蔣海龍　張　娟　孫宗國

摘要：近年來，治理理論已成為有關(guān)政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，中國政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步的同時，不斷加大了自身改革的力度，取得了很大的成就，但還要進(jìn)一步的完善。通過對西方治理理論的分析和我國政府改革的回顧，為我國政府管理改革提出合理的建議。

關(guān)鍵詞：治理理論；我國政府改革；啟示

中圖分類號：F406.17

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0065-02

1西方治理理論綜述

1.1治理理論的涵義和特征

(1)治理的涵義。治理是指各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則。也包括人們同意或認(rèn)為符合其利益的各種非正式的制度安排。這種定義，既包含政治學(xué)和行政學(xué)的含義。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理，從行政學(xué)的角度看，治理理論則強(qiáng)調(diào)一種多元的、民主的、合作的、非意識形態(tài)化的公共行政。

(2)治理理論的主要內(nèi)容及特征。

根據(jù)治理的涵義和內(nèi)容，治理理論具有如下的一些特征；

①治理理論認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會的、私人的)只要得到公眾的認(rèn)可，就可以成為杜會權(quán)力的中心。因此，治理意味著來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。

②強(qiáng)調(diào)國家與社會合作的過程中，模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，而強(qiáng)調(diào)了國家與社會組織間的相互依賴關(guān)系。

③治理強(qiáng)調(diào)管理對象的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性。

④在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還有責(zé)任采用新的方法和措施，以不斷地提高管理的效率。

(3)治理理論的目標(biāo)。隨著治理理論的發(fā)展與實踐的深入，人們對治理的目標(biāo)追求有了不斷深入的認(rèn)識，越來越多的專家學(xué)者把善治做為治理的終極目標(biāo)。

善治，又稱有效治理或良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。它更強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任與回應(yīng)、公民的參與權(quán)利以及民主理念的實現(xiàn)。

1.2治理理論視角下的政府

治理理論在關(guān)注社會管理力量多元化的同時，對政府角色給予重新定位，提出了具有重要意義的新政府理念。

(1)治理理論認(rèn)為，政府在當(dāng)代社會中與其他社會組織一樣，發(fā)揮著重要功能，但政府不能成為全能政府，政府必須進(jìn)行改革，成為“有效政府”。政府要把社會力量辦不好只能由政府管理的事情認(rèn)真管理起來，并努力管理好。把社會能管理好的事務(wù)盡量歸還給社會管理。

(2)在政府與公民的關(guān)系上，善治理論強(qiáng)調(diào)政府與公民的良好合作和公民的積極參與，實現(xiàn)管理的民主化。善治理論認(rèn)為，治理公共事務(wù)是一個上下互動的過程，它通過共同協(xié)商、良好合作、確立共同目標(biāo)等方式實現(xiàn)。

(3)對公共物品提供和生產(chǎn)的區(qū)分，是治理理論制度創(chuàng)新最為關(guān)鍵的一環(huán)。政府出于政治、法律和道義的責(zé)任，須對保證國計民生和社會持久發(fā)展的純公共物品和準(zhǔn)公共物品予以提供；同時引入市場競爭機(jī)制，修正由政府獨(dú)家壟斷而造成的外來壓力缺少、成本控制機(jī)制匱乏和服務(wù)品質(zhì)低下的問題，以提高政府公共物品和服務(wù)提供的效率。政府提供某類公共物品，并不等于必須由政府來生產(chǎn)此類公共物品，政府可以借助市場和社會組織的優(yōu)勢與能力來生產(chǎn)這些公共物品。政府可通過訂立契約、補(bǔ)貼、稅收政策等手段將一部分公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)讓渡給社會組織和民營組織承擔(dān)，以其成本、技術(shù)和競爭等優(yōu)勢，為公眾提供更有效率、品質(zhì)更高的物品和服務(wù)，同時也降低了政府與公營部門的支出規(guī)模，最終形成公民自主服務(wù)與民營、政府服務(wù)相結(jié)合的、多中心的公共事務(wù)管理體系。

1.3治理理論評述

從政治傾向上看，治理理論雖然主要是一種公共管理理論，但具有強(qiáng)烈的意識形態(tài)傾向，治理理論其最近的淵源就是極端自由主義。極端自由主義在國家與社會關(guān)系、國際關(guān)系上都持一種強(qiáng)烈的反國家、反政府的態(tài)度。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，治理理論從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗出發(fā)，主張限制政府的職能和作用，這種相對否定的理論傾向往往不能適用于發(fā)展中國家的現(xiàn)實需求。從文化接受性來看，治理理論的真正精神是以個人主義為基礎(chǔ)的契約合作觀念，這意味著對于處于不同文化傳統(tǒng)的中國社會來說，不可也不能直接照搬照抄治理理論的理論觀點(diǎn)政策主張。這就決定了我們在借鑒治理理論時，必須要有所鑒別，有所抉擇。

2我國政府管理改革綜述

2.1中國政府管理改革的歷程

為了適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從1978年起我國發(fā)起了聲勢浩大的體制改革運(yùn)動，展開了前所未有的治道變革實踐，并取得了突出成績。

