張世曉　孔月紅

摘 要:政策性銀行是金融體制改革的產(chǎn)物,其商業(yè)化轉(zhuǎn)型同樣是適應經(jīng)濟市場化程度提高、金融體制改革深化和金融市場秩序優(yōu)化的必然選擇。轉(zhuǎn)型過程中,政策銀行的非市場化職能與市場化職能面臨著重置;履行金融企業(yè)社會責任是政策性銀行在實現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后保持政策性金融業(yè)務傳統(tǒng)的重要環(huán)節(jié);轉(zhuǎn)型后的政策性銀行履行金融企業(yè)社會責任需要建立自我激勵和外部監(jiān)督機制。

關鍵詞:政策性銀行;商業(yè)化轉(zhuǎn)型;職能重置;國家開發(fā)銀行

中圖分類號:F832.1 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0067—03

政策性銀行是中國金融體制改革的產(chǎn)物,其商業(yè)化轉(zhuǎn)型是適應經(jīng)濟市場化程度提高、金融體制改革深化和金融市場秩序優(yōu)化的必然選擇。在這一轉(zhuǎn)型過程中,政策性銀行的非市場化職能與市場化職能必須進行重置。在國家開發(fā)銀行完成商業(yè)化轉(zhuǎn)型以后,經(jīng)歷多年醞釀的政策性銀行改革有了突破性進展。政策性銀行的成立是為了承接原國有商業(yè)銀行所承擔的一系列政策性業(yè)務,在中國金融業(yè)改革和發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要的作用。伴隨市場化程度的不斷深化,在政策性銀行業(yè)務開展過程中,客觀要求利用市場機制進一步提高政策性銀行的金融資源利用效率、協(xié)調(diào)好和商業(yè)銀行之間的業(yè)務關系,于是政策性銀行的商業(yè)化改革成為一個發(fā)展趨勢。在政策性銀行的商業(yè)化改革過程中,如何合理安排好原有政策性金融業(yè)務的商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型,既通過商業(yè)化機制提高效率又能保障國家金融政策導向的貫徹落實是一項新的課題。完成這一改革轉(zhuǎn)型需要多方面的系統(tǒng)規(guī)劃,我們認為在這一過程中提高轉(zhuǎn)型金融機構(gòu)的社會責任意識和構(gòu)建金融機構(gòu)社會責任履行機制是一個關鍵點。

一、政策性金融業(yè)務的商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型與金融效率提升

(一)政策性金融與金融市場效率、金融機構(gòu)效率的提升

國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行3大政策性銀行是在原工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行4大國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革的背景下于1994年以后成立的,承接了國有專業(yè)銀行向商業(yè)化方向轉(zhuǎn)型過程中政策性業(yè)務的繼承和發(fā)展的任務。以國家開發(fā)銀行為例,主要承擔了向國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)建設重大項目提高長期融資的金融服務。

政策性銀行的成立一方面承擔起原由專業(yè)銀行承擔的大量當時難以商業(yè)化的政策性金融業(yè)務,使得國有專業(yè)銀行能夠集中開展商業(yè)性金融業(yè)務,實現(xiàn)專業(yè)銀行的商業(yè)化改革,是中國金融體制改革的重要步驟;另一方面,使得大量原有涉及公共利益的發(fā)展項目繼續(xù)得到相應的金融支持。因此,政策性銀行的成立在特殊的金融發(fā)展歷史時期起到了承上啟下的銜接作用,使得金融體制改革平穩(wěn)推進。但是,在政策性金融機構(gòu)發(fā)展的過程中也產(chǎn)生了原國有專業(yè)銀行曾經(jīng)遇到的問題,比如在國家開發(fā)銀行成立之后不久的1998年,其5 136億元的貸款余額中不良貸款的比例就達到了32.63%,暴露出機構(gòu)形式轉(zhuǎn)變但業(yè)務模式?jīng)]有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變條件下必然遇到的問題。盡管1999年國開行向信達資產(chǎn)管理公司剝離了1000億元的不良資產(chǎn),但其不良資產(chǎn)比例仍高達18.66%。此后,國開行開始了一系列貼近商業(yè)化經(jīng)營模式的業(yè)務轉(zhuǎn)變,例如進行現(xiàn)金流量表管理、開展資產(chǎn)證券化業(yè)務、開展期權(quán)回購浮動利率債和本息分離債業(yè)務等。這些新的貼近商業(yè)化的經(jīng)營措施提高了國開行的金融業(yè)務效率和金融資產(chǎn)質(zhì)量,到2003年其不良資產(chǎn)比例便已經(jīng)降至1.34%。

