與群眾對(duì)話，沒有人來解答群眾的疑問，沒有人來安穩(wěn)群眾情緒；地方政府忙于強(qiáng)行斷網(wǎng)、封鎖消息，給小道消息提供了傳播的土壤；忙于給現(xiàn)場(chǎng)斷電和調(diào)動(dòng)警力，推動(dòng)了進(jìn)一步對(duì)抗，等等?？梢哉f，當(dāng)?shù)毓賳T不作為、亂作為，對(duì)事件的發(fā)展起到了很大的負(fù)面作用。

《新民周刊》:在吉林通鋼事件發(fā)生后，河南又發(fā)生一起因鋼鐵企業(yè)改制導(dǎo)致的群體事件，有人喊出了“向通鋼老大哥學(xué)習(xí)”的口號(hào)，您覺得，群體事件會(huì)不會(huì)有示范效應(yīng)，從而影響到當(dāng)前的穩(wěn)定？

于建嶸:那要看你怎么理解穩(wěn)定。如果我們承認(rèn)，沖突是社會(huì)生活的常態(tài)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，連小兩口都會(huì)鬧架，關(guān)鍵不在于他們是不是鬧了架，而在于他們對(duì)家庭生活是否有共識(shí)。對(duì)一個(gè)社會(huì)來說，關(guān)鍵不在于沒有沖突，而在于沖突能否及時(shí)表達(dá)并得到正確處理。

我不認(rèn)為社會(huì)泄憤事件是絕對(duì)的壞事，也不認(rèn)為它們是破壞“穩(wěn)定”而急需要解決的頭等大事。社會(huì)泄憤事件雖然采取的是非正常手段，但它也暴露了問題，提供了及時(shí)解決矛盾的機(jī)會(huì)。值得警惕和預(yù)防的是我們把社會(huì)的穩(wěn)定理解成一種“剛性穩(wěn)定”，一味求穩(wěn)，追求一種絕對(duì)的社會(huì)秩序，為此不惜掩蓋矛盾甚至動(dòng)用非法手段，為迅速平息事端，在處置過程中濫用警力，致使暴力手段不斷升級(jí)。

《新民周刊》:什么是“剛性穩(wěn)定”？

于建嶸:“剛性穩(wěn)定”以社會(huì)絕對(duì)秩序作為管治目標(biāo)。比如說，根據(jù)《憲法》第41條和國務(wù)院的《信訪工作條例》，老百姓可以上訪，但地方政府認(rèn)為，你到北京去上就是不穩(wěn)定的因素。信訪是民眾解決問題和社會(huì)參與的方式，為什么把它說成是不穩(wěn)定的因素呢？因?yàn)榈胤秸非蟮氖恰皠傂苑€(wěn)定”，它追求的是一種絕對(duì)的社會(huì)秩序。我認(rèn)為追求這種穩(wěn)定包含有巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。我們的政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，追求一種不會(huì)折斷的，更加有韌性的穩(wěn)定。

《新民周刊》:如何把“剛性穩(wěn)定”變成“韌性穩(wěn)定”呢？

于建嶸:一是要解決利益均衡和利益表達(dá)的問題。中國社會(huì)80％以上的矛盾是人民內(nèi)部矛盾，也就是所謂的“人民幣的矛盾”。要確保利益的均衡，使利益沖突不至于發(fā)展成大的問題，我們就要建立公平、公正的社會(huì)分配體制。

從剛性穩(wěn)定向韌性穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，首先是要解決利益問題，但最關(guān)鍵的不在于利益。我想一個(gè)真正穩(wěn)定的社會(huì)，應(yīng)該是一個(gè)在《憲法》框架內(nèi)有民主、有真正利益表達(dá)的社會(huì)，這樣問題就來了，怎么改？如果我們希望這個(gè)國家、這個(gè)民族能夠順利地發(fā)展，不進(jìn)行政治體制改革是很難解決問題的。

對(duì)于政治體制改革我有一些想法。理論界最初對(duì)村一級(jí)的自治寄予了很大的希望，最后發(fā)現(xiàn)村一級(jí)不行，因?yàn)樗⒉皇亲罨鶎诱?quán)。所以我現(xiàn)在思考的是，真正要改變中國的就是縣，從縣級(jí)政權(quán)做起，在縣級(jí)政權(quán)進(jìn)行真正的體制改革，這是有可能實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)。因?yàn)檫@樣既不影響整個(gè)國家體制的變動(dòng)，又能夠?yàn)檎麄€(gè)國家體制找出一條出路。

政改從縣級(jí)做起

《新民周刊》:近一兩年，中國在進(jìn)行“省管縣”的改革，這是您理想中的縣政改革方向嗎？

于建嶸:所謂省管縣，目前多是指“省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革”，主要內(nèi)容，一方面是擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的財(cái)權(quán)，縣財(cái)政直接對(duì)省負(fù)責(zé)，即在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣(市)，縣財(cái)政和地級(jí)市本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤，減少地級(jí)市對(duì)財(cái)政資金的截留；另一方面是擴(kuò)大縣政權(quán)的事權(quán)，把原來必須由地級(jí)市審批、審核和管理的項(xiàng)目權(quán)限下放到縣里，還提高了一些縣級(jí)官員的行政級(jí)別，由廳級(jí)干部擔(dān)任縣長。這目前是縣政改革的大方向。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是一種行政上的分權(quán)，其問題是難以防范權(quán)力被濫用。海南省委書記衛(wèi)留成就說，海南實(shí)行省直管縣的體制，縣(市)委書記的行政級(jí)別高(正廳級(jí))，權(quán)力過于集中，班子內(nèi)部監(jiān)督和同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督較難。

