馬新文

摘要：與主要發(fā)達國家征地補償制度相比，我國現(xiàn)行征地補償制度的缺陷在于補償范圍小，標(biāo)準(zhǔn)低，補償方式單一?，F(xiàn)行這種補償制度脫胎于計劃經(jīng)濟時期，有著明顯的計劃經(jīng)濟的特點，其表現(xiàn)為否定各經(jīng)濟主體相對獨立的經(jīng)濟利益。市場經(jīng)濟已賦予并普遍承認各經(jīng)濟主體相對獨立的經(jīng)濟利益，而征地補償制度卻未能隨之施行市場化改革，這忽視了被征地農(nóng)民相對獨立的利益要求，損害了他們的基本經(jīng)濟權(quán)益。本文提出在維護我國土地公有制的前提下，應(yīng)逐步賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，公平對待農(nóng)民基本的經(jīng)濟權(quán)益；有選擇地借鑒發(fā)達國家的征地補償方式，完善我國現(xiàn)行征地補償制度，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：征地補償制度；土地價值；農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益

中圖分類號：F323.211文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-3060(2009)03-0093-04

一

一般而言，征地補償制度包括補償范圍，補償標(biāo)準(zhǔn)，補償方式三個方面的基本內(nèi)容。2004年我國《土地管理法》第47條規(guī)定，征地補償范圍包括土地補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補助費。補償標(biāo)準(zhǔn)為征收前3年農(nóng)業(yè)平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補助標(biāo)準(zhǔn)為征收前3年農(nóng)業(yè)平均年產(chǎn)值的4～6倍。兩項之和最高不得超過15倍。遇有特殊情況經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費，但是兩者加起來不得超過30倍。補償方式主要是貨幣支付，一次性的對被征地農(nóng)民給予最低生活費補償。

這樣的補償制度，是計劃時代的產(chǎn)物，不符合市場規(guī)則。計劃經(jīng)濟時期，不承認相對獨立的經(jīng)濟利益組織，生產(chǎn)資料統(tǒng)一調(diào)配，社會成員在公有制面前平等相處；征地規(guī)模有限，且完全用于公益項目建設(shè)，征地行為沒有商業(yè)化；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)比較單一，農(nóng)業(yè)以糧食生產(chǎn)為主，農(nóng)地價值以糧食產(chǎn)值體現(xiàn)，比較穩(wěn)定；征地程序由政府機關(guān)嚴格按照法律條例規(guī)范操作。在這種經(jīng)濟利益大一統(tǒng)的環(huán)境下，征地補償費的確定以土地原始用途為依據(jù)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣支付方式為主，不會擴大城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距。但是，在市場經(jīng)濟條件下，各經(jīng)濟主體表現(xiàn)出相對獨立的經(jīng)濟利益要求；經(jīng)濟結(jié)卡鈕多樣化，土地價值因之不斷增值；工業(yè)化建設(shè)占地商業(yè)化，使土地價值增值無限擴張；征地用途已超出公益項目用地范圍；對土地價值的占有，在不同群體中形成不同的利益格局……。如此等等新形勢下，還依然采用計劃時期的征地補償制度，明顯不符合變化了的情況。表現(xiàn)出補償范圍小，標(biāo)準(zhǔn)低的弊端，損害了被征地農(nóng)民的基本經(jīng)濟權(quán)益。