政策性銀行在采取貼近商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變實現(xiàn)效率提升和資產(chǎn)質(zhì)量提高的同時,卻遇到了與商業(yè)銀行業(yè)務關系處理和自身業(yè)務定位的新問題。比如國開行在一些大型項目融資過程中與商業(yè)銀行存在業(yè)務交叉,由于擁有政策性銀行特殊地位的國開行有國家的支撐,可以獲得低成本資金,而商業(yè)銀行融資成本較高,這使得國開行和商業(yè)銀行在開展相同項目融資過程中承擔著不同的資金成本,這種情況顯然違背了市場公平原則。這些矛盾問題的出現(xiàn)就對政策金融機構(gòu)進一步的發(fā)展和定位提出了新的要求,于是政策性銀行的完全商業(yè)化改革被更多地關注。

(二)政策性金融的商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型與金融效率改善

政策性銀行的商業(yè)化改革既是為了根本轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制更多程度地提高自身金融經(jīng)營效率,又是為了維護金融市場整體的公平競爭秩序保持金融市場的效率提升功能。所以政策性金融商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型的金融效率改善作用體現(xiàn)在兩個方面。

一方面,通過商業(yè)化經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型,能夠徹底明確金融機構(gòu)本身的市場屬性和自身定位,使之真正以市場主體的身份出現(xiàn)在金融業(yè)務活動中,真正以市場運行規(guī)則激勵和約束自己的業(yè)務行為。轉(zhuǎn)型后的國開行將失去以國家信用活動低成本債券融資的優(yōu)勢條件,這就要求國開行開拓新的資金來源渠道,這必然使國開行的業(yè)務開發(fā)能力得到提升,并使其更加重視資金籌集成本問題;同時,由于資金成本的上升,使國開行在資金運用方面將更加謹慎、更加注重資金使用效率。這些機制變化最終將帶來國開行整體金融效率的提高。

另一方面,政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化轉(zhuǎn)型也將進一步優(yōu)化金融市場秩序,從而提高市場整體效率。隨著中國市場化進程的深入,更多的投資領域被放開、更多的建設項目采用了商業(yè)化的模式,與這種形勢相適應,商業(yè)化金融業(yè)務有條件向一些基礎建設和大型項目方面提供服務,能夠愈益覆蓋更加廣泛的經(jīng)濟領域。于是,政策性金融機構(gòu)與商業(yè)銀行的業(yè)務交叉和矛盾開始出現(xiàn),而政策性金融的低成本融資及其他優(yōu)勢條件是一般商業(yè)銀行所不具備的。這種現(xiàn)象的出現(xiàn),既造成了市場非公平競爭,又必然產(chǎn)生資金運用效率的缺陷。因此,政策性銀行的完全商業(yè)化改革是中國金融體制適應整體市場化進程的必然選擇。

二、商業(yè)化運營金融機構(gòu)的政策性業(yè)務開展與金融機構(gòu)社會責任承擔

(一)政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型與政策性金融業(yè)務的開展

政策性金融機構(gòu)在實現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型過程中,原有政策性業(yè)務的繼承與發(fā)展涉及兩方面的問題,一是政策性金融業(yè)務所涉及的公共利益如何得到繼續(xù)有效的保障,即政策性金融業(yè)務客觀存在的社會需求需要得到一定形式的滿足;另一個是政策性金融機構(gòu)原來積累的政策性業(yè)務人才、業(yè)務經(jīng)驗、業(yè)務特長與其他業(yè)務資源如何得到進一步的有效使用,即政策性金融業(yè)務積累的寶貴資源需要得到一定形式的運用。

對于政策性金融機構(gòu)商業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中原有政策性業(yè)務所涵蓋公共利益的保障問題。我們認為,一方面可以通過界定商業(yè)化轉(zhuǎn)型后金融機構(gòu)的重點業(yè)務內(nèi)容來做外部監(jiān)管制度上的保障。如轉(zhuǎn)型后的國開行在資金來源方面主要通過發(fā)行債券融資,而不是通過吸收存款,繼承了原有的融資方式;在資金運用方面,主要業(yè)務領域仍然是大型項目的長期融資。另一方面,金融機構(gòu)通過建立內(nèi)部社會責任制度體系,樹立良好的金融企業(yè)社會品牌形象,既保障了公共利益的實現(xiàn)又有利于金融企業(yè)自身的發(fā)展。

