陳柏峰

道德化的地方政治觀察

從1990年代中后期開始,農(nóng)村基層問題逐漸成為知識界的公共話題,相關(guān)研究成就了一段公共學(xué)術(shù)運動,這場運動產(chǎn)生了重要的政治和社會影響?；鶎诱螁栴}成為公共話題,這源于特定歷史時期的兩個特殊機緣:一是村民自治所引發(fā)的草根民主話題,二是收繳稅費所引起的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。當(dāng)李昌平在新世紀(jì)初以“我向總理說實話”的方式痛陳“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”之時,人們發(fā)現(xiàn),村民自治和鄉(xiāng)村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農(nóng)”危機的作用,鄉(xiāng)村民主的討論因此逐漸停息。而當(dāng)2006年全國事實上全部取消農(nóng)業(yè)稅,隨后中央又提出開展新農(nóng)村建設(shè)時,“三農(nóng)”危機由此終結(jié),農(nóng)村進入后稅費時代。

當(dāng)我們逐漸遠(yuǎn)離熱點,遠(yuǎn)離公共學(xué)術(shù),回過頭來看,1990年代以后的“三農(nóng)”危機到底是什么?難道僅僅是李昌平所說的“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”?這里可以有兩種不同的視角,一是著眼于農(nóng)民的視角,二是著眼于基層政權(quán)的視角。顯然,李昌平屬于前者,1990年代中后期以來,知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是,基層政治的研究則可以將我們帶進另一個視角。如果著眼于基層政權(quán)的運作邏輯,就可以對1990年代的“三農(nóng)”危機有新的認(rèn)識,進而會對后稅費時代的中國基層政治有新的認(rèn)識。

不妨從農(nóng)業(yè)稅征收來回溯1990年代以來的“三農(nóng)”危機和基層政治。稅改后的農(nóng)業(yè)稅征收是 “見證歷史”的“最后的征收”,也是基層國家權(quán)力面臨困境的高潮?，F(xiàn)實中的農(nóng)業(yè)稅征收既不是人們想象的“牽豬子,撮谷子,扒房子”的慘烈印象,也不是鄉(xiāng)村干部自嘲的“干部進了屋,數(shù)字一公布,大人嚇得篩,小伢嚇得哭,有錢就把錢,無錢就撮谷”的“動漫”畫面,而是在中央三令五申嚴(yán)禁各種強制性征收的政策背景下,鄉(xiāng)村干部“打不還手,罵不還口,給錢就收,不給就走”,可憐巴巴地向農(nóng)民“討飯”的場景。對此,吳毅的《小鎮(zhèn)喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現(xiàn)。對于不熟悉基層政治的學(xué)者來說,面對這一事實的心態(tài)與之前的心理預(yù)設(shè)之間,存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人,更是會大吃一驚,或者將信將疑。農(nóng)民這個全社會公認(rèn)的弱勢群體,居然以種種手段拒交稅費;而同樣為全社會公認(rèn)的強勢基層政權(quán),面對農(nóng)民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權(quán)都展示出非常復(fù)雜的形象。這與《中國農(nóng)民調(diào)查》等文學(xué)性作品呈現(xiàn)給人們的農(nóng)民和基層政權(quán)形象完全不同。

面對這種情況,回頭去思考。無疑,1990年代的“三農(nóng)”危機話語是在知識界對作為弱者的農(nóng)民的同情之下展開的,今天看來,這種話語是高度道德化的,它過度渲染了農(nóng)民的艱難處境,同時不可避免地遮蔽了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部另一種性質(zhì)的艱難處境。其實,農(nóng)業(yè)稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象,不過,同情農(nóng)民的“三農(nóng)”危機話語遮蔽了稅收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層干部在農(nóng)業(yè)稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。

1990年代的“三農(nóng)”危機確實存在,但這種危機到底是什么?按照通常的理解,“三農(nóng)”危機就是“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”,其原因在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重,鄉(xiāng)村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍?zhǔn)?。因?當(dāng)“三農(nóng)”危機引起關(guān)注時,中央采取了雙管齊下的方法,一是進行稅費改革,將農(nóng)民負(fù)擔(dān)限制在合理的范圍之內(nèi);二是進行鄉(xiāng)村體制改革,為“農(nóng)民財政”減負(fù)。應(yīng)該說,這兩個方面的改革確實緩解了這場危機,但是否在實質(zhì)上改善了“三農(nóng)”處境,至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)村體制改革后,“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”的局面是否有實質(zhì)性改變?二是中央在稅費改革后不到兩年,為何突然決定取消農(nóng)業(yè)稅,是否僅僅為了進一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?

