[摘要]民辦教育是國家教育政策關(guān)注的一個重要方面。浙江寧波市、安徽宣城市、湖南常德市等幾個地區(qū)在促進民辦教育發(fā)展方面積累了豐富的政策經(jīng)驗。中小學(xué)管理雜志社記者特邀這幾個地方的教育局長就民辦教育發(fā)展的政策問題進行了訪談，特別圍繞教師問題、政府自主問題、招生問題等關(guān)鍵政策進行了深入交流。局長們提出了對國家民辦教育政策的期望。

[關(guān)鍵詞]民辦教育；教育政策；教育局長；訪談

[中圖分類號]G63[文獻標識碼]B[文章編號]1002-2384(2009)08-0038-05

近年來，國家加大了對基礎(chǔ)教育的投入，民辦教育的“補充作用”越來越弱，在社會上出現(xiàn)了是否需要民辦教育的質(zhì)疑之聲，因此，我們需要重新認識民辦教育的價值。多年來，在部分關(guān)鍵性的民辦教育政策未出臺的情況下，一些地方政府在發(fā)展民辦教育方面因地制宜地進行了積極、有效的探索。

浙江寧波市、安徽宣城市、湖南常德市等幾個地區(qū)在民辦教育發(fā)展上取得了令人矚目的成績，積累了豐富的經(jīng)驗。為此，中小學(xué)管理雜志社特邀浙江寧波市教育局沈劍光副局長、安徽宣城市教育局楊邦孝局長、湖南常德市教育局黎建平局長就“地方民辦教育發(fā)展的政策經(jīng)驗”的話題進行了訪談，我們期待這些地方的實踐能夠為《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的制訂與落實提供有益的經(jīng)驗。

三地民辦教育改革的背景

柴純青：中國當代民辦教育的發(fā)展有著特定的國情，即政府投入不足、公辦學(xué)校學(xué)位不夠。請問你們當時推動民辦教育的發(fā)展是怎樣的背景?

沈劍光：上世紀80年代末至90年代初，浙江寧波教育資源短缺。1992年，高中入學(xué)率只有48％，有一半多的初中畢業(yè)生上不了高中，90％以上的高中畢業(yè)生進不了普通高校。

黎建平：上世紀80年代初，湖南常德市高中生源數(shù)量龐大，高中入學(xué)率不到60％。普及高中教育成為政府的重要目標，但財政資金不足，發(fā)展民辦教育成為最好的政策選擇。

楊邦孝：2001年，安徽宣城在小縣城的基礎(chǔ)上建市，下轄廣德、績溪等縣區(qū)，市財政非常薄弱。那時候，“兩基”完成了，但卻是低水平的，高中普及率不到50％，幼兒入園率不到70％。

三地發(fā)展民辦教育的政策觀念和動力

柴純青：近年來，政府加大了對基礎(chǔ)教育的投入，很多教育官員認為今后不再需要發(fā)展民辦教育了。因此，我們需要重新認識民辦教育的內(nèi)在價值。你們認為呢?

黎建平：民辦教育也是教育。這是其一。其二，就我市而言，過去基本上是“一中”一統(tǒng)天下，辦學(xué)活力不夠。民辦學(xué)校出現(xiàn)了，吸引了好教師、好生源，公辦學(xué)校就有了緊迫感、危機感，這有利于推動他們改革。民辦教育為我市教育發(fā)展水平的整體提升做出了突出的貢獻，主要體現(xiàn)在“增加、豐富、優(yōu)化、整合、激活”教育資源方面。民辦學(xué)校引入了競爭機制，打破了千篇一律、千校一面的國辦教育模式，形成了百花爭艷、百舸爭流的生動局面。

沈劍光：寧波最早一批民辦學(xué)校出現(xiàn)后，公辦學(xué)校感到壓力了，開始提意見了。提意見是好事，說明民辦教育的體制優(yōu)勢開始顯現(xiàn)。

楊邦孝：我市民辦學(xué)校發(fā)展起來以后，公辦學(xué)校出現(xiàn)生源流失現(xiàn)象，壓力很大，這在客觀上促進了公辦學(xué)校改革內(nèi)部管理。目前，宣城的民辦教育已成為推動教育改革發(fā)展的重要因素，公辦、民辦學(xué)校的競爭轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴膶嵙Ω偁帯?/p>