對于政策性金融機構(gòu)商業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中原有政策性業(yè)務所特長的繼承與發(fā)揮問題。我們認為由于轉(zhuǎn)型后的金融機構(gòu)仍然主要保持原有的業(yè)務領域、業(yè)務形式,則可以保證各類業(yè)務資源的繼續(xù)有效利用。但是,需要在轉(zhuǎn)型后的金融機構(gòu)內(nèi)部樹立兩方面的新觀念,一方面是市場化和商業(yè)化觀念,政策性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型后將不再是機關而是市場化主體的企業(yè),必須按照企業(yè)化的經(jīng)營原則和管理方式運行;另一方面是樹立新的金融企業(yè)社會責任觀念,以繼承業(yè)務傳統(tǒng),并且樹立新的誠信、負責任金融企業(yè)品牌形象,從而發(fā)揮其市場競爭優(yōu)勢。

因此,建立和完善轉(zhuǎn)型后金融企業(yè)社會責任體系,樹立金融企業(yè)社會責任意識、健全金融企業(yè)社會責任制度保障系統(tǒng),是繼承政策性業(yè)務傳統(tǒng)、發(fā)揮金融企業(yè)競爭優(yōu)勢的重要結(jié)合點。

(二)政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化轉(zhuǎn)型與金融機構(gòu)社會責任承擔

企業(yè)社會責任是20世紀初以來一項重要的商業(yè)經(jīng)營思潮,強調(diào)控制社會資源的企業(yè)不僅要關注自身利潤狀況,也要負起應盡的社會責任。這種由企業(yè)承擔社會責任的做法同時符合交易成本節(jié)約的一般經(jīng)濟原則,能夠彌補市場失靈,是一種有效提高社會福利的企業(yè)行為方式。金融企業(yè)同樣負有承擔社會責任的義務,并且由于金融企業(yè)處于社會經(jīng)濟資源配置的核心地位,其承擔社會責任的作用就顯得尤為重要。政策性銀行在向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的過程中,由于其原有政策性業(yè)務承擔很大程度的公共利益責任,所以在這一轉(zhuǎn)型過程中,既要發(fā)揮業(yè)務特長建立利潤導向的商業(yè)模式以提高金融經(jīng)營效率,又要建立新的金融企業(yè)社會責任承擔體系以維護社會公共利益和企業(yè)自身長遠利益。社會責任意識與制度體系的建立是政策性金融機構(gòu)商業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中以及完成后繼承政策性業(yè)務傳統(tǒng)的一個重要保障。

業(yè)務重點不同的各類金融機構(gòu),其承擔社會責任的內(nèi)容和方式也將有所差別。作為一家傳統(tǒng)的政策性金融機構(gòu),國家開發(fā)銀行一直為國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)提高長期金融支持,發(fā)揮著引導、開發(fā)和支持的作用。在一些大型建設項目的融資過程中,由于風險性高、收益預期不明確,一般商業(yè)銀行不會提供融資。國開行對這類項目的前期介入降低了項目風險,將其開發(fā)成為具備穩(wěn)定收益預期的優(yōu)良融資項目,引導更多商業(yè)金融機構(gòu)的介入,并且在各種階段給予這類項目金融支持,使之實現(xiàn)最終建設目標。這類融資項目過程中,政策性金融機構(gòu)一方面體現(xiàn)了在開發(fā)、引導和支持中維護公共利益的功能,一方面也能夠?qū)崿F(xiàn)較好的商業(yè)利益。因此,國家開發(fā)銀行有條件運用這種運營模式,在商業(yè)化改革以后通過開發(fā)、引導和支持在實現(xiàn)自身商業(yè)利益的同時保障公共利益,并且國開行還可以通過繼承這種商業(yè)模式充分發(fā)揮自己在基礎項目、大型項目中長期金融業(yè)務運作、管理、服務等方面的業(yè)務、技術、人員優(yōu)勢,在這一專長業(yè)務領域里展現(xiàn)自身核心競爭力。

