陳愛(ài)萍

鋼鐵工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展起著重要的作用。鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題關(guān)系到我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)開(kāi)放程度和日益嚴(yán)峻的貿(mào)易摩擦形勢(shì)對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全造成了巨大威脅。因此，在金融危機(jī)背景下如何維護(hù)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

一、我國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展及進(jìn)出口貿(mào)易現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)鋼鐵工業(yè)快速發(fā)展。從1996年到2008年，中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)量連續(xù)12年保持世界第一，并且遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家。1996年我國(guó)的粗鋼產(chǎn)量突破1億噸，2003年突破了2億噸，2006年突破4億噸，2007年5.5億噸，2008年達(dá)到5億噸，占世界鋼鐵總產(chǎn)量份額從2001年僅為18％到2008年則為37.75％。2008年，排名第二、第三的日本與美國(guó)的粗鋼產(chǎn)量仍分別為1.2億噸和1億噸左右，與30年前的產(chǎn)量基本持平?，F(xiàn)在，我國(guó)年產(chǎn)粗鋼的規(guī)?？偭枯^之世界排名2至8位的日本、美國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)等六個(gè)國(guó)家的鋼材產(chǎn)量之和還要多，可見(jiàn)我國(guó)已成為名副其實(shí)的鋼鐵大國(guó)。

在對(duì)外貿(mào)易方面，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是一個(gè)鋼鐵進(jìn)口大國(guó)。1980-2005年的26年中，中國(guó)凈進(jìn)口鋼材2.95億噸，凈進(jìn)口金額1474.14億美元，主要進(jìn)口來(lái)源國(guó)為日本、韓國(guó)、獨(dú)聯(lián)體國(guó)家和歐盟，主要品種為不銹鋼、矽鋼片、各類板材和特種鋼。從2006年起我國(guó)成為鋼材凈出口國(guó)，并且成為世界最大的鋼材出口國(guó)。2008年我國(guó)凈出口鋼材4380萬(wàn)噸，鋼材貿(mào)易順差400.4億美元，但從2008年四季度已經(jīng)開(kāi)始下滑，2009年以來(lái)企業(yè)訂單大幅減少。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2009年第一季度我國(guó)出口鋼材514萬(wàn)噸，比上年同期下降54.9％：有分析認(rèn)為，2009年中國(guó)的鋼材出口量會(huì)下降10％，甚至更多。還有一個(gè)值得注意的問(wèn)題是：我出口鋼材平均單價(jià)為1071美元／噸，進(jìn)口鋼材平均單價(jià)為1517美元／噸，這說(shuō)明我鋼材出口的附加值還是偏低。

今年以來(lái)，我國(guó)鋼鐵企業(yè)虧損嚴(yán)重，中鋼協(xié)最新數(shù)據(jù)顯示，1-4月實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)整體虧損51.79億元，大中型鋼企業(yè)中有29家，與上年1-4月實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)634.01億元形成明顯反差。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題比較嚴(yán)重。2008年，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量達(dá)到5億噸，實(shí)際生產(chǎn)能力達(dá)到7億噸。工業(yè)和信息化部指出，2009年鋼鐵產(chǎn)量只需保持4.7億噸就能保持供需平衡，產(chǎn)能與國(guó)內(nèi)消費(fèi)和出口的實(shí)際需求相比過(guò)剩約25％-30％，除了“慣性”遞增外，還有大項(xiàng)目的建成，估計(jì)2009年我國(guó)粗鋼生產(chǎn)能力仍會(huì)超過(guò)6億噸的規(guī)模。