沈劍光：寧波教育整體水平和實力的提升，也得益于民辦教育的快速發(fā)展。因此，政府需要充分認識民辦教育的價值。我認為，其價值體現(xiàn)在三個方面：一是為家長和學(xué)生提供了另一種選擇；二是形成了獨特的辦學(xué)體制、管理機制和運行模式，如法人治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校管理結(jié)構(gòu)等，這給公辦教育提供了新的經(jīng)驗和參照；三是給公辦學(xué)校帶來了競爭壓力，有利于公辦學(xué)校的改革。

黎建平：對民辦教育的發(fā)展，千萬不能急于求成。民辦教育是新生事物，它本來就先天不足，政府再不扶持幫助，怎么可能發(fā)展起來，怎么談得上質(zhì)量提升和特色辦學(xué)?民辦教育在發(fā)展中出現(xiàn)一些不規(guī)范的現(xiàn)象是很正常的事，如果我們動不動就修剪，那么，它們可能還沒長起來就死了。這是我國在發(fā)展民辦教育方面長期以來存在的一個政策觀念的誤區(qū)。

柴純青：在民辦教育發(fā)展初期，你們遇到了什么樣的改革阻力?

黎建平：阻力主要來自幾個方面。一是教育局班子成員，最早有人想不通，說“民辦教育你管它干啥”；二是公辦學(xué)校反對；三是民辦學(xué)校中那些動機不良的舉辦者、不規(guī)矩的做法、不成功的學(xué)校，都給我們推進民辦教育發(fā)展帶來了阻力。

楊邦孝：當時我們教育局班子內(nèi)部的阻力很大，有些人認為辦教育就是政府的事情。

沈劍光：我們的阻力不太大。寧波一直是一個民營經(jīng)濟很發(fā)達的地方，市場意識很強，政府對市場觀念比較認同。公辦學(xué)校提意見是后來的事，但總體狀況不錯。

柴純青：你們是如何努力消除這些阻力的?

楊邦孝：講道理。一方面要他們思考，在財政沒錢的情況下發(fā)展教育哪條路更好走?第二，讓他們認識到，民辦學(xué)校的孩子也是我們的孩子，教師也還是我們的教師，教材是國家審批的教材，你們擔心什么?

黎建平：我的做法是多溝通，用事實說話。你想，一個民辦學(xué)校解決了多少人的工資問題，多少孩子的上學(xué)問題，給財政減輕了多少壓力?當時，我們積極扶持一批典型的民辦學(xué)校，用它們的發(fā)展成果來說話。

楊邦孝：我就任局長后的第三天，就帶領(lǐng)大家去了江蘇宿遷。實地考察對大家的觀念有很大的沖擊。當然，我們還有一個制度。2002年1月，市政府文件明確要求將縣市區(qū)政府支持民辦教育的成績列入年終教育目標考核。

柴純青：和其他領(lǐng)域的改革一樣，教育改革能否啟動并堅持下去，特別有賴于上級的支持。

楊邦孝：是的。宣城財政不足，但地處皖東南，是與蘇、浙、滬物產(chǎn)溝通的重要門戶。當時市長提出來，要依靠這一區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展教育。開始是鼓勵本地的企業(yè)舉辦學(xué)校，后來外地舉辦者也來了。

黎建平：我們省里和市里都一直支持民辦教育的發(fā)展。兩次全省性的民辦教育工作會議都在常德開現(xiàn)場會。2004年，常德市教育局被評為全省扶持民辦教育的“十佳單位”之一，市長也被評為全省支持民辦教育發(fā)展的“十佳個人”。

沈劍光：寧波市政府先后出臺了一系列扶持民辦教育發(fā)展的政策。在民辦教育概念還沒提出來的時候，寧波就采用“民間辦學(xué)”作為核心概念制定了鼓勵民辦教育發(fā)展的政策。

三地民辦教育政策的總體情況

柴純青：各地區(qū)的民辦教育政策是一個逐步完善的過程。你們大概經(jīng)歷了一個什么樣的政策變化過程?

