摘要：為了應(yīng)付金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，特別是為了解決作為保增長(zhǎng)重要舉措的新增中央投資中地方政府配套資金困難問題，2009年我國(guó)開始利用中央政府代理地方政府發(fā)行地方政府債券。雖然在制度設(shè)計(jì)、發(fā)行方式以及配套設(shè)施方面都進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，但是由于我國(guó)本身各種經(jīng)濟(jì)制度的不健全，導(dǎo)致地方政府債券的發(fā)行必然會(huì)存在著風(fēng)險(xiǎn)。本文在分析我國(guó)發(fā)行地方政府債券的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析地方政府債券可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出相關(guān)的建議和意見。

關(guān)鍵詞：地方政府債券；風(fēng)險(xiǎn)；防范

1前言

2009年，我國(guó)首次在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。根據(jù)財(cái)政部的闡釋，2009年地方政府債券，是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，2009年發(fā)行，以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的可流通記賬式債券。地方政府債券冠以發(fā)債地方政府名稱，具體為“2009年XX?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）政府債券（XX期）”。債券期限為3年，利息按年支付，利率通過市場(chǎng)化招標(biāo)確定。

截止到2009年7月17日，中央政府代發(fā)地方政府債券累計(jì)達(dá)到了1778億元。這次地方政府債券的發(fā)行，本著原則是在分地區(qū)債券規(guī)模分配上重點(diǎn)考慮了配套需求因素，中西部地區(qū)諸如，四川、湖北、云南等省份分配到的債券規(guī)模較大。而沿海地區(qū)相對(duì)比較少。這也體現(xiàn)了我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需，大力發(fā)展中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的決心。但是也應(yīng)該看到，我國(guó)這次代發(fā)地方政府債券是在原有的各種制度都沒改變的情況下，為了應(yīng)付金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)沖擊而采取的應(yīng)急措施，這就決定了此次發(fā)行的地方政府債券不可避免地存在著一系列風(fēng)險(xiǎn)。

2地方政府發(fā)行債券可能存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

這次發(fā)行的2000億地方債券，在發(fā)行、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面被置于嚴(yán)格的政府管制和審批的監(jiān)管下，“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級(jí)政府的政府信用而非市場(chǎng)信用。這種機(jī)制存在著諸多缺陷：（1）這種由中央政府承擔(dān)最終還款人的風(fēng)險(xiǎn)控制模式可能形成地方政府的債務(wù)的軟約束，在一定程度上可能導(dǎo)致地方政府過度舉債，并進(jìn)一步誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)；（2）2000億的發(fā)債額度，可能由于地方政府紛紛搶著爭(zhēng)取從而導(dǎo)致地方之間的激烈博弈，并觸發(fā)新一輪的“跑部錢進(jìn)”和尋租行為；（3）按照償還能力來分配額度，其結(jié)果將是不缺錢的東部獲得的額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于資金匱乏的西部，資金錯(cuò)配的“馬太效應(yīng)”將進(jìn)一步拉大地區(qū)鴻溝。

2.2償還風(fēng)險(xiǎn)

很多時(shí)候，我們將地方政府債券稱為“銀邊證券”，信用度很高。但地方政府債券也存在償還風(fēng)險(xiǎn)。至今，中央政府對(duì)各級(jí)地方政府的債務(wù)水平和規(guī)模都沒有一個(gè)明確的概念。更談不上監(jiān)督控制其債務(wù)規(guī)模和水平了。以項(xiàng)目效益擔(dān)保的地方債會(huì)由于世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、國(guó)家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足等原因?qū)е马?xiàng)目失敗存在難以預(yù)測(cè)的決策風(fēng)險(xiǎn)。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)并采取了有效措施，也不能在絕對(duì)意義上消除風(fēng)險(xiǎn)。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財(cái)政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險(xiǎn)的。

2.3宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)

