[摘 要]本文分析了我國行政成本的現(xiàn)狀及其原因,指出我國政府過程中存在著消費(fèi)型、機(jī)構(gòu)型、制度型、觀念型和行為型等公共資源浪費(fèi)現(xiàn)象,其背后蘊(yùn)藏著觀念性、機(jī)制性和制度性等深層次的原因。

[關(guān)鍵詞]節(jié)約型政府 行政成本 現(xiàn)狀 問題 原因 對策

作者簡介:王成云(1974-),男,湖南衡南縣人,湖南省衡陽市珠暉區(qū)獅山路20號:衡陽財經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師,主要從事行政管理和經(jīng)濟(jì)管理方面的教學(xué)與科研。

近年來,我國政府高昂的行政成本一直是“兩會”關(guān)注的焦點(diǎn),不斷有全國人大代表和政協(xié)委員指出“我國是世界上行政成本最高的國家”[1]。在政府的運(yùn)行過程中,政府為履行一定的行政職能必然會產(chǎn)生一定的行政成本,并且隨著行政事務(wù)的增多和行政職能的擴(kuò)張,行政成本存在著一種自然增長的趨勢。但我國行政成本的現(xiàn)狀是:除了正常的行政成本外,由于種種原因還存在著大量的不必要的行政成本。降低行政成本就是要控制行政成本的自然增長過快的趨勢、盡量減少和消除不必要的行政成本。因此,總結(jié)和分析我國行政成本的現(xiàn)狀、存在的問題及其原因成為“降低行政成本”的重要切入點(diǎn)之一。

一、我國行政成本的現(xiàn)狀

(一)行政預(yù)算成本支出占財政總支出的比重逐年上升。改革開放以來,中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步,這已經(jīng)是被人們所公認(rèn)的事實(shí)。但是,長期以來行政支出占財政總支出一直增長的態(tài)勢, 在財政支出占GDP總量的比重總體呈不斷下降趨勢的同時,其中的行政支出的比重卻不斷上升(詳見表1)。改革開放前的1978年,行政管理支出占整個財政支出的比重只有4.7%,1998年達(dá)到14.8%(按國際貨幣基金組織的口徑是15.6%),到2006年更是達(dá)到了驚人的19.46%。這在國際比較中是屬于比較高的。高收入國家平均為9. 5%,其中較低的德國為6.9%;上中等收入國家為12.3%,其中波蘭為8.5%;中國處于其中的下中等收入國家為14.9%,其中羅馬尼亞為6.5%;低收入國家為18.1%,其中印度為11.9%[2]。

(二)行政預(yù)算成本支出的增幅高于同期財政收入增幅。一般地講,在行政成本支出中,行政預(yù)算成本支出應(yīng)該是相對穩(wěn)定的成本,而其他包括教育科技文化,以及公共事物發(fā)展預(yù)算支出是隨著財政收入增加而不斷增加的。因?yàn)樾姓A(yù)算成本支出的項(xiàng)目比較固定,而且管理費(fèi)用也是能夠控制的。從表2的資料可以看出,1998年到2006年間,財政收入和財政支出的逐年增長速度都沒有政府行政支出增長的速度快。

(三)預(yù)算外行政支出形成了較大的隱性行政成本。行政總成本中應(yīng)該包括隱性行政成本。僅從中國的公共財政體制來講,政府財政收支一直有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外之分。所以,僅僅從預(yù)算內(nèi)分析政府的行政成本是不夠的,那樣會把很大一部分行政成本忽略。關(guān)于這一點(diǎn),可以從1996年以來的《中國統(tǒng)計年鑒》反映出的預(yù)算外資金支出的相關(guān)數(shù)據(jù)中得到印證(詳見表3)。一個不能忽視的問題是,預(yù)算外支出的絕對數(shù)額不斷增加。預(yù)算外支出的存在和不斷增長,形成了較大的隱性行政成本。