基層政治的邏輯:

利益最大化和風(fēng)險最小化

取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民無需交稅,負(fù)擔(dān)自然有所減輕。同時,國家還不斷增加對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付,用在合作醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面。顯然,農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中直接得到了實惠,但這只是問題的一方面。另一方面,取消農(nóng)業(yè)稅改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作邏輯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從之前收益最大化的邏輯,轉(zhuǎn)變成了風(fēng)險最小化的邏輯。風(fēng)險最小化,就是在形式上講究合法,實質(zhì)上卻不管實際情況,這是一種官僚主義的邏輯。利益最大化和風(fēng)險最小化,都不是我們所期待的現(xiàn)代國家的基層政權(quán)所應(yīng)該具有的行為邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作邏輯之所以難以“現(xiàn)代化”,可能是由于農(nóng)村工作本身具有非標(biāo)準(zhǔn)化、非專業(yè)化、臨時性、綜合性等特點,這使得基層政權(quán)的運作難以標(biāo)準(zhǔn)化和精密計量,難以進行“數(shù)目字管理”和科層化運作,從而在利益最大化和風(fēng)險最小化之間擺蕩。這也使得基層政權(quán)的運作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。

在當(dāng)前風(fēng)險最小化邏輯的主導(dǎo)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具體關(guān)心農(nóng)民的生產(chǎn)生活,因為這與基層政府的工作實績基本無關(guān)。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重水旱災(zāi)害,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以輕易解釋為天災(zāi),而無需考慮組織農(nóng)民抗災(zāi)救害,對此,上級也無法考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中,與民眾生產(chǎn)生活聯(lián)系密切的“七站八所”被當(dāng)作負(fù)擔(dān),不斷被撤銷,基層社會缺乏相應(yīng)的提供公共品的主體,民眾的生產(chǎn)生活成本不斷提高。當(dāng)防疫站不再能夠有效運作時,禽流感、豬瘟不斷出現(xiàn);由于水利站不能有效運作,農(nóng)民自發(fā)打井灌溉,經(jīng)濟成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來,農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中得到的好處,很快就被生產(chǎn)生活成本的攀升抵消。因此,“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”的局面并沒有實質(zhì)性改變。實質(zhì)情況沒變,話語卻有所變化。農(nóng)民仍然很苦,農(nóng)村仍然很窮,農(nóng)業(yè)仍然危險,但農(nóng)民卻再也責(zé)怪不上政府,因為政府不但連稅都不收,還不斷增大轉(zhuǎn)移支付。而農(nóng)民生產(chǎn)生活成本的增長卻也是事實,這種情況下,農(nóng)民從責(zé)怪政府轉(zhuǎn)向了抱怨社會。他們說:“現(xiàn)在的社會就是這個樣子”,農(nóng)民仍然很窮很苦,卻連發(fā)牢騷都找不到合適的對象了。

由于地方社會有復(fù)雜的公共品供給需求,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村莊集體的公共力量加以解決,因此農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身是合理的。農(nóng)民認(rèn)同農(nóng)業(yè)稅,他們從來不認(rèn)為不應(yīng)該負(fù)擔(dān)稅費,只是認(rèn)為鄉(xiāng)村干部太貪,稅費太重。稅費改革的直接目標(biāo)是減輕并規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而,讓人意想不到的是,稅費改革啟動后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收取稅費的難度不減反增。于是,“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕,而是不為人所理解的加重。稅費改革強調(diào)依法征收,鄉(xiāng)村干部只能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作,這在避免了搭車收費的同時,也使村組干部失去了征收的熱情,而政策規(guī)定任何情況下都不得使用強制手段,則使村組干部失去了征收的強制權(quán)力。

基層政治中的“刁民”與“青皮手”