一般的，發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）地方債的發(fā)行可能引起需求拉動(dòng)型通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資需求的增加，這就必然加速資金流動(dòng)，這跟擴(kuò)大貨幣發(fā)行量一樣，都會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。（2）當(dāng)?shù)胤秸辛税l(fā)行地方債券的權(quán)力后,出于政治目標(biāo),地方政府官員可能在一屆政府任期內(nèi)瘋狂舉債,用所預(yù)支的未來收入進(jìn)行本期的投資,修建政績(jī)工程,形象工程,擴(kuò)張本地區(qū)經(jīng)濟(jì),撈取政治資本,尤其是在一些原本比較落后不發(fā)達(dá)地區(qū),正苦于沒有資金進(jìn)行投資,而一旦有了舉債權(quán),就有可能出現(xiàn)盲目舉債的風(fēng)險(xiǎn)。 (3)不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)之前，地方政府經(jīng)常干預(yù)經(jīng)濟(jì)，設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項(xiàng)目融資，從而造成全國(guó)各地嚴(yán)重的亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)的情況。一旦允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)可能會(huì)變得更嚴(yán)重。

3對(duì)策與建議

在當(dāng)前我國(guó)制度以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都還沒有完善的條件下，發(fā)行地方政府債券，不可避免地仍然會(huì)存在上述諸多風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也應(yīng)該看到，這些風(fēng)險(xiǎn)不是單獨(dú)存在的，是相互交織在一起的，這就要求我們統(tǒng)籌規(guī)劃，從全局角度出發(fā)，解決發(fā)行地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)問題，做到防范于未然。

3.1建立政府信用社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制

社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)最大的優(yōu)勢(shì)就是能夠利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)搜集、整理、分析地方政府的財(cái)務(wù)及資信狀況，向社會(huì)和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，彌補(bǔ)了地方政府自身決策不足，又增加債券發(fā)行的透明度，促進(jìn)了約束與監(jiān)督機(jī)制的形成。但是要真正發(fā)揮評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的作用就必須要保證評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，只有獨(dú)立才能保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正。評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性是地方政府債券管理制度成功實(shí)施的保證。因此，我們認(rèn)為，在不影響我國(guó)國(guó)家主權(quán)的情況下，中央政府可批準(zhǔn)一些國(guó)際知名評(píng)估機(jī)構(gòu)在我國(guó)從事地方政府的信用評(píng)估活動(dòng)。逐步建立起政府信用社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，以防止地方政府宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)以及償還風(fēng)險(xiǎn)。

3.2建立地方債信息披露制度

我們認(rèn)為，除了建立政府社會(huì)信用評(píng)級(jí)機(jī)制外，也應(yīng)該著手建立地方政府債信息披露制度。地方債信息披露制度對(duì)地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，防止宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。本次地方債得發(fā)行主要用于公益性事業(yè)的投向限制，應(yīng)該說已經(jīng)從資金使用的角度為地方債設(shè)了一道“防火墻”。但也要看到，與投資于各類公益性事業(yè)相比，將資金投資于制造業(yè)，通常更能提高當(dāng)?shù)氐腉DP增長(zhǎng)速度。如果缺少外部約束，特別是缺少最終償債主體--區(qū)域內(nèi)企業(yè)和居民的約束，那么地方政府作為地方債的使用者，很可能就會(huì)采取某種“變通”方式轉(zhuǎn)變資金使用渠道，將資金用于非公益性投資項(xiàng)目甚至經(jīng)常性支出。因此，應(yīng)該盡快建立和完善地方債信息披露制度。

3.3完善政府自我約束機(jī)制

建立政府社會(huì)信用評(píng)價(jià)機(jī)制以及地方債的信息披露制度都是從外部約束地方政府行為。為了更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，還要完善政府自我約束機(jī)制。 我們認(rèn)為政府自我約束機(jī)制的完善的前提是合理的財(cái)政分權(quán)。合理的財(cái)政分權(quán)不僅是地方債券發(fā)行的前提，也是約束政府行為的手段。因此，完善政府自我約束機(jī)制必須深化財(cái)政體制改革。（1）合理確定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步完善財(cái)政體制。除了盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度外，應(yīng)進(jìn)一步明確劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界，做到誰受益，誰付出，消除地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴心理。（2）賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，適當(dāng)給予地方政府制定稅種、選擇稅率的權(quán)力，增加地方財(cái)政收入的確定性，增強(qiáng)地方政府的償債能力。這在很大程度上也能防范地方政府的償還風(fēng)險(xiǎn)。

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盧艷陽(yáng)，女，河北唐山人，現(xiàn)供職于中國(guó)建設(shè)銀行投資銀行部。