王建新 孫 潔 張 陽

山東省東營市東營區(qū)的“全覆蓋”政策,有效保障了基本公共服務均等化的實施,

為財政科學化、精細化管理拓寬工作思路。

基層政府公共服務提供能力的大小和水平,也直接反映著整個政府的執(zhí)政能力。目前,東營區(qū)全面實現(xiàn)了惠民政策“全覆蓋”,即:城鄉(xiāng)困難群眾最低生活保障全覆蓋、城鄉(xiāng)困難群眾大病醫(yī)療救助全覆蓋、城鄉(xiāng)義務教育免雜費和貧困生救助全覆蓋、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險全覆蓋。

通過實施“全覆蓋型民生工程”,東營區(qū)為強化基層政府公共服務能力提供了很好的范例。我們通過東營區(qū)實際運行的調(diào)研,總結(jié)了東營區(qū)具體經(jīng)驗。

基本保障動態(tài)覆蓋

為確保民生,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本生活保障全覆蓋。東營區(qū)嚴格按照國家和省、市有關(guān)城鄉(xiāng)低保的政策規(guī)定,結(jié)合東營區(qū)實際,制定出臺了《東營區(qū)城市居民最低生活保障工作規(guī)范》,《東營區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障實施細則》等制度,規(guī)范并完善了城鄉(xiāng)低保申請、調(diào)查核實、審查審批等程序。在實際操作過程中,對申請低保程序不斷進行完善,由原來的一張申請審批表,逐步增加了《個人申請》、《家庭收入證明》、《個人聲明》、《贍養(yǎng)人收入證明》等一系列內(nèi)容,增強了低保工作的可操作性和透明度。同時,區(qū)、街道(鎮(zhèn))全部實現(xiàn)了低保信息計算機聯(lián)網(wǎng),按照統(tǒng)一的模式建立健全了城鄉(xiāng)低保對象三級檔案。

從2008年1月1日起,東營區(qū)建立了物價上漲與城鄉(xiāng)困難救助聯(lián)動機制,對城鄉(xiāng)低保對象實施生活補貼制度,有力緩解了困難群眾因物價上漲所造成的生活壓力。

同時,對低保對象的管理,一方面實施動態(tài)管理制度。建立健全低保家庭收入科學評估機制,對符合低保條件的隨時納入保障范圍,家庭收入發(fā)生變化的及時增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)低保金。對取消城市低保待遇的,管理審批機關(guān)履行必要的程序,由居委會以適當方式通知本人,并說明理由,由街道(鎮(zhèn))或委托居委會、企業(yè)工會辦理取消低保待遇手續(xù),收回低保證;另一方面創(chuàng)建分類管理辦法。為了能夠使低保工作效率更高,使低保的效果更好,2007年,東營區(qū)創(chuàng)建了低保對象ABC分類管理制度,對不同類型的低保對象實行不同的管理辦法。具體分類為,A類:“三無”對象,一年復核一次;B類:家庭收入相對穩(wěn)定的,半年復核一次;C類:家庭收入經(jīng)常變化的,每季度復核一次。這種做法,合理區(qū)分了不同低保對象采取不同的保障辦法,從而滿足了不同低保對象的不同要求。

除此之外,東營區(qū)建立了最低生活保障分類施保制度,具體的條件和標準為:一是重病患者且需常年用藥治療的人員,增發(fā)其家庭低保金額的30%;二是夫妻雙方有一人無勞動能力且需贍養(yǎng)無收入高齡(70歲以上)老人的,增發(fā)其低保金額的10%;三是特殊困難家庭,增發(fā)其家庭低保金額的30%。

縮減城鄉(xiāng)教育懸殊

東營區(qū)為突出基礎教育,實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務教育免雜費和貧困生救助全覆蓋。同時,制定出臺了《東營區(qū)鎮(zhèn)級政府教育執(zhí)法綜合督導評估實施細則》。教育局成立了以主要領導為組長,建立健全學生救助工作管理機制,確保各項政策措施順利實施。

此外,在改變城鄉(xiāng)之間學校之間的辦學條件懸殊、教師的福利待遇差距懸殊等教育發(fā)展不均衡的局面,東營區(qū)對義務教育實行了“以區(qū)為主”的管理體制改革。2006年4月在區(qū)會計核算中心設立教育專柜,對全區(qū)農(nóng)村中小學財務實行統(tǒng)一管理,“三免”經(jīng)費、援助資金及各類專項資金一并納入統(tǒng)管范圍,實行區(qū)級“集中管理、統(tǒng)一賬戶、分戶核算”的財務管理運行模式,有效地杜絕了部分學校開支混亂的局面,規(guī)范了學校財務管理?！耙詤^(qū)為主”,統(tǒng)籌管理的體制模式重點包括以下兩方面:

一方面堅持五個統(tǒng)一。所謂“五個統(tǒng)一”就是:統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)教育發(fā)展和教育布局規(guī)劃;統(tǒng)一學校建設標準;統(tǒng)一配備學校的設施設備;統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師的配備標準。做到編制統(tǒng)一,要求統(tǒng)一,還對規(guī)模小的農(nóng)村小學的教師配備標準適當放寬;統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師的福利待遇,探索人事制度改革,促進城鄉(xiāng)教師流動。