二、我國(guó)鋼鐵業(yè)面臨的產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題分析

1.我國(guó)鋼鐵業(yè)遭受的國(guó)際貿(mào)易摩擦形勢(shì)嚴(yán)峻

從1996年我國(guó)鋼鐵企業(yè)遭遇美國(guó)第一起反傾銷訴訟開(kāi)始，隨著我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品出口量的不斷增加，其所遭受的貿(mào)易摩擦數(shù)量也不斷增加，尤其是我國(guó)成為鋼材凈出口國(guó)后的近幾年增加更為明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年我國(guó)鋼鐵行業(yè)所遭受的包括反傾銷等在內(nèi)的各種貿(mào)易摩擦達(dá)到11項(xiàng)，2006、2007年則超過(guò)20項(xiàng)，2008年更是高達(dá)42項(xiàng)，創(chuàng)歷史之最。而且，涉案金額不斷增大，如2008年歐盟對(duì)于中國(guó)盤條的反傾銷調(diào)查涉案金額約5.97億美元，印度對(duì)中國(guó)熱軋鋼反傾銷調(diào)查涉案金額達(dá)6.86億美元；2009年4月初，美國(guó)對(duì)中國(guó)對(duì)美出口的石油管材提起的反傾銷和反補(bǔ)貼訴訟涉案金額高達(dá)33億美元，一旦立案，將成為我國(guó)迄今為止遭遇到的最大規(guī)模反傾銷案件。

近兩年來(lái)反傾銷、反補(bǔ)貼合并調(diào)查案件日益增多，在實(shí)際應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易摩擦中，雙反調(diào)查案件的應(yīng)對(duì)難度非常大。從我國(guó)鋼鐵國(guó)際貿(mào)易摩擦涉案國(guó)別來(lái)看不但包括歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，許多發(fā)展中國(guó)家也加入了此行列。此外，隨著我國(guó)鋼鐵行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，貿(mào)易摩擦的涉案產(chǎn)品種類也由低端產(chǎn)品向管材、不銹鋼等高附加值產(chǎn)品蔓延。

2009年以來(lái)，美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)針對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起的反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查便是很好的例證。

2.部分鋼鐵產(chǎn)品的低價(jià)傾銷使我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)受到損害

這些年來(lái)，人們更多關(guān)注的是如何應(yīng)對(duì)國(guó)外對(duì)我國(guó)鋼鐵出口商品的反傾銷，而大大忽視了問(wèn)題的另一個(gè)方面，即國(guó)外進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品在我國(guó)國(guó)內(nèi)的傾銷。我國(guó)是鋼鐵生產(chǎn)大國(guó)，同時(shí)也是消費(fèi)大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)從國(guó)外進(jìn)口大量的鋼材，直到2006年我國(guó)才首次成為鋼鐵凈出口國(guó)。隨著我國(guó)不斷降低關(guān)稅水平和減少非關(guān)稅壁壘，尤其是入世以后逐步履行入世承諾的情況下，國(guó)外產(chǎn)品為了搶占中國(guó)市場(chǎng)紛紛采取低價(jià)傾銷的方式進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，使國(guó)內(nèi)類似產(chǎn)品生產(chǎn)萎縮，銷量和市場(chǎng)份額下降.工人失業(yè)率上升等，給我國(guó)部分鋼鐵企業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害威脅或者嚴(yán)重?fù)p害。截止到2009年3月，我國(guó)已對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查4例，保障措施1例。進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品的低價(jià)傾銷行為給我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全的影響不僅僅是上述4例反傾銷所涉及的產(chǎn)品和國(guó)家，實(shí)際上還有許多鋼鐵進(jìn)口產(chǎn)品存在傾銷或補(bǔ)貼行為，嚴(yán)重威脅著我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的安全。