(1)1982年——提高政府工作效率，實行千部年輕化。

1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，主要是為了提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化，其歷史性進(jìn)步可用三句話來概括：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。

(2)1988年——“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”。

1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。

(3)1993年——適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。

首次將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，1993年我國進(jìn)行了第三次政府機(jī)構(gòu)改革。其歷史性的貢獻(xiàn)在于，首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。

(4)1998年——消除政企不分的組織基礎(chǔ)。

鑒于當(dāng)時機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實，1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣，改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。1998年改革的目的與目標(biāo)高度協(xié)調(diào)。推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。

(5)2003年——目標(biāo)：行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效。

2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。改革的目的是，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)

流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。

(6)2007年——大部制改革。

2007年的大部制改革主要是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門。是政府職能改革的深化。

2.2當(dāng)代中國政府治理實踐及其成果

從改革開放至今，中國在治理的道路上已走過二十多年的歷史，取得了令人矚目的成績：為治理培養(yǎng)了一個日益壯大的公民社會，準(zhǔn)備了法治與德治的文化基礎(chǔ)，進(jìn)行了社會自治和政府改革的偉大實踐，開創(chuàng)出一條政府主導(dǎo)型的特色治理之路。主要表現(xiàn)在：

(1)經(jīng)濟(jì)市場化和政治民主化的努力，為中國實現(xiàn)善治構(gòu)筑了良好的社會基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

(2)法治與德治思想的提出，為善治在中國的實現(xiàn)準(zhǔn)備了文化基礎(chǔ)。治理與善治是當(dāng)代中國正在努力實現(xiàn)的新型統(tǒng)治模式，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須建立起與之相應(yīng)的、反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文化基礎(chǔ)。而法治與德治治國方略的提出，正適應(yīng)了這一需要。

(3)村民自治、社區(qū)建設(shè)，電子政府是治理與善治思想在中國實驗的典型案例，是中國在社會自治和政治透明方面取得的突出性成果。

3治理理論對我國政府管理改革的啟示

治理理論對于解決中國問題究竟其適用性如何，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這一理論對中國具有借鑒價值。何增科先生認(rèn)為，“治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結(jié)和展示我國改革開放以來政治發(fā)展的成就極為有用”。徐勇教授認(rèn)為：“盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學(xué)的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨(dú)到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進(jìn)程中加以考察?！辈⑶乙延幸恍W(xué)者開始嘗試著將治理理論解釋和分析中國的實踐，尤其是公民社會和村民自治方面。但同時也有學(xué)者指出，治理理論在發(fā)展中國家仍然存在適用性問題?？梢钥闯?，治理理論包含許多值得借鑒的理論資源和政策參考的價值，但是逸決不意味著我們可以毫無選擇地吸收和運(yùn)用。作為一種并非本土產(chǎn)生的政府和行政理論，治理理論對于中國的適用性仍然需要考察。借鑒治理理論的有用部分，對我國的政府改革提出如下啟示：

(1)改革政府組織，建立強(qiáng)而精的政府。這方面的改革一直來為我國政府所重視，多年來的機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革以及行政法制建設(shè)等基本上屬于這個范疇。

(2)培育社會中介組織，建立國家與社會的合作。除了要理順政府組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與相互關(guān)系之外，更為重要的是要處理好政府與社會的關(guān)系。我國歷來有強(qiáng)政府、弱社會的傳統(tǒng)，要改變這種狀況，順利實現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，就必須培育和發(fā)展社會中介組織，完善社會的自治組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關(guān)系。充分發(fā)揮第三部門(包括國際組織、志愿者組織以及各種社會組織)在社會管理中發(fā)揮的重要作用，是向善治目標(biāo)轉(zhuǎn)變的必經(jīng)途徑。

(3)重視公民的參與管理積極性，實現(xiàn)管理民主化。公民參與管理是一種公共行政治理改革的基本原則。我們的公共行政改革也應(yīng)該考慮到公民的實際需要，發(fā)揮他們的積極性，逐步實現(xiàn)管理的民主化。要大力發(fā)展和支持政務(wù)公開制度建設(shè)等行政民主化的實踐，并逐步健全人民參與管理、監(jiān)督公共行政的系統(tǒng)配套制度。

(4)變革行政管理具體方式，實現(xiàn)行政管理制度創(chuàng)新。治道變革實質(zhì)上是改變傳統(tǒng)的行政管理方式，從而實現(xiàn)更高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。我國應(yīng)該接受治理理論的一些理念，明確公共生活領(lǐng)域權(quán)力主體多樣化的現(xiàn)實。同時，靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經(jīng)濟(jì)法律的手段實現(xiàn)公共職能，以最低的成本求得最大效益的收獲，最大限度地滿足人民的公共需要。

(5)強(qiáng)化政府公共服務(wù)、社會協(xié)調(diào)功能。中國二十多年的改革開放，一直把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”放在各項政府工作的重心，這在很大程度上推動了中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，但是優(yōu)先經(jīng)濟(jì)單一目標(biāo)也帶來了一系列政府目前亟待解決的社會問題。解決這些問題的關(guān)鍵是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能的目標(biāo)應(yīng)定位在強(qiáng)化政府公共服務(wù)、社會協(xié)調(diào)功能。