沈劍光：寧波的民辦教育政

策經(jīng)歷了朦朧探索期、積極推進期、難點突破期等幾個階段，相應(yīng)地，民辦教育走過了初步發(fā)展期、高速發(fā)展期、穩(wěn)定轉(zhuǎn)型期三個階段。

第一個時期是1988年～1995年。這一時期寧波市政府提出“要給私人辦學(xué)以合法地位”，給予民辦學(xué)校一定的資助、“鼓勵探索多種辦學(xué)模式”等政策，很超前。1996年～2002年，從“三個有利于”(有利于增加投入、有利于廣開就學(xué)門路、有利于貫徹黨的教育方針)出發(fā)，對民辦教育實行“九個允許”(包括辦學(xué)主體、資金投入、投資回報等方面的優(yōu)惠政策)。2003年以后，民辦學(xué)校的法律地位和教師身份問題日益突出。政府對基礎(chǔ)教育的財政投入增加了，民辦學(xué)校的優(yōu)勢弱了，如何加大對民辦學(xué)校的財政資助，成為政府關(guān)注的重點。2007年1月1日起施行的《寧波市民辦教育促進條例》，在政府對民辦學(xué)校的經(jīng)費資助和財務(wù)監(jiān)管，民辦學(xué)校的教師養(yǎng)老保險、稅收優(yōu)惠、風險防范等制度創(chuàng)新方面取得一系列重大突破，在全國產(chǎn)生了很大的影響。

黎建平：常德市民辦教育從1983年起步，經(jīng)歷了三個階段。上世紀90年代前是萌芽階段；隨后的10年是補充階段，主要協(xié)助政府完成“兩基”任務(wù)，從2000年到現(xiàn)在，主要是滿足人們對優(yōu)質(zhì)教育和個性化教育的需求。2002年，常德市提出了“學(xué)前教育全面放開，義務(wù)教育以政府辦學(xué)為主、社會力量辦學(xué)為補充，高中階段以上教育積極鼓勵社會力量辦學(xué)”的民辦教育發(fā)展思路。2003年市政府出臺《關(guān)于促進民辦教育發(fā)展的決定》，分10條提出了對民辦教育的資助獎勵政策、優(yōu)惠政策等；實施了免除民辦學(xué)校建設(shè)的各種規(guī)費、對民辦學(xué)校檢查實行零收費和首查不罰等政策。2004年成立了教育融資擔保公司，為民辦學(xué)校建設(shè)融資提供擔保。2006年規(guī)定民辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險按照機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險標準執(zhí)行。從2008年起，在教育強縣(市區(qū))的考評中增加了民辦教育的內(nèi)容等。

楊邦孝：宣城在建市的同時，民辦教育就起步了。2002年1月，市政府出臺了《關(guān)于鼓勵和支持社會力量辦學(xué)的意見》，明確了民辦教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分，要求做到“民辦學(xué)校的校園和建設(shè)用地、規(guī)費征收方面與公辦學(xué)校一視同仁；民辦學(xué)校教師在評優(yōu)評先、職稱評定方面與公辦學(xué)校一視同仁；民辦學(xué)校的學(xué)生在升學(xué)、就業(yè)方面與公辦學(xué)校的學(xué)生一視同仁?！?003年9月，市委市政府出臺文件，提出實施“民辦教育促進工程”。2003年底，宣城市教育局明確了民辦教育的發(fā)展目標。從此，我市民辦教育進入快速發(fā)展期。

柴純青：近年來，全國很多地區(qū)都出現(xiàn)了生源減少的情況。有些地區(qū)在教育規(guī)劃中明確提出不再審批新的民辦學(xué)校。你們有什么好的做法?

