劉淑妍

摘要：本文立足于目前我國(guó)城市管理中的公眾參與現(xiàn)狀，分析了城市市民參與的形態(tài)、實(shí)際效果及其原因。同時(shí)對(duì)國(guó)外參與城市治理的實(shí)踐進(jìn)行歸納，從中提煉出有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示，提出目前我國(guó)應(yīng)改變?cè)械恼鲗?dǎo)型公眾參與形式，建立基于城市管理全過(guò)程的公眾參與路徑，為進(jìn)一步促進(jìn)公眾有效參與城市管理提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：參與城市治理；可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃；利益相關(guān)群體

中國(guó)分類(lèi)號(hào)：D621.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-3060(2009)03-0085-08

城市社會(huì)的多元化發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的分層與斷裂，使得城市政府管理不論是從合法性角度，還是從能力、水平角度都受到質(zhì)疑。面對(duì)城市社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的普及，以及迅速涌起的各種利益群體，傳統(tǒng)管理的純粹單向性管理方式已越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前的城市社會(huì)。1986年聯(lián)合國(guó)發(fā)展署、聯(lián)合國(guó)人居中心和世界銀行共同發(fā)起直至今日依然在運(yùn)作的城市管理運(yùn)動(dòng)。針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的快速城市化發(fā)展中出現(xiàn)的諸如城市環(huán)境、城市貧困和城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)等影響城市生存品質(zhì)等問(wèn)題，參與式城市治理項(xiàng)目推進(jìn)的目標(biāo)希求獲取更多的社會(huì)滿(mǎn)意與更多的效率，以此推進(jìn)人類(lèi)福利的增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的繁榮。隨著這一運(yùn)動(dòng)逐步展開(kāi)，全世界掀起一股參與浪潮，世界各地的許多城市都在努力構(gòu)筑政府與社會(huì)溝通的橋梁，發(fā)展各種可行性技術(shù)，為公民和其他組織參與到城市的共同管理中提供各種條件。關(guān)注社會(huì)參與的合理性，以及如何拓展參與，用什么技術(shù)和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)更有效的參與，促進(jìn)城市管理的轉(zhuǎn)型，提升城市治理的能力成為當(dāng)今世界各地城市發(fā)展中共同探討的命題。本文立足于目前我國(guó)城市管理中的公眾參與現(xiàn)狀，分析城市市民參與的形態(tài)、實(shí)際效果及其原因，同時(shí)對(duì)國(guó)外參與城市治理的實(shí)踐進(jìn)行歸納，探索我國(guó)當(dāng)前公眾參與的有效路徑。

一、當(dāng)前我國(guó)城市管理中公眾參與的形態(tài)、效果與原因分析

城市管理中的市民參與形態(tài)

(1)行政主導(dǎo)推動(dòng)型

行政主導(dǎo)推動(dòng)型，主要是市政府在建立和健全法規(guī)制度上加大力度，規(guī)范和引導(dǎo)市民參與城市建設(shè)。2003年重慶和青島兩市就制定出臺(tái)了《公眾參與城市規(guī)劃管理試行辦法》?！掇k法》規(guī)定，今后編制的各類(lèi)規(guī)劃上報(bào)審批時(shí)，要求附上公眾代表反映的意見(jiàn)，大型公共建筑、廣場(chǎng)等重要建設(shè)項(xiàng)目的方案座談會(huì)、研討會(huì)，將邀請(qǐng)由政府確定的有一定代表性的公眾參加，必要時(shí)，還將在擬建地掛牌展示建設(shè)方案，廣泛征求公眾的意見(jiàn)，接受市民的評(píng)議和監(jiān)督，沒(méi)有“公民意見(jiàn)書(shū)”的規(guī)劃和建設(shè)將不予審批。2003年上海加強(qiáng)現(xiàn)代化城市管理行動(dòng)綱要中也明確強(qiáng)調(diào)要大力推動(dòng)市民參與，貫徹“人民城市人民管，人民城市為人民”的方針，開(kāi)展多種形式的宣傳教育，增強(qiáng)廣大市民參與城市管理的意識(shí)和能力。