3.外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全造成一定威脅

中國(guó)鋼鐵行業(yè)對(duì)外資的誘惑是顯而易見(jiàn)的，大量外資紛紛進(jìn)入中國(guó)鋼鐵行業(yè)，包括外商直接收購(gòu)鋼鐵股份、合資建立新廠、獨(dú)資建立深加工廠、戰(zhàn)略聯(lián)盟與技術(shù)合作等。雖然總的說(shuō)來(lái)外資進(jìn)入中國(guó)鋼鐵業(yè)的規(guī)模并不大，但從維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的角度看還是需要提高警惕：一是進(jìn)入中國(guó)鋼鐵企業(yè)的大多數(shù)外資巨頭想獲得控股權(quán)；二是警惕外資企業(yè)曲線進(jìn)入鋼鐵企業(yè)。近期發(fā)生的兩起收購(gòu)案都避開(kāi)了我國(guó)相關(guān)政策曲線進(jìn)入中國(guó)鋼鐵企業(yè)，這兩起收購(gòu)案分別是全球第一大鋼鐵企業(yè)安賽洛一米塔爾集團(tuán)通過(guò)收購(gòu)獲得中國(guó)東方鋼鐵73.13％的股權(quán)，俄羅斯第二大鋼鐵企業(yè)Evraz收購(gòu)河北德龍51％股份，兩個(gè)收購(gòu)案都是在中國(guó)香港和新加坡的股票市場(chǎng)上完成的，而且這兩家企業(yè)都是民營(yíng)企業(yè)。如果鋼鐵生產(chǎn)等與國(guó)家安全建設(shè)有一定相關(guān)度的產(chǎn)業(yè)被外資所控制，則可能對(duì)中國(guó)的國(guó)家安全產(chǎn)生不利影響，也將影響鋼鐵強(qiáng)國(guó)的建設(shè)進(jìn)程。

4.原料瓶頸制約著鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全

我國(guó)是世界產(chǎn)鋼大國(guó)，鐵礦石資源的供應(yīng)保障對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全是非常重要的，但是由于境內(nèi)鐵礦資源勘探開(kāi)發(fā)投入不足，鐵礦資源的供給保障能力下降，目前我國(guó)鋼鐵企業(yè)所需的鐵礦石很大程度上仍然依賴于進(jìn)口。如圖3所示，特別是2004年以后，每年進(jìn)口鐵礦石增加量都在5000萬(wàn)噸以上，對(duì)進(jìn)口鐵礦石依存度達(dá)到50％以上

目前，中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)每月所需鐵礦石6000萬(wàn)噸，按50％的對(duì)外

依存度計(jì)算，每月就需要進(jìn)口鐵礦石3000萬(wàn)噸。中國(guó)是全球鐵礦石最大的買主，但卻缺少定價(jià)權(quán)，這與中國(guó)不掌握鐵礦石資源的控制權(quán)有極大的關(guān)系。據(jù)專家分析，我國(guó)鋼鐵行業(yè)每年吸收全球40％左右的鐵礦石資源，由于鐵礦石全球市場(chǎng)的壟斷與價(jià)格談判的弱勢(shì)使我國(guó)鋼鐵企業(yè)處于被動(dòng)之中。鐵礦石價(jià)格的不斷上漲給我國(guó)鋼鐵企業(yè)帶來(lái)巨大的損失。因此，原料瓶頸問(wèn)題對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全形成了嚴(yán)重制約。

通過(guò)上述分析可知，目前，我國(guó)鋼鐵業(yè)面臨的產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題比較復(fù)雜。從2008年第四季度以來(lái)，一些國(guó)家開(kāi)始采取措施保護(hù)本國(guó)鋼鐵工業(yè)的利益，針對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦案件有增加趨勢(shì)；另一方面，由于世界市場(chǎng)需求的嚴(yán)重萎縮，國(guó)外許多鋼鐵出口企業(yè)也把目光瞄準(zhǔn)了中國(guó)市場(chǎng)。我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)遭受產(chǎn)業(yè)損害威脅的可能性比較大，產(chǎn)業(yè)安全形勢(shì)不容忽視。