我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農(nóng)業(yè)稅的取消。1980年代實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,國家向農(nóng)村提取資源的“平攤收取”的特征并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化,但由于人民公社制度的瓦解,征稅單位卻發(fā)生了改變,從人民公社時期的大隊、小隊,變成了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的單個農(nóng)戶。分散的農(nóng)戶成為征稅基本單位,意味著國家必須同千家萬戶的小農(nóng)打交道。一旦向千家萬戶的小農(nóng)征稅,就會遇到拒絕繳納稅費的“釘子戶”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會面臨著治理“釘子戶”的問題。出現(xiàn)“釘子戶”的后果主要不在于征稅對象少了幾個,也不在于國家所征得的稅有所減少,而在于“釘子戶”在熟人社會中的擴散效應(yīng)。一戶不交農(nóng)業(yè)稅,其他農(nóng)戶會互相攀比;只要有農(nóng)戶逃脫了繳納農(nóng)業(yè)稅,就容易給農(nóng)民在心理上造成“老實人吃虧”的感覺。

治理“釘子戶”是一個技術(shù)性問題,這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在于,在基層政治場域中,治理“釘子戶”從來就不是一個獨立的問題,它總是與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題捆綁在一起,而農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題又與國家的意識形態(tài)話語及政權(quán)合法性聯(lián)系在一起。基層政府收取稅費的困境在于,總有少數(shù)人拒絕繳納稅費,他們有著各種各樣的理由,有的合理合法,有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區(qū)分開來,或者區(qū)分開來后同樣無法迫使所有的人繳稅。因此,最簡單的做法是,不予區(qū)分,對所有不繳稅費的農(nóng)戶都進行強制征稅。但強制繳納的活動中,“力要用在刀刃上”,要重點打擊“無賴戶”。通過對“無賴戶”進行“拔釘子”,抑制不繳稅費的擴大效應(yīng),使其他農(nóng)戶不敢不繳稅費。如果重點打擊的不是“無賴戶”,而是“特困戶”或者有合理“問題”的“問題戶”,就會使政府看起來欺軟怕硬,影響政府強制征稅的合法性。同時,在打擊行為中,不能導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生,否則不但會使農(nóng)民對政府產(chǎn)生對立情緒,還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。

稅收本來是一個以國家暴力為后盾的政府活動,但在特殊的歷史背景和泛政治話語下,基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到稅費改革時,暴力已經(jīng)成了稅收中的絕對雷區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不敢碰;與此同時,農(nóng)民拒絕交稅不但占據(jù)了技術(shù)優(yōu)勢,還占據(jù)了道德優(yōu)勢。在這種情況下,一旦稅費改革啟動,就難以停在某個地方,而最終只有取消農(nóng)業(yè)稅一條路。因此,稅費改革進行不到兩年,中央就決定取消一切面向農(nóng)民的稅費,因為不斷攀升的收稅成本令基層政府無法承受。我們可以說,取消農(nóng)業(yè)稅是稅費改革的必然結(jié)果,但它并不僅僅基于“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險”的局面,而更多是基于稅費改革的失敗。稅費改革的失敗則不僅在于沒有能夠解決稅收的技術(shù)層面的問題,而是在越來越邁向現(xiàn)代的地方社會中,基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現(xiàn)代政權(quán)體系。

從上述角度來看,1990年代的“三農(nóng)”危機就不僅僅是農(nóng)民的苦、農(nóng)村的窮以及農(nóng)業(yè)的危險,同時也是基層政權(quán)的苦、窮及危險。由于基層政權(quán)不具備現(xiàn)代國家形態(tài),鄉(xiāng)村干部苦苦掙扎在壓力型體制下,他們窮于應(yīng)付中央和社會的種種壓力,危險地處于非法生存的邊緣地帶。取消農(nóng)業(yè)稅無疑緩解了基層政權(quán)的這種危機,但并沒有真正解決問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并沒有徹底獲得解放。因為收取稅費畢竟只是基層政治中的中心工作之一,除此之外,還有許多工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所必須面對的,它們所處的政治文化背景與農(nóng)業(yè)稅征收完全一致?；鶎诱?在本質(zhì)上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。

現(xiàn)實中,收取稅費時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成任務(wù)想方設(shè)法。與農(nóng)戶磨嘴皮、比“纏性”,向農(nóng)戶討好、套近乎、攀親緣,甚至于以“行乞”的姿態(tài)求得農(nóng)民的同情,利用“良心發(fā)現(xiàn)”一類戰(zhàn)術(shù)將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動和尷尬,使其最終因無法推托而交錢了事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在稅收中連臉面也不顧,收稅成了“討飯的技術(shù)”。而農(nóng)民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發(fā)現(xiàn)了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性,表現(xiàn)出弱者的以退為進和“有理”、“有利”、“有節(jié)”的姿態(tài)。鄉(xiāng)村干部卻難有辦法。對于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權(quán)力技術(shù),在他們要求政府或村里辦事的時候,祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補繳稅費作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權(quán)力的運作非制度化了。