楊邦孝：生源少了，我們提高了辦學(xué)標準，不再審批普通高中。但是，發(fā)展職業(yè)高中是新的目標。這里面，政府的規(guī)劃很重要。2006年以后，宣城市清理整頓了一批非法辦學(xué)單位，希望為民辦教育營造長遠發(fā)展的環(huán)境。同時，我們堅持提前公布教育規(guī)劃，不讓社會盲目投資，造成資源浪費。

黎建平：常德市早幾年就采取了幾項措施。第一，在審批環(huán)節(jié)上把關(guān)更嚴，要求高標準、有實力、錯位發(fā)展。第二，引導(dǎo)資源有效整合、優(yōu)質(zhì)的和薄弱的整合，條件差的出局。第三，調(diào)整發(fā)展規(guī)劃并向社會公開。用股市的話來說，“辦學(xué)有風險，入市需謹慎”。第四，也是最重要的，我認為，在生源減少的情況下，民辦學(xué)校只有創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)教育和特色教育才有生存的空間和發(fā)展的可能。我市民辦教育發(fā)展的方向和思路是“調(diào)整布局、整合資源、抓大放小、扶優(yōu)扶強、突出重點、創(chuàng)建特色”。

柴純青：一句話，充足的制度供給能夠保證民辦教育的辦學(xué)主體有更多的確定性，從而避免辦學(xué)的短期行為和短視行為，為民辦教育健康發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。

三地發(fā)展民辦教育的核心政策

柴純青：教師問題是長期困擾民辦學(xué)校發(fā)展的一個關(guān)鍵問題。你們有什么好經(jīng)驗?

黎建平：發(fā)展民辦教育，政府首先要做的就是讓民辦學(xué)校的教師安心，給他們希望。我們將民辦學(xué)校教師納入教育人才交流中心管理，比照公辦學(xué)校教師辦理社會保險。目前，常德民辦學(xué)校教師的工資福利總體上比公辦的要高一點，所以民辦學(xué)校的教師隊伍較為穩(wěn)定。

楊邦孝：我前面說過，我們執(zhí)行公辦、民辦教師一視同仁的政策，有的還給民辦學(xué)校一定的公辦教師的編制。

沈劍光：寧波市對符合條件的民辦學(xué)校教師繳納社會保險的費用給予1／2的補助。2007年和2008年，市級財政僅該項補助的經(jīng)費總額就分別達到1100萬元和1200萬元。

柴純青：現(xiàn)階段，國家實施教師績效工資政策，民辦學(xué)校教師的工資優(yōu)勢幾乎沒有了，有的地方開始出現(xiàn)骨干教師回流公辦學(xué)校的現(xiàn)象。你們在這方面有什么考慮?

黎建平：公辦學(xué)校反過來吸引民辦學(xué)校教師的現(xiàn)象肯定是存在的，這就需要政府履行協(xié)調(diào)職能。我們向公辦學(xué)校提出要求，不能通過非正常的方式挖民辦學(xué)校的教師。從體制上講，公辦學(xué)校進教師都需要通過教育局，所以我們還可以進行調(diào)控把關(guān)。

在常德，實施教師績效工資后，公辦學(xué)校教師年均增加1.8萬元，而民辦學(xué)校難以提高收費，怎么辦?我認為，一方面，提高辦學(xué)質(zhì)量是根本；另一方面，政府應(yīng)當盡快制訂一些扶持政策，比如：教師社會保險能否由政府承擔?我認為政策空間還是有的。

楊邦孝：民辦學(xué)校教師回流公辦學(xué)校的現(xiàn)象我們這里也有，我認為這是一個重新洗牌的過程。關(guān)鍵問題是，民辦學(xué)校一定要培養(yǎng)認同本校文化的教師，同時要大力提高辦學(xué)質(zhì)量。辦學(xué)質(zhì)量提高了，生源就穩(wěn)定了，教師隊伍就會更加穩(wěn)定。

沈劍光：我們內(nèi)部測算過，這10年來，民辦學(xué)校的收費標準基本沒有提高，但是剛性支出卻在增加。民辦學(xué)校的收費標準不可能無限提高，所以提高教師待遇的空間很小。我們也在思考怎樣進一步增加對民辦學(xué)校的補助。