另一方面城鄉(xiāng)同步發(fā)展。有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學校之間教育差距擴大的勢頭,逐步實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。在“以區(qū)為主”的管理體制下,通過撤并、擴建和新建,學校條件不斷完善,尤其是薄弱學校的校園建設、設施設備的配備都上了一個新臺階。

同時,嚴格教育救助程序,規(guī)范資金管理。加大實施力度,嚴格控制輟學,辦理校方責任險等。

大病求助不封頂

東營區(qū)為確保病有所醫(yī),不但實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民醫(yī)療保險全覆蓋,而且大病求助上不封頂。主要體現(xiàn)為四點:

首先,城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的全覆蓋。建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作部門聯(lián)席會議制度。一方面擴大征繳面。在參保工作啟動前做好大量的調(diào)查摸底工作,把參保辦理地點放在教育延伸到學校、社區(qū)。另一方面強化基金管理。對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險管理、服務、運行的監(jiān)督,根據(jù)規(guī)定在國有銀行專設了收支過渡戶,并將收入過渡戶的資金定期劃入財政專戶;對居民醫(yī)保工作的檢查考核;對鎮(zhèn)、街道辦和區(qū)直各部門開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作的監(jiān)督檢查。同時,加強經(jīng)辦機構(gòu)建設來確保試點工作的順利實施。

其次,農(nóng)村居民醫(yī)療保險的全覆蓋。主要體現(xiàn)在:一是廣泛宣傳;二是創(chuàng)新運行機制。這主要包括:合理劃分使用資金、拓寬補償范圍、逐步提高補償標準、簡化補償程序、加強藥品購銷管理、規(guī)范資金運行、實行公示公開;三是加強定點醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管。主要從強化業(yè)務培訓、實行動態(tài)管理、規(guī)范用藥行為入手。

第三,城市困難群眾大病醫(yī)療救助。2006年,東營區(qū)開始實行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療救助制度,對參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的城鎮(zhèn)居民在定點醫(yī)療機構(gòu)年度發(fā)生醫(yī)藥費用3萬元以上的部分,城鎮(zhèn)低保對象、烈屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬及七至十級殘疾軍人在定點醫(yī)療機構(gòu)年度發(fā)生醫(yī)藥費用1萬元以上的部分,根據(jù)家庭情況給予醫(yī)療救助。為充分體現(xiàn)惠民政策全覆蓋的原則,在救助標準以上的部分不設上限和封頂。

第四,農(nóng)村困難群眾大病醫(yī)療救助。根據(jù)《東營市農(nóng)民醫(yī)療保險大額醫(yī)藥費用救助辦法》的規(guī)定,參保農(nóng)民當年醫(yī)藥費用超過3萬元的部分納入市級大額醫(yī)藥費救助。為充分體現(xiàn)惠民政策全覆蓋的原則,在救助標準以上的部分不設上限和封頂。

“全覆蓋型”東營五啟示

東營區(qū)推進基本公共服務均等化的亮點是通過建設四個“全覆蓋型”的民生工程,實現(xiàn)基本公共服務均等化。我們歸納總結(jié),得出五點啟示:

啟示一:“全覆蓋”有效促進基本公共服務均等化。

全覆蓋型民生工程的含意就是讓民生工程覆蓋到每一個社會成員,只有這樣才能夠達到為他們均等地提供基本公共服務的可能。

啟示二:全過程的管理,多層次的監(jiān)督,提升基本公共服務均等化的水平。

東營區(qū)成功的管理監(jiān)督方式給我們的啟迪是:在基本公共服務均等化的提供中,有必要加強全過程的管理,同時還要加強政府內(nèi)部、社會公眾等多層次的監(jiān)督,只有這樣才能夠達到為社會公眾有效提供基本公共服務的效率。才能夠通過全覆蓋型的工程建設實現(xiàn)基本公共服務的均等化提供。

啟示三:突出資源整合,加快構(gòu)建基本公共服務均等化長效機制。

通過全面動員和全方位規(guī)劃實施,積極建立健全促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的各項體制機制;通過完善財政體制和籌資機制,為基本公共服務均等化提供構(gòu)建了資金的長效提供機制;通過創(chuàng)新公共服務方式,建立了不斷提高服務效率的長效機制;通過降低公共服務成本,建立了提高資金使用效率的長效機制。

啟示四:城鄉(xiāng)五統(tǒng)一,促進城鄉(xiāng)義務教育均等化。

在教育方面,特別是義務教育方面,城鄉(xiāng)在教育的各方面資源上都存在著很大差異性。如果不能做到東營區(qū)的五個統(tǒng)一,很難實現(xiàn)義務教育這種公共服務的均等化提供。

啟示五:大病求助上不封頂,力克因病返貧之路。

一般因病返貧主要是指一些公民,因為一些大病需要求助,往往會需要數(shù)目較大的開支,如果沒有足夠的支持力度,想達到阻止因病返貧的道路的確不太容易。一些疑難病的醫(yī)治,也往往需要幾萬、十幾萬,有時甚至會高達幾十萬。只有徹底解決患者的后顧之憂,才能達到防止因病返貧的目標。

總之,東營區(qū)在基本公共服務均等化提供的戰(zhàn)略中,不僅有自己的獨到之處,同時也為其他地方基本公共服務均等化的推進提供了寶貴的經(jīng)驗。

(作者供職于財政部財政科學研究所)