二、我國行政成本存在的問題

從上面的相關(guān)表格中,我們可以看出,中國的行政成本開支呈逐年增長的趨勢,并且隨著各項(xiàng)改革的深入還有加劇增長的態(tài)勢。

(一)官員奢侈消費(fèi)。一是“官車”一年耗資達(dá)3000億元。據(jù)2003年兩會期間政協(xié)提交的“第225號提案”中的調(diào)查數(shù)字顯示,“八五”期間,全國公車耗資720億元,年均增長27%,大大超過了GDP的增長速度(大約是GDP增長速度的3.5倍)。到了1999年,我國約有350萬輛公車,包括司勤人員在內(nèi)耗用約為3000億人民幣,而1999年我國的地方財政收入才5594.86億元,也就是說350萬輛公車的開支和新購公車的費(fèi)用之和,占1999年地方財政收入的一半還多,這筆3000億元的巨款如果攤到人頭,中國13億人口,平均每人攤約250元。另據(jù)統(tǒng)計,這筆3000億的巨款,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國軍費(fèi)開支,也超過了我國教育經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)之和。有政協(xié)委員調(diào)查發(fā)現(xiàn),與社會轎車每萬公里運(yùn)輸成本為8215.4元相比,黨政機(jī)關(guān)等單位每輛車每萬公里的成本竟高達(dá)數(shù)萬元,每輛出租車工作效率為公車的5倍,而運(yùn)輸成本僅為公車的13%。在職務(wù)消費(fèi)中。車輛消費(fèi)占單位行政經(jīng)費(fèi)的90%左右,占到全部國家財政支出的38%。2005年,一汽集團(tuán)研制的科技含量高的8款新車中,有5款屬于公車。公車使用中,公用1/3,干部私用占1/3,司機(jī)私用占1/3 [3]。二是“官宴”一年要吃掉2000億元。據(jù)中國烹飪協(xié)會發(fā)布消息稱,2002年中國餐飲業(yè)年度總營業(yè)額首次超過5000億元,其中公款消費(fèi)比例是20%,其絕對數(shù)竟然達(dá)到1000億元。2006年,中國餐飲業(yè)年度總營業(yè)額已突破萬億元,所以有學(xué)者估計近幾年來全國公款吃喝支出年均在2000億元以上,直逼3000億元[4]。三是“官游”費(fèi)用2000億元。即各級官員到國外或境外考察學(xué)習(xí)風(fēng)盛。據(jù)統(tǒng)計,2001年干部出國(境)為4417200人次;2002年干部出國(境)為5046400人次。2003年初,中辦、國辦下達(dá)指令,干部出境要講實(shí)效,要約束非正?；顒?并下令各地出境開支要比2002年下降20%至25%。在這一背景下2003年干部出境達(dá)4273600多人次,其中到香港、澳門特區(qū)者為3616840人次,到外國者為1155200人次。據(jù)報道,地方干部公費(fèi)出境開支都超過指標(biāo)的3-4倍,如1998年指標(biāo)為50億至52億美元,實(shí)際開支達(dá)280億美元;2000年指標(biāo)為65至70億美元,實(shí)際達(dá)到320億美元;2002年更多達(dá)350億美元,2003年初步統(tǒng)計為306億美元。中紀(jì)委統(tǒng)計過,這筆300億美元的公款消耗基本上可以幫助全國32至35個貧困縣地區(qū)的5000多萬農(nóng)民和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民進(jìn)入初步小康階段,能興建二組長江三峽特大工程,能初步解決南水北調(diào)工程所需費(fèi)用,能增加培養(yǎng)300000受到高等教育的人[5]。

