楊　軍

中國(guó)水污染的根源在于地方過(guò)于追求GDP，而這則是現(xiàn)在的干部考核機(jī)制決定的。這個(gè)核心問(wèn)題不解決，中國(guó)水污染問(wèn)題不可能真正解決。對(duì)水利再重視，節(jié)水口號(hào)再漂亮，水治理技術(shù)再推陳出新，都無(wú)異于揚(yáng)湯止沸。

水利興而天下定，天下定而人心穩(wěn)。自古以來(lái)，善治國(guó)者必重水利。中國(guó)所處的獨(dú)特的地理氣候條件極易遭受水旱災(zāi)害的侵襲，特別是大江大河的洪水災(zāi)害始終是中華民族的心腹之患。某種程度上，中國(guó)5000年文明史，也是一部水利史。

但是，當(dāng)成為世界工廠的中國(guó)在工業(yè)化、城市化道路上愈走愈急，經(jīng)濟(jì)崛起所產(chǎn)生的副產(chǎn)品——生態(tài)危機(jī)也日趨嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)社會(huì)的治水經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了工業(yè)社會(huì)水治理的需要。水危機(jī)成了橫在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前難以逾越的高山。而轉(zhuǎn)型社會(huì)固有的尖銳矛盾和改革衍生的復(fù)雜利益格局，這不只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

治水、親水與共享水

實(shí)際上—直到“八五”時(shí)期，中國(guó)水治理一直是重工程輕管理，重建設(shè)輕產(chǎn)出。水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長(zhǎng)張旺告訴記者，解放初期水利基礎(chǔ)設(shè)施很薄弱，所以重工程重建設(shè)也是對(duì)的。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，治水思路并沒(méi)有隨之轉(zhuǎn)變。

1998年那場(chǎng)長(zhǎng)江大水，引起了業(yè)內(nèi)人士對(duì)中國(guó)水治理的反思。1998年后，可持續(xù)發(fā)展的理念被提出，一直到2008年，經(jīng)過(guò)不斷地摸索和完善，水利部門(mén)形成了比較完整的治水思路。提出給洪水以出路，不能按照原來(lái)堵的辦法建設(shè)水利工程。后來(lái)慢慢發(fā)展到需水管理，提出供水不是無(wú)限制地滿(mǎn)足用水，要根據(jù)水資源的條件承載能力確定能夠提供多少水可供國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用水大戶(hù)和用水多的行業(yè)發(fā)展要受限制。

今年又提出了民生水利，完成了由治水到親水，從傳統(tǒng)水利到現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的轉(zhuǎn)變。而所謂親水，就是尊重水資源的規(guī)律，在自然面前不再輕言必勝。

據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已累計(jì)建成大中小型水庫(kù)8.7萬(wàn)多座，調(diào)蓄能力達(dá)到6000多億立方米，保護(hù)5.6億人和4600萬(wàn)公頃耕地的防洪安全。治水思路的轉(zhuǎn)變加強(qiáng)了對(duì)洪澇的控制能力，卻不能解決中國(guó)面臨的新的水危機(jī)。

中國(guó)人均水資源占有量約2100立方米，只相當(dāng)于世界平均水平的1/4，是全球13個(gè)人均水資源貧乏的國(guó)家之一，本來(lái)就稀缺的水資源開(kāi)發(fā)利用的難度卻越來(lái)越大，全國(guó)600多座城市中，有400多座存在不同程度的缺水局面。到現(xiàn)在，中國(guó)的整體供水能力依然不足。到“十一五”結(jié)束，還有1.52億人不能獲得安全飲水。

聯(lián)合國(guó)將2009年第十七屆“世界水日”的宣傳主題確定為：“跨界水——共享的水、共享的機(jī)遇?！倍鎸?duì)水極度短缺和經(jīng)濟(jì)高速的發(fā)展，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)共享的水顯得無(wú)比艱難。

省際之間的水權(quán)之爭(zhēng)—直不斷，青海省曾公開(kāi)提出，青海為長(zhǎng)江黃河下游的省市保護(hù)了水資源，下游應(yīng)向青海提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金。山東省則回應(yīng)說(shuō)，山東每年向中央財(cái)政上繳大量資金，這里面就應(yīng)該包含這部分資金。類(lèi)似的爭(zhēng)執(zhí)幾乎遍布各地，大量的水事糾紛也不斷發(fā)生。