柴純青：招生一直是制約民辦學(xué)校發(fā)展的瓶頸之一。尤其在高中，民辦學(xué)校通常是在第三批招生，生源質(zhì)量較差。

沈劍光：寧波民辦義務(wù)教育階段學(xué)校實行自主招生，可以進行選擇性測試，民辦普通高中則按分數(shù)線批次錄取。

楊邦孝：宣城民辦學(xué)校招生與公辦學(xué)校一視同仁。公辦學(xué)校有示范學(xué)校，我市也評出10所市級優(yōu)秀民辦學(xué)校、和2所市一類民辦幼兒園，二者在招生上具有完全同等的權(quán)利。

黎建平：我們這里省級示范性學(xué)校還是先招，民辦學(xué)校和普通學(xué)校一樣，就這兩批。聲譽不好的民辦學(xué)校，你就是給它政策，學(xué)生也不去，所以關(guān)鍵還是質(zhì)量問題。

政府資助民辦教育的問題

柴純青：政府到底該怎樣支持民辦教育的發(fā)展?除了提供專

項基金、土地、稅收優(yōu)惠外，還有哪些方法?

黎建平：常德市政府先后投入3000萬元成立教育融資擔保公司，為民辦學(xué)校融資提供擔保，解決資金困難問題。公司完全遵循市場規(guī)律選擇擔保對象。目前，該公司至少為20多家學(xué)校提供了擔保服務(wù)，擔保金額達幾千萬元。

沈劍光：寧波近年來對民辦學(xué)校實施了多種形式的資助政策，主要是對民辦學(xué)校實行生均教育事業(yè)經(jīng)費補助，這在全國屬首創(chuàng)。其次，由政府出資，資助民辦學(xué)校舉辦接收外籍人員子女就學(xué)的國際學(xué)校；政府通過出資購買民辦高中服務(wù)的方式，滿足部分普高招生需求。第三，政府購買民辦職業(yè)教育機構(gòu)的培訓(xùn)服務(wù)。第四，給流動人口子女學(xué)校提供經(jīng)費補助，全市2008年補助經(jīng)費總額達2300余萬元。第五，民辦公助。民辦公助是指政府將房產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備、師資以及土地使用權(quán)等投入民辦學(xué)校，由民辦學(xué)校管理和使用。余姚四中、奉化職業(yè)技術(shù)學(xué)校都是這類資助的典型。

對國家民辦教育政策的期待

柴純青：國家正在制訂《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，對于民辦教育政策你們有什么期待?

楊邦孝：我們希望政策能夠放開一點。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變一個觀念，民辦教育不是附帶做一做的，而是教育事業(yè)的重要組成部分。

黎建平：我很驕傲地說，眾所周知的2008年湖南發(fā)展民辦教育的省政府“一號文件”，很多來源于常德的政策實踐。因此，國家制訂政策應(yīng)該吸收地方的經(jīng)驗。國家雖然明確了民辦教育的法定地位，但支持的力度還不夠。國家應(yīng)該站得更高些。所有的事物都有一個發(fā)展過程，不可能一開始就特別好。對民辦教育中存在的一些不規(guī)范的現(xiàn)象，要包容一些，有耐心一些。

沈劍光：我想，這次醫(yī)療衛(wèi)生體制改革給教育改革提供了一個樣本。國家推動公立醫(yī)院改制，表明一個重大的發(fā)展方向，即辦院主體的多元化。教育與醫(yī)療衛(wèi)生非常相似，我們要相信這個發(fā)展趨勢。因此，我們期望這次中長期教育規(guī)劃綱要能夠借鑒醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的思路，推動辦學(xué)主體多元化。

柴純青：有消息說，這個規(guī)劃可能對民辦教育實行“營利性”和“非營利性”分類管理的思路，對此你們怎么看?

楊邦孝：我覺得沒有必要將民辦學(xué)校劃分成“營利性”和“非營利性”兩類。一方面，按現(xiàn)行法律，沒有哪個學(xué)校敢說自己是營利性學(xué)校。第二，學(xué)校不是企業(yè)，但辦教育，還是可以通過財務(wù)建構(gòu)實現(xiàn)合理回報。

黎建平：實行分類管理也可以。但劃分的依據(jù)是什么?一定要認真研究。我認為，培訓(xùn)機構(gòu)、補習(xí)學(xué)?？梢允菭I利性學(xué)校。學(xué)歷文憑學(xué)校不能成為營利性學(xué)校。不僅不能，國家還應(yīng)該出資扶持，這畢竟是公共財政范圍內(nèi)的事。