在城市化的開發(fā)補償中,農(nóng)民稍不如意,就可能阻止開發(fā)的具體工作進行,而處理這些遺留問題則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民“斗法”的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力來源于“權(quán)力承包”的利益格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就遺留問題向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實行總費用承包,辦法是經(jīng)費超支不補,節(jié)余自行支配,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部實行同樣的承包政策?！白孕兄洹钡臋?quán)力有效鞭策著鄉(xiāng)村干部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來,鄉(xiāng)、村干部之間工作中的配合與協(xié)調(diào),就變成了生意場上的商業(yè)往來,相對于施工方和農(nóng)民,他們實際充當(dāng)了中間商的角色。因此,開發(fā)補償?shù)男姓^程通過權(quán)力承包式運作也就成了商業(yè)買賣。

如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開發(fā)補償方面的行為像一個企業(yè),在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上則更像一個慈善家,其中充斥著“誘民致富”的各種策略?！罢T民致富”就是給農(nóng)民以看得見的好處,讓他們自覺自愿地跟著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)策略走。此時,政府的支出往往不計成本、有去無回,成為對農(nóng)民的無私奉獻。一向與民爭利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,此時關(guān)注的是政績與形象,算的是政治賬,盤算著上級政府的政策能否在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實這一“中心工作”,因此只好讓經(jīng)濟利益服從政治利益,小損失服從大收獲。

總之,基層政治中的每個方面都充斥著各種各樣的權(quán)力技術(shù)和策略,基層國家權(quán)力在一個未能制度化的灰色空間中展開運作。這個灰色空間中,農(nóng)民不是現(xiàn)代意義上的公民,其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉(xiāng)村干部也不是現(xiàn)代意義上的公務(wù)員,而是熟諳基層政治中各種權(quán)力技術(shù)的“青皮手”。1990年代的“三農(nóng)”危機就發(fā)生在這個灰色空間內(nèi),但那時,“三農(nóng)”危機的惡劣社會影響和當(dāng)時的泛政治化的話語,遮蔽了我們對灰色空間本身的關(guān)注。在新世紀(jì)之初,當(dāng)中央展開稅費改革后,基層政府的權(quán)力技術(shù)受到諸種限制,灰色空間中原有的平衡被打破,基層政權(quán)因此陷入更大的困境中。這個困境直接導(dǎo)致了稅費改革無法解決征稅的技術(shù)性難題,因此,農(nóng)業(yè)稅的突然取消在意料之外,也在意料之中。

從這個角度來看,1990年代的“三農(nóng)”危機也是基層政權(quán)和基層政治的危機,取消農(nóng)業(yè)稅無疑緩解了這種危機,但未能真正最終化解危機?；鶎诱沃谢疑臻g的存在,正說明了當(dāng)前基層政治與現(xiàn)代國家的距離,說明了當(dāng)前基層政權(quán)并未完成國家政權(quán)建設(shè),或者說,基層政權(quán)還未成功實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。可以說,只要治理轉(zhuǎn)型不完成,基層政權(quán)的危機就不可能自動消解。在未能完成現(xiàn)代國家建構(gòu)的基層政治中,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還與農(nóng)民打交道,類似于稅費時代的各種困境,還會以或舊或新的形式呈現(xiàn)出來。對于邁向現(xiàn)代國家進程中的當(dāng)代中國來說,基層政權(quán)繼續(xù)肩負(fù)著改造社會的歷史使命,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方民眾注定要在灰色空間中繼續(xù)糾纏下去,因此我們還需要繼續(xù)進行國家政權(quán)建設(shè)或治理轉(zhuǎn)型的未競事業(yè)。在這個意義上,在后稅費時代,新農(nóng)村建設(shè)不僅僅要從物質(zhì)和精神生活層面呼應(yīng)農(nóng)民的需求,還要從國家政權(quán)建設(shè)的角度呼應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理需求。因此,我們可能邁向一個怎樣的現(xiàn)代基層社會,并需要一個怎樣的現(xiàn)代基層國家政權(quán),這些都是需要嚴(yán)肅思考的問題。

(作者單位:中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院)