近年，隨著對(duì)水資源認(rèn)識(shí)利用水平的提高，水權(quán)之爭(zhēng)表面上變得和緩一些，但內(nèi)里依然是暗流洶涌，省際之間的水量分配仍舊是個(gè)難題，特別是缺水地區(qū)，分配難度非常大。

水利部發(fā)展研究中心副主任黃河告訴記者，《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》已經(jīng)編制好了正準(zhǔn)備上報(bào)。規(guī)劃是第一步，是從技術(shù)上解決問(wèn)題。第二步則要看規(guī)劃能否很好地推動(dòng)，需要制定具體的實(shí)施方案。水利部在努力推動(dòng)水量分配。

中央對(duì)水也越來(lái)越重視，提法從最初的水利是農(nóng)業(yè)的命脈，到水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，再到水利是重要的自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是環(huán)境的控制要素等等，水在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位日益受到重視，在發(fā)改委基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資中，水利排在第一位，投資規(guī)模最大。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院王金南研究員告訴記者。由中國(guó)工程院和國(guó)家環(huán)保部牽頭，全國(guó)人大環(huán)資委、全國(guó)政協(xié)環(huán)資委、發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部等19部委共同參與制定中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略項(xiàng)目中，重點(diǎn)一塊就是中國(guó)水戰(zhàn)略。按照設(shè)想將突出流域治理，形成體系，不再是現(xiàn)在的“單打獨(dú)斗”，即一個(gè)流域上、中、下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理?！安粌H太湖、淮河、海河、遼河、滇池、巢湖、三峽水庫(kù)等流域?qū)⒊蔀楣芾碇攸c(diǎn)。海洋水環(huán)境管理也將納入戰(zhàn)略視野中?！?/p>

水污染進(jìn)入爆發(fā)期

如此短缺的水資源，卻面臨一個(gè)更險(xiǎn)峻的問(wèn)題，那就是水污染。2004年之前，雖然曾有過(guò)1994年的淮河水污染、2002年的南盤(pán)江水污染、2003年的三門(mén)峽水污染等幾次重大水污染事件，但都是零星的。2004年開(kāi)始，中國(guó)水污染進(jìn)入了高發(fā)期，2004到2006三年，就發(fā)生了四川青衣江水污染、沱江磷污染、松花江重大水污染、白洋淀大量死魚(yú)、湖南岳陽(yáng)砷污染等十幾起大事件。

環(huán)境管理機(jī)構(gòu)將中國(guó)48個(gè)主要湖泊認(rèn)定為“嚴(yán)重污染”。在從中國(guó)最大的兩條河流長(zhǎng)江和黃河所提取的水樣本中，有1/4被發(fā)現(xiàn)污染嚴(yán)重，甚至不能用來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉。中國(guó)環(huán)境保護(hù)部的數(shù)據(jù)顯示，到去年9月，中國(guó)已向2712個(gè)水處理項(xiàng)目投資74.6億美元。

目前水污染狀況令人震驚。不僅是南方的太湖、滇池，就連一向很少有藍(lán)藻出沒(méi)的北方地區(qū)也難以幸免：吉林長(zhǎng)春飲用水庫(kù)爆發(fā)藍(lán)藻可以說(shuō)是百年一遇?！氨贝骱语嬘盟畮?kù)也出現(xiàn)了藍(lán)藻蔓延現(xiàn)象，這在過(guò)去不可思議?！?/p>

“這是一個(gè)國(guó)家層面的戰(zhàn)略，將從宏觀上認(rèn)真思考過(guò)去的思路是否有問(wèn)題。”王金南告訴記者，水污染問(wèn)題的集中爆發(fā)，給全國(guó)上下敲響了警鐘。

水利部發(fā)展研究中心龐靖鵬博士告訴記者，水污染分點(diǎn)源污染和面源污染，點(diǎn)源污染主要來(lái)自工業(yè)和生活污水的集中排放，面源污染的來(lái)源比較廣泛，其中主要是農(nóng)Ⅲ的面源污染，來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的化肥和農(nóng)藥殘留物。一般民眾對(duì)面源污染基本沒(méi)有什么認(rèn)識(shí)，在目前中國(guó)的不少省份，農(nóng)業(yè)面源污染是一個(gè)主要水污染源。另外如工廠向河道、水庫(kù)排污、水庫(kù)周邊的炸魚(yú)事件、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等等都會(huì)造成污染。即使污染物達(dá)到零排放。仍然不能有效控制水體污染。面源污染是長(zhǎng)期積累的。太湖連續(xù)幾年出現(xiàn)藍(lán)藻爆發(fā)就屬面源污染。