沈劍光：我們也在提這個建議。按照國外通常的做法也將民辦學(xué)校分成“營利性”和“非營利性”兩類。事實上，《中華人民共和國民辦教育促進法》中已經(jīng)涉及這個問題。我們希望盡快出臺相關(guān)政策。

柴純青：分類以后會不會出現(xiàn)這樣的情況：絕大多數(shù)學(xué)校都是“非營利性”的，因為如果它要是“營利性”的話，就會出現(xiàn)工商、稅務(wù)、財務(wù)監(jiān)管等方面的問題?

沈劍光：有這樣的問題，但是問題不大。比方說，寧波市政府提出對民辦學(xué)校給予財政補助的條件之一就是“不要求合理回報”。兩年了，凡是納入我們補助范圍的民辦學(xué)校都申請可以不要合理回報，尤其是義務(wù)教育階段的學(xué)校、中職學(xué)校都是這樣的情況。

但部分同志對財政補助的政策也有不同的看法，他們提出，民辦學(xué)校有沒有把這些補助變成純利潤?你怎么監(jiān)管?在這種情況下，我們主張實行分類管理，這是國際通行的做法。我們和香港地區(qū)溝通，他們的辦學(xué)主體是很多元的，但是津貼、資助、補助都有，同時對它的監(jiān)管也非常嚴格。

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三地民辦教育發(fā)展成就

浙江寧波；民辦教育在各個學(xué)歷層次都占據(jù)了舉足輕重的比例和份額。截至2008年底，寧波共有民辦全日制中小學(xué)(幼兒園)1224所，總占地面積492萬平方米，建筑面積343萬平方米，總資產(chǎn)達36.9億元。在校生約30萬人，占全市全日制中小學(xué)(幼兒園)在校生(園)數(shù)的27.0％。其中幼兒園占71.2％，小學(xué)占19.0％，初中占13.8％，普通高中占21.6％，職高占6.8％。以高中段教育為例，民辦普通高中在1992年～2008年間從無到有，發(fā)展25所，在校生2.2萬人，在全市高中入學(xué)率從48.0％躍升到98.7％的教育資源增量中，貢獻了近半份額。

安徽宣城：宣城市是一個人口276萬的小型城市，但截至2008年底，宣城市共有民辦學(xué)校(幼兒園)428所，總資產(chǎn)達8.86億元，而2008年全市財政收入只有48億元。2006年、2007年投入民辦教育資金均達到1.5億元，約占當年全市財政性教育經(jīng)費支出的15％?？傎Y產(chǎn)達2000萬元以上的民辦學(xué)校有16所，總資產(chǎn)在500萬元以上的民辦幼兒園有5所。在校生9.05萬人，占全市全日制中小學(xué)(幼兒園)在校生總數(shù)的23.2％。2004年，宣城市高中毛入學(xué)率僅為60.3％，教職員工5978名。在公辦高中撤并、公辦高中校數(shù)不增反減的情況下，到2008年，全市初中畢業(yè)生升入高中段學(xué)習(xí)的比例提高到81.6％，已經(jīng)基本能夠滿足有升學(xué)意愿的初中畢業(yè)生的就學(xué)需求。

湖南常德：截至2007年1月，全市有各類民辦教育機構(gòu)636個。其中高校1所、普通高中24所，占這兩類教育總量的30％以上；職業(yè)高中45所，超過了總量的一半；義務(wù)教育學(xué)校12所，約占總量的10％。民辦學(xué)校在校生總數(shù)15.9萬人，占全市在校生總數(shù)的20.1％，高出全省平均水平近10個百分點；有教職工近萬人，占全市教職工總數(shù)的17.1％；民辦教育總資產(chǎn)達11.8億元。全市上千人的民辦學(xué)校有27所。民辦教育覆蓋各級各類教育，舉辦形式也多種多樣，但總體上突出了學(xué)前教育和高中階段教育這兩個發(fā)展重點。民辦教育極大地增加了地區(qū)教育資源總量，形成了與公辦教育共同發(fā)展、相互輝映的良好格局。