二

主要發(fā)達國家堅持“完全補償”原則，既考慮被征地方的直接損失也考慮其間接損失。設(shè)定補償范圍時，會最大限度考慮土地權(quán)利人的利益。如日本的征地補償費包括：(1)土地征收費。相當(dāng)于土地的價值。(2)賠償費。是對土地權(quán)利人因征地而造成的經(jīng)濟損失及其它損失的補償。(3)通損賠償。是對土地權(quán)利人因征地而可能受到的附帶性損失的賠償。(4)少數(shù)殘存者的補償。是對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的賠償。(5)離職者的賠償。是對土地權(quán)利人的雇傭人員因土地征收而失業(yè)產(chǎn)生的損失的賠償。(6)事業(yè)損失賠償。是對由于公共事業(yè)建設(shè)產(chǎn)生的噪音、廢氣、水污染等的賠償。加拿大的征地補償費包括：(1)對征地的補償。依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時的市場價格補償。(2)有害或不良影響補償。主要針對與被征地塊相連的非征地部分，因建設(shè)或公共工作所造成的損害的補償。(3)干擾損失補償。是對土地所有者或承租人因為土地被征收而造成的成本或開支的補償。(4)重新安置的困難補償。英國的征地補償，包含土地(包括建筑物)補償和殘余地分割或損害補償、租賃權(quán)損失補償、遷移費與經(jīng)營損失費等干擾補償以及其它必要費用補償。德國的征地補償，包含土地或其它標(biāo)的物權(quán)利損失補償、營業(yè)損失補償以及征用標(biāo)的物的一切附帶損失補償。韓國征地補償，包含地價補償、殘余地補償、遷移費用補償以及其它損失補償。征地補償?shù)闹Ц斗绞街饕腥N：現(xiàn)金、實物、債券。大多數(shù)國家采用現(xiàn)金補償，同時也輔以實物補償，或現(xiàn)金和實物補償兼用。日本對于征地損失，原則上要用現(xiàn)金補償，也可以通過土地征收委員會裁決，采用提供替代土地的方式進行補償。新加坡法律規(guī)定，通常情況下，補償費應(yīng)當(dāng)用現(xiàn)金支付，但地稅征收官也可同當(dāng)事人進行協(xié)商，在保證當(dāng)事人享有公平權(quán)益的情況下，以其他方式進行補償。韓國和我國的臺灣省采用“土地債券”方式進行補償。

與主要發(fā)達國家征地補償制度相比，我國現(xiàn)行征地補償制度的特點就是，補償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、補償方式單一。我國實行“適當(dāng)補償”或者“原始補償”的原則，即按照被征地的原來用途給予補償，沒有考慮那些難以量化的非經(jīng)濟上的附隨損失。以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮土地利用方式，不能體現(xiàn)土地價值，也不能反映土地價值的增值，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的要求。據(jù)有關(guān)部門測算，當(dāng)前法定最高補償標(biāo)準(zhǔn)大約為24，000元／畝，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)每人300元／月計算，當(dāng)前法定的征地補償費僅夠農(nóng)民維持不到7年的生活需要。法國以最終裁決日一年前的被征地的用途為依據(jù)確定補償費；美國以土地被征收時的市場價格為基準(zhǔn)，加上可預(yù)期的土地的未來價值，并充分考慮土地所有者的利益，對附近的土地所有者因此而蒙受的損失，也一同給予補償。我國實行一次性的貨幣補償方式，解決不了被征地農(nóng)民的社會保障問題。無錫為被征地農(nóng)民購買的養(yǎng)老金為2.42億元，僅占同期土地補償費總量和土地出讓金總額的6.8％和1.66％。福州市對被征地農(nóng)民的安置，貨幣安置比例高達82％；浙江省的抽樣調(diào)查表明，在安置的3379人中，除172人進入社會保障體系外，其余均為貨幣安置，比例高達94.1％。

近來來，因征地補償不公引發(fā)的農(nóng)民上訪案件不斷增加。2006年上半年，全國征地違法案件高達25.153起，涉及土地面積2.44萬畝。由此引發(fā)的社會沖突也不斷加劇。征地補償不合理，已不僅是個經(jīng)濟問題，同時也是個嚴重的社會問題。

三

我國現(xiàn)行征地補償制度的弊端，源于現(xiàn)行征地制度的弊端，即沒有嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，兩者皆通過政府征地的方式獲取土地，這是由我國土地公有制的性質(zhì)決定的。按照國際通則，征地，主體是國家，前提是公共利益的需要，必須給予補償。這是征地的三大要件。經(jīng)營性用地，必須由市場方式解決。但是，我國《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，經(jīng)營性的項目需要使用集體土地，經(jīng)國家征收后，可以出讓給開發(fā)商?！稇椃ā芬?guī)定，除政府可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征用或征收外，其他單位和個人都無權(quán)征用或征收土地?！锻恋毓芾矸ā芬辉購娬{(diào)，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。法律一方面禁止農(nóng)業(yè)用地自由市場交易，另一方面賦予政府征讓土地的壟斷權(quán)，這就是我國現(xiàn)行征地制度的特點。