“中國(guó)要避免走發(fā)達(dá)國(guó)家的彎路。國(guó)外有一些好經(jīng)驗(yàn)，比如清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用等等。中國(guó)這幾年對(duì)水污染逐漸重視了已經(jīng)由發(fā)改委牽頭成了一個(gè)太湖聯(lián)合治污機(jī)構(gòu)?！彼堪l(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長(zhǎng)張旺對(duì)記者說(shuō)。

但形勢(shì)卻并不樂(lè)觀。眾所周知，工業(yè)生產(chǎn)會(huì)消耗大量的水，并產(chǎn)生大量污水。能源、化工、造紙、冶金等很多隨著工業(yè)化社會(huì)發(fā)展而崛起的行業(yè)全都是高耗水行業(yè)。另一方面，城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民涌入城市，而當(dāng)人們從鄉(xiāng)村走進(jìn)城市的時(shí)候，他們?cè)趥€(gè)人用水耗費(fèi)量上至少增加5倍。而農(nóng)田灌溉對(duì)水資源

的需求量并沒(méi)有減少甚至在上升。

隨著現(xiàn)代化城市的發(fā)展與工農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)，人類(lèi)的用水量亦呈直線(xiàn)上升趨勢(shì)，而且這種直線(xiàn)上升的趨勢(shì)將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而難以遏制，其勢(shì)頭將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)勁。但是，工業(yè)社會(huì)不一定必然導(dǎo)致水缺乏和水污染，關(guān)鍵是能否即時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。

水的根子在GDP

今年2月20日江蘇省鹽城市自來(lái)水廠發(fā)生水源地嚴(yán)重污染事件，近20萬(wàn)居民飲水受到影響。偷排污水的肇事者是位于取水口的鹽城市標(biāo)新化工有限公司，標(biāo)新化工連續(xù)多年被評(píng)為鹽城市十大標(biāo)兵企業(yè)，是鹽城的“利稅大戶(hù)”。這家在2008年即被列入《鹽城市飲用水源保護(hù)區(qū)和通榆河重點(diǎn)整治企業(yè)名單》的化工廠，屬限期搬遷之列，卻依然敢明目張膽地“偷排污水”。

鹽城事件不是特例。一個(gè)并不罕見(jiàn)的現(xiàn)象是，在很多地方，為了確保GDP的高增長(zhǎng)，一些明顯不合環(huán)保要求的甚至屬?lài)?yán)重污染的企業(yè)受到地方政府部門(mén)的保護(hù)，利稅大戶(hù)對(duì)GDP數(shù)字增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)依然重于一切。

張旺告訴記者，在水資源管理方面，出臺(tái)實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度是非常迫切的。對(duì)水資源的管理配置和保護(hù)必須劃定三條紅線(xiàn)，即水資源開(kāi)發(fā)利用的紅線(xiàn)，水功能區(qū)限制納污的紅線(xiàn)，水利用效率的紅線(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，絕不能越過(guò)三條紅線(xiàn)。而無(wú)數(shù)的事實(shí)證明，要真正劃定出大家都遵守的三條紅線(xiàn)，在目前幾乎是不可能完成的任務(wù)。

從2004年開(kāi)始，中央高層的發(fā)展觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)向，“又好又快”、“以人為本”等提法清楚地表明了這一點(diǎn)。但是，當(dāng)綠色GDP熱鬧過(guò)一陣兒，被認(rèn)為從技術(shù)上看無(wú)法納入考核體系。告別GDP崇拜喊了幾年，以GDP衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠科學(xué)已成常識(shí)，但現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有發(fā)生根本性改變。官場(chǎng)強(qiáng)大的慣性，使官員的升遷路徑依然沿著既定軌道。

在采訪中，不止一個(gè)人告訴記者，主要阻礙水治理的，是國(guó)家目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，而最深層的原因則是GDP追求。中國(guó)水污染的根源在于地方過(guò)于追求GDP，而這則是現(xiàn)在的干部考核機(jī)制決定的。這個(gè)核心問(wèn)題不解決，中國(guó)水污染問(wèn)題不可能真正解決。對(duì)水利再重視，節(jié)水口號(hào)再漂亮，水治理方法再推陳出新，都無(wú)異于揚(yáng)湯止沸。

水危機(jī)背后的政治

即使真正告別了GDP崇拜，中國(guó)水治理問(wèn)題離徹底解決仍有距離，因?yàn)橛刑嗟睦嫒后w夾在中間。

和很多部門(mén)一樣，中國(guó)的水利部門(mén)在管理職能上和其它部門(mén)存在著交叉，一個(gè)城市，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個(gè)政府的節(jié)水管理部門(mén)，因?yàn)槌墙ú块T(mén)同樣也管城市供水。