(二)組織結(jié)構(gòu)不合理。由于行政組織結(jié)構(gòu)上的不合理造成的對公共資源的不合理使用,突出表現(xiàn)在以下幾個方面。一是職能結(jié)構(gòu)不合理。長期以來,由于政府的職能不清,造成了各級政府機(jī)關(guān)的反復(fù)膨脹和繁雜不堪。如1982年,我國國務(wù)院各部門減少到61個,但到1988年又增加到72個,到1993年增加到86個。2006年3月,全國政協(xié)委員、國務(wù)院參事任玉嶺在全國政協(xié)十屆三次會議上擺出一個數(shù)字平均每26位平民就要養(yǎng)活一名官員。他披露,1979年我國在編干部為279萬人,1997年擴(kuò)大到800多萬人。當(dāng)今我國“吃財政飯”的總?cè)藬?shù)已高達(dá)4572萬人,僅縣和縣以下由農(nóng)民養(yǎng)活的黨政干部目前高達(dá)1316萬人,我們的官民比已達(dá)到1:26,正所謂“民少官多,十羊九牧”[11]。這種由于職能不清造成的機(jī)構(gòu)問題,不僅帶來機(jī)構(gòu)臃腫、人員雜多使得有限的財政不堪重負(fù),而且在每次機(jī)構(gòu)增增減減中又會造成難以計算的各種資源浪費(fèi)。二是層級結(jié)構(gòu)不合理。威廉姆斯指出,縱向組織的協(xié)調(diào)成本增加的主要原因在于信息從上層傳遞過程中會發(fā)生扭曲[10]。按照《憲法》規(guī)定,我國的政府組織按四級設(shè)置,即:中央政府、省政府(包括直轄市、自治區(qū)和特別行政區(qū)政府)、縣政府(包括市轄區(qū)政府和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府)。而實(shí)際運(yùn)作中,除了市政府的設(shè)置外,各級政府下面又增設(shè)了多個準(zhǔn)行政層級,如市區(qū)政府下的街道辦事處和街道辦事處下的居委會,這些準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)及相關(guān)辦公設(shè)施的費(fèi)用多來源于公共財政。三是權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。這主要表現(xiàn)在行政權(quán)力的擴(kuò)張,這種擴(kuò)張一方面是行政權(quán)力對企業(yè)的擴(kuò)張,另一方面是行政權(quán)力對社會和公民的擴(kuò)張。目前,部分地方政府進(jìn)行了史無前例的政府審批制度改革,最高的比例達(dá)到削減政府審批事項(xiàng)的40%以上。這說明,在此之前,政府權(quán)力對企業(yè)、社會和公民的擴(kuò)張是十分驚人的。這些過多的權(quán)力不僅影響政府辦事效率,而且造成了政府行政本身人力、物力和財力的浪費(fèi)。

(三)機(jī)制不合理。政府行政中由于各種機(jī)制的缺乏或者不合理造成的對公共資源的使用不合理。行政的運(yùn)作機(jī)制很多,這里以腐敗為例進(jìn)行說明。十六大以來,中央的一系列嚴(yán)厲措施使得反腐工作取得了很大的成就,并且在“透明國際”組織(Transparency International,TI)發(fā)布的2006年度清廉指數(shù)排行榜中,中國排名大幅上升(由第78位上升到第70位)。但是,由于我國對政府監(jiān)督機(jī)制不健全,對非法行政懲戒力度不夠,致使政府失范行為問題非常突出,腐敗現(xiàn)象仍然較嚴(yán)重。據(jù)美國《商業(yè)周刊》轉(zhuǎn)引卡內(nèi)基國際基金會學(xué)者所撰寫的報告說,貪污腐敗給中國每年造成的賦稅與關(guān)稅損失占到GDP的8%。中國學(xué)者胡鞍鋼認(rèn)為,中國因腐敗而造成的各類經(jīng)濟(jì)損失,在20世紀(jì)90年代后半期保守估計平均每年在9875億元-12750億元之間,要占到GDP的13.2%至16.8%[6]。據(jù)世界著名會計公司普華永道調(diào)查表明,世界上GDP排位前35位國家中,中國的“不透明”分?jǐn)?shù)最高,名列榜首。因?yàn)椤安煌该鳌睍璧K經(jīng)濟(jì)發(fā)展,資本會逃到透明度較高的國家,中國因此損失大約1310億美元[7]。