地方政府作為國家的代理機構(gòu)，成為農(nóng)業(yè)用地市場交易的主體，從農(nóng)民這里低價征地，向用地單位高價出讓，從中賺取巨額土地出讓金。如南京市政府曾經(jīng)向農(nóng)民征地的最低價為8萬元／畝，最高價為20萬元／畝(包含土地補償費、安置補助費以及土地上的附著物與青苗補償費)，而轉(zhuǎn)手出讓最高價達

980萬元／畝，最低價120萬元／畝。地方政府利用壟斷性的征地特權(quán)，單方面裁定征地補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)，以狹窄的補償范圍，過低的補償標(biāo)準(zhǔn)，損害農(nóng)民基本的經(jīng)濟權(quán)益，導(dǎo)致土地經(jīng)營者——農(nóng)民處于“權(quán)利貧困”狀態(tài)。在征地收益的分配格局中，農(nóng)民僅占5～10％，集體占25～30％，政府占60～70％。

我國《憲法》、《土地管理法》沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，只給予其有限的經(jīng)營權(quán)(時間有限，經(jīng)營項目有限)，因此農(nóng)民對土地的處置權(quán)、收益權(quán)也只是部分的享有。西方產(chǎn)權(quán)理論認為，完備的產(chǎn)權(quán)可以是所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利組成的“權(quán)利束”，也可以是某一單項權(quán)利的獨立存在。依照西方產(chǎn)權(quán)理論來看，我國農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)是殘缺的，屬于阿瑪?shù)賮喩摹皺?quán)利貧困”狀態(tài)。在馬克思看來，“土地所有權(quán)的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其它一切人的、只服從個人意志的領(lǐng)域。”。土地作為一種經(jīng)濟資源或資本，被賦予了市場經(jīng)濟的種種邏輯，控制了土地所有權(quán)就控制了其他更多的社會權(quán)利，權(quán)利成為一切財富的源泉。農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，不能享有完備的土地財產(chǎn)權(quán)，沒有資格享受征地的“完全補償”，相反，時常處于被剝奪的境地。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文所指出的，如果計劃經(jīng)濟時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000～8000億元的代價，那么改革開放以來的城市化進程的低價征地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

現(xiàn)行的征地補償制度，一沒有充分考慮農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。承包期30年的土地經(jīng)營權(quán)相當(dāng)于私有制度下75％～95％的土地產(chǎn)權(quán)。二沒有充分對待農(nóng)民的國民待遇權(quán)。在長期的城鄉(xiāng)分治的“二元”制度下，農(nóng)民不享有城市居民所享的各種社會保障，處于不平等的國民待遇下。土地是農(nóng)民賴以為生的唯一的生產(chǎn)資料和保障資料，失去了土地等于失去了一切。因此，征地補償應(yīng)該以能滿足農(nóng)民的生存需要與發(fā)展需要為準(zhǔn)，應(yīng)該能體現(xiàn)出農(nóng)民與城市居民同步享受改革成果。

四

我國《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》對征地制度的規(guī)定，本是要保證農(nóng)地交易的統(tǒng)一性，保護農(nóng)地資源，這是由我國土地公有制度決定的。但是，由于征地制度的不完善，征地程序的不規(guī)范，地方利益的驅(qū)動，侵犯了被征地農(nóng)民基本的經(jīng)濟權(quán)益。那么，怎樣進一步完善征地補償制度，保障農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟權(quán)益，就需要觀念的重構(gòu)和對他國征地補償制度的借鑒。