三、政策性金融機構(gòu)商業(yè)化改革后的運作機制與激勵約束

(一)政策性金融機構(gòu)商業(yè)化改革后的運作機制與市場化激勵

政策性金融機構(gòu)商業(yè)化改革最主要的體制轉(zhuǎn)變就是在金融機構(gòu)內(nèi)部建立起市場化激勵約束的經(jīng)營管理機制。通過改革,國開行將明確自身定位而徹底成為一家商業(yè)銀行,會完全按照商業(yè)銀行的運行規(guī)律和金融市場規(guī)模運行。在國開行的政策性銀行階段,其作為機關的工作目標是實現(xiàn)政策性金融支持國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的任務,同時,國開行又具有金融市場運營的工作特征。因此,如果對于國開行的工作業(yè)績考核按照一般機關方式進行,則會由于欠缺自我激勵約束機制而降低效率,甚至產(chǎn)生激勵目標偏誤的問題。

實現(xiàn)完全商業(yè)化轉(zhuǎn)型以后,國開行的核心經(jīng)營目標將會明確為企業(yè)利潤目標,企業(yè)的經(jīng)營管理行為將圍繞這一核心目標展開。這種機制的轉(zhuǎn)變一方面大大增強了對國開行自身的激勵約束力度,必然使其進一步挖掘自身潛力、不斷開展業(yè)務創(chuàng)新以降低成本、增加收益;另一方面減少了工作考核環(huán)節(jié)的成本損失、效率降低和目標偏誤。另外,國開行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型也進一步優(yōu)化了金融市場公平競爭秩序,細化滿足了市場金融需求,是中國金融體制深化改革和金融市場體系更加完備的重要環(huán)節(jié)。

(二)政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化運行與金融機構(gòu)社會責任意識

樹立金融機構(gòu)社會責任意識、建立和完善金融機構(gòu)履行社會責任保障體系,既是社會對金融機構(gòu)的要求,同時也應該是金融機構(gòu)發(fā)展的自我需求,對此,商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的政策性金融機構(gòu)需要有清晰的認識。

首先,社會公共利益的保障要求掌握社會金融經(jīng)濟資源的金融機構(gòu)負起相應的社會責任,國開行具備大型建設項目金融的融資能力、金融經(jīng)驗和經(jīng)營人才等資源條件,可以在區(qū)域均衡開發(fā)、基礎設施建設、環(huán)境保護、資源有效利益等方面主動承擔起相應的社會責任,維護社會公共利益。

其次,金融機構(gòu)承擔社會責任具備與其核心經(jīng)營目標的相容性,一方面社會責任的承擔往往與社會長遠利益相關,而事實上社會的長遠利益就是金融企業(yè)的長遠利益,另一方面,成為一家具有良好社會責任意識的金融機構(gòu)能夠為其自身樹立品牌形象,在未來日益激烈的金融市場競爭環(huán)境中這一點無疑可以成為金融機構(gòu)的核心競爭力。

(三)政策性金融機構(gòu)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的金融監(jiān)管

基于維護公共金融利益的目標、保持原有政策性金融業(yè)務的連續(xù)性,金融機構(gòu)監(jiān)管部門對于商業(yè)化轉(zhuǎn)型后政策性金融機構(gòu)的監(jiān)管可以重點關注兩個方面。一是對于轉(zhuǎn)型后金融機構(gòu)業(yè)務領域、經(jīng)營方式的監(jiān)管;另一個是對金融機構(gòu)履行社會責任的監(jiān)管。

對于轉(zhuǎn)型后政策性金融機構(gòu)的業(yè)務領域和經(jīng)營方式的監(jiān)管,主要是為了保持金融市場的平穩(wěn)運行和金融支持政策的連續(xù)性。國開行在商業(yè)化轉(zhuǎn)型后將仍然主要依靠發(fā)行債券籌集資金而不是通過一般商業(yè)銀行吸收各類存款的形式;同時,其資金運用領域仍然以大型建設項目的長期融資為主。這些措施都將能夠起到保持金融市場平穩(wěn)有序的效果。

對于轉(zhuǎn)型后政策性金融機構(gòu)履行社會責任的監(jiān)管,主要是監(jiān)管金融機構(gòu)在轉(zhuǎn)變經(jīng)營目標以后是否在追求利潤目標的同時維護社會公共利益,以此延續(xù)政策性金融的宗旨。監(jiān)管金融機構(gòu)履行社會責任,必要時可以將社會責任軟約束轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范硬約束。

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