(四)行政觀念錯誤。行政工作人員行政觀念的錯誤或不合理,造成的對資源不當(dāng)使用或者無節(jié)制的利用,突出表現(xiàn)在三個方面:一是行政價值觀念偏離。行政價值觀念的核心是為誰行政的問題,社會主義政府行政的最高也是全部價值準(zhǔn)則是“立黨為公,執(zhí)政為民,全心全意為人民服務(wù)”。但在實(shí)際工作中,有的政府部門和公務(wù)員首先考慮和顧及的不是人民的利益而是本地方、本部門和個人的利益,如各種各樣不合理的收費(fèi)、地方保護(hù)、以權(quán)謀私等等。這些行政價值觀念的偏差甚至錯誤,對國家、人民的利益和資源帶來的損害是無法估價的。二是行政法治意識淡薄。行政法治意識淡薄同樣會帶來極大的行政浪費(fèi)。由于法制不健全或有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法、以言代法等,給國家、社會和公民的利益造成損失的事例實(shí)在太多。行政訴訟的案件的增多,行政部門敗訴案的增高,一方面說明這些行政部門大量地?fù)p害了他人利益,另一方面也說明政府每年必須支付可觀的賠償和訴訟費(fèi)用。三是行政道德意識弱化。行政工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部行政道德意識弱化也是造成行政浪費(fèi)的十分關(guān)鍵的觀念原因。行政道德意識也就是行政人員對行政中的“善與惡”、“美與丑”的認(rèn)識,是行政人員進(jìn)行行政道德判斷和實(shí)施道德行為的基礎(chǔ)。但現(xiàn)在由于一些行政人員的善與惡、美與丑的意識弱化,在工作和生活中常常發(fā)生意識錯位,這種錯位致使他們將行政浪費(fèi)當(dāng)作正當(dāng)?shù)臉s耀。如前面所述的公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游等,本是行政中的不道德行為,是用納稅人的錢來貪圖個人享受,但在一些人眼里反而看成是身份的象征,是令人羨慕的事情。這種行政道德意識的弱化為政府浪費(fèi)打開了精神閘門。

(五)行政行為差錯。由于政府行政的各個具體環(huán)節(jié)的差錯或失誤帶來的資源不當(dāng)使用,突出表現(xiàn)在三個方面:一是決策型浪費(fèi)。即政府領(lǐng)導(dǎo)層決策不顧客觀實(shí)際,不講民主、不講科學(xué)造成的巨大浪費(fèi),這些巨大的經(jīng)濟(jì)損失都無人負(fù)責(zé)。據(jù)世界銀行估計,“七五”至“九五”期間,中國投資決策失誤率在30%左右,資金浪費(fèi)損失大約在4000億-5000億元,最為典型的是原安徽省副省長、貪官王懷忠在阜陽建設(shè)的一系列政績工程,使財政負(fù)債達(dá)20多億,相當(dāng)于透支了阜陽未來10年的財力[5]。二是評價性浪費(fèi)。政府的行政必須接受評價,但我國的行政評價從主體不當(dāng)和評價失真等多方面造成評價資源浪費(fèi)。從評價主體上講,政府行政績效的好壞不能由政府自身來評價,而應(yīng)該由社會中介組織或政府服務(wù)對象來評價。而我國行政績效的評價一般由上級機(jī)關(guān)尤其是上級行政首長說了算。從中央到地方,上級對下級的各種檢查、評估、巡視不計其數(shù)。這不僅造成大量的人、財、物的消耗,而且評價往往失真。如果對政府績效評價能交由社會中介組織或服務(wù)對象來完成,不僅可以大大降低成本,而且評價結(jié)果也會真實(shí)很多。三是執(zhí)行性浪費(fèi)。有時科學(xué)的決策并不能確保行政對資源的有效合理使用,其中執(zhí)行過程中有意無意的失誤便是造成資源浪費(fèi)的主要因素。所謂有意失誤是指執(zhí)行者出于不可告人的目的,明知不能為而為之。如在三峽移民過程中,有些地方政府移民管理部門挪用資金,超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模進(jìn)行新城鎮(zhèn)建設(shè),造成大量移民資金的濫用,給國家的有限財政資源帶來損失。所謂無意識失誤是指由于執(zhí)行者對政策吃不透或者能力所限造成行政執(zhí)行中的偏差甚至是錯誤的,從而帶來資源的浪費(fèi)。如國有企業(yè)的“抓大放小”改革中,有的地方政府不能正確理解中央關(guān)于企業(yè)改革的精神,低價出售企業(yè)甚至無價出讓國有企業(yè),造成國有企業(yè)資源大量流失。

三、制約我國行政成本的原因分析

了解了我國行政成本的現(xiàn)狀及其存在的具體問題之后,為了進(jìn)一步探尋降低行政成本的有效措施,必須對這些問題背后所隱藏的深層次的原因加以分析。長期以來造成我國行政成本偏高的原因可從以下幾個方面加以分析。