一方面，賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。我國《憲法》沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，但不意味著農(nóng)民不能享受完備的土地產(chǎn)權(quán)。隨著兩權(quán)(產(chǎn)權(quán)和所有權(quán))的分離，我國經(jīng)濟學(xué)界與法學(xué)界，從最初將產(chǎn)權(quán)界定為財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)向了產(chǎn)權(quán)不僅是指財產(chǎn)所有權(quán)，也可以是除所有權(quán)之外的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。所以，我國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是使用權(quán)的擴大，應(yīng)界定為土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的結(jié)合，是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，或者說是一種特殊化界定的財產(chǎn)權(quán)。。尤其是在實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制期內(nèi)，農(nóng)民對承包地應(yīng)擁有土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶依法享有的土地承包權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)事實上已經(jīng)構(gòu)成了實質(zhì)性的土地財產(chǎn)權(quán)。2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，允許“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)”，就是說，農(nóng)民依法享有對土地的支配權(quán)和處分權(quán)。由此可見，目前農(nóng)民所合法擁有的土地承包權(quán)是一種使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的結(jié)合，應(yīng)該被界定為一種特殊的和實質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)民應(yīng)該享有完備的土地財產(chǎn)權(quán)，這是經(jīng)濟正義的基本理念。財產(chǎn)權(quán)的觀念是伴隨著人類文明的自然史而形成的，是確保人被當(dāng)人對待的基本權(quán)利。美國法學(xué)家龐德認為，權(quán)利在本質(zhì)上就是一種文明社會中人們由相互之間的承諾而形成的“合理的預(yù)期”，是一種法律上得到承認和被劃定界限的利益。洛克視財產(chǎn)同生命一樣重要，在政治生活中，財產(chǎn)權(quán)是一切權(quán)利的基礎(chǔ)，對財產(chǎn)權(quán)的確認，可以從根本上限制政府權(quán)力對個人權(quán)利的侵害，遏制公權(quán)向私權(quán)的擴張。米瑟斯認為，財產(chǎn)權(quán)對人類的一切精神和物質(zhì)文明的巨大進步產(chǎn)生了深遠影響。記得發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家金德爾博格說過，給農(nóng)民以土地財產(chǎn)權(quán)，他會把沙漠變成綠洲；如果讓農(nóng)民以租賃的方式經(jīng)營土地，他會把綠洲變成沙漠。我們也可以說，給農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，可以制約政府濫征地行為，利于征地補償制度的完善；如果農(nóng)民缺乏土地財產(chǎn)權(quán)，政府的征地權(quán)會無限膨脹，征地補償制度的弊端會繼續(xù)存在，地方政府因地腐敗狀況會繼續(xù)惡化。作為應(yīng)該享有相對獨立的經(jīng)濟利益的農(nóng)民，其基本的經(jīng)濟權(quán)益受到損害，這不符合經(jīng)濟正義原則。農(nóng)民作為社會成員一份子，應(yīng)該得到平等地對待。如德沃金所言，真正的平等是資源的平等。

另一方面，征地補償方式市場化。有選擇地借鑒國外征地補償方式，實行市場化，完善我國征地補償制度。主要發(fā)達國家實行土地私有制，征地補償僅限于公益項目用地，而且予以“完全補償”；經(jīng)營性項目用地必須根據(jù)市場價格購買，補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、支付方式由雙方當(dāng)事人以市場規(guī)則商議決定。我國實行土地公有制，經(jīng)營性用地和公益性用地，都由政府以征收的方式獲取，補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、支付方式由政府單方面決定。我們雖不能完全照搬他國做法，對經(jīng)營性用地通過市場交易來完成，但可以參考其補償制度，盡量使征地補償方式市場化，盡量公平地對待農(nóng)民利益。

2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革、嚴格土地管理的決定》指出，征地補償必須保證農(nóng)民生活水平不因征地而降低的原則。2008年黨的十七屆三中全會明確指出要提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，不得損害農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益。長期以來，我國農(nóng)業(yè)比較利益偏低，農(nóng)業(yè)用地市場不健全。因此，不能完全按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該推行土地交易的市場化，以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)，對被征地農(nóng)民給予補償。市場交易是一種相對公平的交易，市場價格是相對合理的，能夠反映土地區(qū)位、土地供求關(guān)系及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等多種因素的差異，具有客觀公正性。因此，實行征地補償方式的市場化，就能確保被征地農(nóng)民生活水平不但不因征地而降低，而且能和改革成果同步提高，滿足他們長遠生計和未來發(fā)展的需要，實現(xiàn)全社會的和諧發(fā)展。

(責(zé)任編輯周淑英)