三、維護(hù)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全的對(duì)策建議

第一，建立健全維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的法律法規(guī)。維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全離不開(kāi)法律的支撐。從維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的角度看，我國(guó)的法律法規(guī)還不夠完善。像發(fā)達(dá)國(guó)家在積極吸引外國(guó)直接投資、減少對(duì)跨國(guó)并購(gòu)限制的同時(shí)都加強(qiáng)了反壟斷立法。雖然我國(guó)《反壟斷法》已經(jīng)于2008年8月開(kāi)始實(shí)施，但該法主要還是一些原則性的規(guī)定，一些實(shí)施的具體細(xì)則亟需盡快出臺(tái)。另外，一些有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)立法和環(huán)保立法以及反傾銷規(guī)避方面的立法都需要建立健全。

第二，構(gòu)建我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全的政策支撐體系。我國(guó)各級(jí)政府部門一方面應(yīng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)的引導(dǎo)與扶持，給予鋼鐵產(chǎn)業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)企業(yè)投向附加值高的產(chǎn)品領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)；另一方面，以WTO基本規(guī)則為指導(dǎo)，制定合理的鋼鐵產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策，如設(shè)立鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金及研發(fā)補(bǔ)貼，反傾銷應(yīng)訴基金等避免國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害。

第三，完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制。產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警機(jī)制主要是通過(guò)監(jiān)測(cè)貨物進(jìn)出口情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境和相關(guān)政策變化等，分析其對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，及時(shí)通知國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)適時(shí)采取調(diào)整和適應(yīng)措施。建立健全完善的產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警機(jī)制是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的基礎(chǔ)性、前瞻性、預(yù)防性的重要手段。我國(guó)從2002年起就建立了鋼鐵產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制，盡管取得了一定成果，但離真正的目標(biāo)還有一定差距，尚需進(jìn)一步完善。因此，建議建立一個(gè)透明的、高效的、綜合性的鋼鐵產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制。綜合性包括了在橫向上對(duì)各國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)部門、各種貿(mào)易壁壘和限制措施的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)：縱向上包括貿(mào)易數(shù)據(jù)信息從中央政府、部委到各級(jí)政府，再通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)到單個(gè)企業(yè)的暢行無(wú)阻。

第四，加強(qiáng)貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制建設(shè)。貿(mào)易救濟(jì)措施具有迅速便捷，針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，適當(dāng)、積極地運(yùn)用反傾銷、反補(bǔ)貼等措施，有利于有效地保護(hù)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)利益，維護(hù)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全。我國(guó)政府要加快健全貿(mào)易救濟(jì)法律法規(guī)，制定全面、系統(tǒng)的案件調(diào)查規(guī)則，另一方面要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的非關(guān)稅措施，建立包括反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘等在內(nèi)的綜合性貿(mào)易救濟(jì)措施機(jī)制。同時(shí)注意在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使我國(guó)貿(mào)易救濟(jì)措施既符合世貿(mào)組織規(guī)則的要求，又滿足保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的需要。

第五，充分發(fā)揮鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織的積極作用。行業(yè)協(xié)會(huì)作為產(chǎn)業(yè)的代表，是具有中介組織特性的組織，既可以方便與眾多企業(yè)溝通，又能積極與政府及國(guó)外組織協(xié)調(diào)，在維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全中所起的作用將是政府及單個(gè)企業(yè)都無(wú)法替代的，被稱為“產(chǎn)業(yè)安全閥”。近年來(lái)，我國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織在維護(hù)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全中發(fā)揮了重要的作用。這些中介組織還應(yīng)當(dāng)努力做好上下游企業(yè)的協(xié)調(diào)和利益平衡工作，積極與貿(mào)易伙伴方建立相應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)民間對(duì)話磋商機(jī)制等以最大限度的維護(hù)鋼鐵產(chǎn)業(yè)安全。

第六，提高我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是產(chǎn)業(yè)安全的核心。當(dāng)前，我國(guó)是一個(gè)鋼鐵大國(guó)，但不是鋼鐵強(qiáng)國(guó)，鋼鐵企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力還比較弱，同國(guó)外跨國(guó)公司差距明顯。因此，企業(yè)不能一味抱怨外部環(huán)境的非合理性，從自身尋找原因，通過(guò)自身的完善來(lái)提高企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力才是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的治本之策。