(一)觀念性原因。行政成本觀念弱化。在市場經(jīng)濟(jì)活動中,任何企業(yè)和個人在經(jīng)營活動中都會考慮成本和效率,努力降低成本,以最小的耗費(fèi)獲得最大的收益,但在政府活動中卻沒有這樣的動機(jī),在獲得一個給定的政府支出時耗費(fèi)的資源越多越好,目的是保證來年的預(yù)算。行政人員成本意識極其匱乏。行政價值觀錯位。有的政府部門和公務(wù)員首先考慮和顧及的不是人民的利益,而是本地方、本部門和本人的利益,各種各樣不合理的收費(fèi)、地方保護(hù)、以權(quán)謀私等就是例證。還有,我國政府一直扮演著“全能政府”的角色,相伴而生的往往是低效政府。政府提供公共產(chǎn)品越多,相應(yīng)的行政成本也就越高,政府忙于具體事務(wù),往往忽略了事關(guān)方向性、全局性的大事,導(dǎo)致行政效率低下。

(二)機(jī)制性原因。一是政府行為具有壟斷性質(zhì)。政府提供公共服務(wù)總體上是一種壟斷性行為,政府作為單一的公共服務(wù)主體,其弊端是很明顯的。二是高度壟斷的行為,在排除競爭外在壓力的同時也消除了提高服務(wù)質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本的內(nèi)在動力。行政績效評估操作困難。政府行為具有非市場性質(zhì),其產(chǎn)出一般不進(jìn)入或較少進(jìn)入市場交換領(lǐng)域;行政績效要綜合考慮有形的和無形的、直接的和間接的、眼前的和長遠(yuǎn)的相關(guān)因素,難以用市場價格直接表示其產(chǎn)品的機(jī)會成本;由于行政績效的不易測量性,放松了人們對行政成本的講求,淡化對行政成本的約束。三是行政成本與行政收入關(guān)系間接。政府的財政撥款使得行政成本具有兩個明顯區(qū)別于企業(yè)生產(chǎn)成本的特征:一方面是權(quán)力的不對等,國家稅款依靠強(qiáng)制性征收獲得,國家與社會之間在這個問題上不是一種平等和意愿交易,行政收入來源無需接受市場檢驗(yàn);另一方面是時間的不對等,行政收入是國家對社會的預(yù)先扣除,無需政府自行墊付,政府官員也不能把利潤占為己有,因此,政府會以追求規(guī)模,消費(fèi)擴(kuò)張作為最大化目標(biāo),而不是以成本極小化作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

(三)制度性原因。一是人事制度不科學(xué)。我國現(xiàn)行政府的績效評估和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核主要是縱向通過上級領(lǐng)導(dǎo)的考核來體現(xiàn)的,考核包括德、能、勤、績、素質(zhì)能力、群體關(guān)系在內(nèi)的綜合性范疇。行政成本只是其中的一個要素,而且上級領(lǐng)導(dǎo)并不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的直接消費(fèi)者,由上而下的成本約束只是一種間接消費(fèi)的聯(lián)系,這樣一種責(zé)任機(jī)制、評估機(jī)制會在某種程度上淡化成本的追求,誘使各級行政官員追求政績,搞短期行為,造成了大量的資源浪費(fèi)。邀功擺好、形式主義、浮夸作風(fēng)不僅造成了大量的人、財、物的消耗,而且?guī)砹瞬涣嫉氖痉缎?yīng)。二是審批制度存在缺陷。審批事項(xiàng)過多過濫,范圍太大,幾乎涉及所有行業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)活動;審批不規(guī)范,缺乏法律依據(jù),自由裁量權(quán)過大;審批程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、時限長;一些審批機(jī)關(guān)重審批、輕管理,甚至以審代管,導(dǎo)致部分行業(yè)和部門管理不力、運(yùn)營混亂;少數(shù)部門把審批作為增加部門權(quán)力和利益的一種手段,利用審批亂收費(fèi)。三是財務(wù)預(yù)算制度存在弊端。重復(fù)和分散設(shè)置賬戶,導(dǎo)致財政資金活動透明度不高,無法有效管理和全面監(jiān)督;財政收支信息反饋遲緩,難以及時為預(yù)算編制、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù);財政資金入庫延滯,收退庫不規(guī)范,降低了使用效率;財政資金使用缺乏事前監(jiān)督,截留、擠占、挪用等現(xiàn)象時有發(fā)生。