要解決這個(gè)問題，需要實(shí)行地方自治。我認(rèn)為，縣政改革如果只是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個(gè)突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標(biāo)。

《新民周刊》:“縣政自治”與“省管縣”的區(qū)別在哪里？

于建嶸:“縣政自治”與“省管縣”有一致性，就是要求擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力，但最終的目標(biāo)不同?？h政自治下縣政權(quán)的權(quán)力來源于根據(jù)法律所獲得的自治地位，而“省管縣”下，縣政權(quán)的權(quán)力來源于省的授權(quán)。行政分權(quán)解決的是中央與地方的關(guān)系問題，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。在這種意義上，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“縣政自治”是從行政性分權(quán)向政治分權(quán)的轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。孫中山在設(shè)計(jì)中國政治發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是在縣政自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代國家。他認(rèn)為縣的自治權(quán)是相對(duì)獨(dú)立于省的，而不是依賴于省的授權(quán)。

當(dāng)年《建國綱領(lǐng)》中非常明確地說過，把縣級(jí)政權(quán)做實(shí)，這個(gè)國家就可能找到一條路，因?yàn)樗锌h級(jí)政權(quán)是直接和民眾面對(duì)面的，中央、省的政權(quán)都是管理官員。如果今天我們把縣級(jí)政權(quán)做好了，就能為將來整個(gè)國家健康發(fā)展打下了伏筆。

《新民周刊》:那您心目中的縣政改革，要改什么？怎么改？

于建嶸:有幾個(gè)大方向，第一是落實(shí)《憲法》上的制度安排，做實(shí)人大代表選舉。縣內(nèi)居民，不管是城市戶口還是農(nóng)村戶口，一人一票，同票同權(quán)，選舉出人大代表候選人，再通過候選人競選，選舉出人大代表。人大代表專職化，設(shè)立專用經(jīng)費(fèi)，在當(dāng)選選區(qū)設(shè)立工作室，向其選民匯報(bào)工作，及時(shí)處理群眾反映的問題。取消人大常委會(huì)，通過全體會(huì)議審議相關(guān)事項(xiàng)，人大主任也由人大全體會(huì)議選舉產(chǎn)生。

第二，一個(gè)縣的行政長官拿到人大來選，而不是組織的調(diào)派。應(yīng)該在當(dāng)?shù)鼐用裰挟a(chǎn)生，而不是從外地派任。當(dāng)選的縣行政長官在任期內(nèi)不得升遷或調(diào)動(dòng)，辭職的至少兩年內(nèi)不得擔(dān)任公職。

為了解決目前執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)的二元化運(yùn)作模式的問題，在縣一級(jí)未必要強(qiáng)調(diào)“黨政分開”，反而可以實(shí)行“黨政合一”?？h行政長官應(yīng)是黨員，當(dāng)選后同時(shí)擔(dān)任縣委書記，其行政權(quán)力要受人大的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的制衡，就一縣之內(nèi)的所有事項(xiàng)向居民負(fù)責(zé)。

第三，一定要進(jìn)行司法改革，樹立司法權(quán)威?，F(xiàn)在不少問題都發(fā)生在這個(gè)環(huán)節(jié)，你要告，地方法院不給你立案，你只好去上訪。中國要解決“剛性穩(wěn)定”所帶來的社會(huì)問題，要用司法權(quán)威來制衡基層政府。有司法權(quán)的制衡，司法能夠承擔(dān)起最后的社會(huì)底線，社會(huì)沖突的發(fā)生會(huì)少很多。

給民眾一個(gè)明確的時(shí)間表

《新民周刊》:您曾經(jīng)有一個(gè)提法，希望中國能夠用十年的時(shí)間，從現(xiàn)在的體制過渡到直接選舉縣長。

于建嶸:縣政要實(shí)現(xiàn)民主自治，就要開放民選縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人?？紤]到中國目前的情況，我認(rèn)為可以分為兩步走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進(jìn)行縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉，并使縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表專職化，再由縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉縣行政長官。其二，經(jīng)過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

《新民周刊》:您覺得這個(gè)改革中最難的地方在哪里？

于建嶸:重中之重是達(dá)成基本共識(shí)，不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何，政改一定要啟動(dòng)，從縣級(jí)政權(quán)開始。經(jīng)濟(jì)有周期，不可能一直保持高速增長，我們不要對(duì)“中國模式”過分陶醉，過去十幾年，中國的確發(fā)展很快，但也要看到，全世界的經(jīng)濟(jì)都在增長。政改不啟動(dòng)，以后經(jīng)濟(jì)還會(huì)有問題。

在改革的過程中，執(zhí)政的人需要智慧，要通過改革，給民眾信心。中國有兩千多個(gè)縣，可以先在十個(gè)縣甚至一百個(gè)縣做試點(diǎn)，十年再擴(kuò)大到一千個(gè)縣，再十年擴(kuò)大到所有的縣，以空間換時(shí)間，給民眾一個(gè)明確的時(shí)間表。

在這個(gè)過程中，需要一個(gè)有品格的知識(shí)界，能夠真正做到獨(dú)立思考，通過批評(píng)與建議，推動(dòng)改革朝前走?！?/p>