張旺告訴記者，現(xiàn)有的城市節(jié)水條例是1980年代出臺(tái)的，已經(jīng)不適合現(xiàn)在的形勢(shì)，新的節(jié)水管理?xiàng)l例非常有必要出臺(tái)，水利部已經(jīng)起草好了，只是提交國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)的時(shí)候擱淺了，到現(xiàn)在已經(jīng)一年多了口

在水環(huán)境的治理、水環(huán)境污染的治理上，水利部門(mén)則和環(huán)保部有職能交叉，水功能區(qū)劃由兩個(gè)部門(mén)分別報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾?。同時(shí)兩個(gè)部門(mén)職能存在割裂，所謂環(huán)保不下河，水利不上岸。即使水利部門(mén)認(rèn)為排污超過(guò)了河流納污能力，但對(duì)岸上排放企業(yè)并沒(méi)有能力限制。

而對(duì)于河流的納污能力，兩個(gè)部門(mén)會(huì)有兩套指標(biāo)。一個(gè)部門(mén)測(cè)出來(lái)比如已經(jīng)超出了納污能力，不能再增加污水排放量，但是另一個(gè)部門(mén)可能會(huì)提出完全不一樣的指標(biāo)，認(rèn)為遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到，還可以繼續(xù)排污。兩個(gè)部門(mén)在河道設(shè)有各自的站點(diǎn)，分別獨(dú)自測(cè)量水質(zhì)水量水體。測(cè)完后，分別是兩條線(xiàn)往上報(bào)，數(shù)據(jù)不匯合，往往造成結(jié)果不一樣。

同時(shí)和國(guó)土資源管理部門(mén)也存在職能交叉，比如地下水的管理問(wèn)題。雖然明確水利部門(mén)管理地下水，但地況部門(mén)如果把地下水當(dāng)作礦產(chǎn)資源就不屬于水利部門(mén)管，比如礦泉水。

部門(mén)之間存在職能交叉和邊界不清，一旦出現(xiàn)利益問(wèn)題，扯皮是必然的。在天津、上海、北京、重慶、黑龍江、海南等一些省市已經(jīng)對(duì)水資源實(shí)行了水務(wù)一體化管理。水利部門(mén)有人無(wú)奈地告訴記者，這應(yīng)該是比較好的管理體制，但是因?yàn)橹醒氲那闆r比較復(fù)雜，一些部委權(quán)力很大，沒(méi)有辦法把一些職能分離出來(lái)歸到一處。

從1988年《水法》確立了水量分配制度以來(lái)，水利部一直沒(méi)有停止推動(dòng)水權(quán)制度的努力。2002年頒布實(shí)施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。2005年水利部下發(fā)了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，提出要健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置。2006年頒布施行的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和2007年底發(fā)布的《水量分配暫行辦法》都在初始水權(quán)分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度。

《水量分配暫行辦法》從2008年2月1日起開(kāi)始施行?！掇k法》對(duì)跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配和省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配的原則、分配機(jī)制等作了規(guī)定。業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，《水量分配暫行辦法》原定的名稱(chēng)是《我國(guó)初始水權(quán)分配指導(dǎo)意見(jiàn)》，但后來(lái)考慮到初始分配的難度，而不得不由“初始水權(quán)”退回到“水量”。

《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》從2002年開(kāi)始啟動(dòng)，到現(xiàn)在一直沒(méi)有出臺(tái)。據(jù)悉，《綜合規(guī)劃》遲遲沒(méi)有出臺(tái)，主要不是技術(shù)問(wèn)題，而是各省區(qū)市爭(zhēng)論不休，各省(區(qū)市)意見(jiàn)如果都滿(mǎn)足的話(huà)，水資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。黃河告訴記者，《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》還只是規(guī)劃，能否轉(zhuǎn)化為水權(quán)，還要看具體實(shí)施方案。

盡管?chē)?guó)家水權(quán)制度前景誘人，但在現(xiàn)實(shí)中，它還面臨利益博弈、運(yùn)行措施、制度約束等問(wèn)題，距離真正的實(shí)施還有很長(zhǎng)一段路要走。中國(guó)的未來(lái)水戰(zhàn)略制定，正在和中國(guó)水環(huán)境的惡化速度賽跑，而這顯然是一場(chǎng)輸不起的比賽。