(2)市民主導(dǎo)參與型

市民主導(dǎo)參與型是市民們自主地按照某種組合方式，為解決自己在城市生活空間中遇到的實(shí)際問(wèn)題，自發(fā)參與城市規(guī)劃、城市景觀(guān)營(yíng)造和城市環(huán)境保護(hù)等的一種參與活動(dòng)。例如當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中的環(huán)保自愿行動(dòng)等就體現(xiàn)了市民的自主參與。

(3)市民、市政共同參與型

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市建設(shè)和城市管理，因所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)方式的不同，經(jīng)常涉及到許多利益矛盾和沖突。公共事務(wù)的復(fù)雜性和變動(dòng)性使得城市管理問(wèn)題很難單方面解決，往往需要政府、企業(yè)與市民的通力合作。當(dāng)前由市民、企業(yè)與政府共同參與具體城市建設(shè)與管理的方式，逐步成為當(dāng)前城市管理的一種現(xiàn)實(shí)。例如在各大城市進(jìn)行的舊區(qū)改造工程，涉及的資金額非常大，運(yùn)作的手段既有政府全面推行，也有市場(chǎng)化方式，更有市民的切身利益。上海市盧灣區(qū)在舊城區(qū)中改造出一片新天地，成為上海市一面靚麗的風(fēng)景，正是政府、企業(yè)與市民通力合作的結(jié)果。

(4)市民全過(guò)程參與型

市民全過(guò)程參與主要針對(duì)的是城市規(guī)劃，目前在國(guó)外對(duì)這一社會(huì)參與的方式已擴(kuò)展到城市具體公共事務(wù)的全過(guò)程，即規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行的全過(guò)程參與。這一形式在國(guó)內(nèi)剛剛起步，目前主要運(yùn)用于公民普遍關(guān)心的一些社會(huì)公共問(wèn)題的討論，如2006年上海市市政交通中有關(guān)輕軌車(chē)票提價(jià)問(wèn)題中的市民參與，教育規(guī)范討論中的學(xué)生參與等，都有社會(huì)參與的影子，但這些參與的具體形式、深度和廣度與實(shí)際的城市規(guī)劃和管理的參與還有一定距離。

城市管理中公眾參與的實(shí)際效果及原因分析

當(dāng)前我國(guó)的城市管理已在公眾參與方面取得了一定進(jìn)展，深圳、上海、青島、廈門(mén)等一些城市率先做出了有益的嘗試。但總的來(lái)說(shuō)，城市管理的公眾參與基本上還是處于決策已經(jīng)批準(zhǔn)后的實(shí)施階段的參與，主要表現(xiàn)在：

(1)行政主導(dǎo)型的社會(huì)參與為主，公眾參與的深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)前城市管理中的公眾參與往往表現(xiàn)為一些城市的創(chuàng)新之舉，許多城市管理的具體內(nèi)容中實(shí)際的公眾咨詢(xún)與參與決策活動(dòng)很少見(jiàn)到，專(zhuān)家依然是管理咨詢(xún)的主體。一些政府官員片面認(rèn)為城市建設(shè)資金是南上級(jí)劃撥或自籌的，政府如何建設(shè)起宏偉政績(jī)的工程，向上級(jí)交待、向上級(jí)負(fù)責(zé)是第一位的。而市民則也認(rèn)為城市規(guī)劃與管理是政府的事，與己無(wú)關(guān)，許多規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目多是由政府領(lǐng)導(dǎo)召集政府各部門(mén)官員，在聽(tīng)取規(guī)劃設(shè)計(jì)人員介紹后“拍板”決定，公眾的影響度非常小，造成公眾既不知也不想知，既不參與也不想?yún)⑴c，并認(rèn)為參與了也沒(méi)有用，使目前的參與更多表現(xiàn)為形式上的參與。

(2)公眾參與零散，缺乏組織整合。在城市政府逐步將權(quán)力下放到社區(qū)的過(guò)程中，只是考慮將政府的職能從單位系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到社區(qū)，而忽視了建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立。人民群眾通常以個(gè)人而非團(tuán)體的聲音向政府規(guī)劃部門(mén)表達(dá)意愿，對(duì)決策的影響非常弱小，因此，公眾參與一般局限在媒體曝光，參觀(guān)展示等。

(3)公眾開(kāi)始關(guān)心與自身相關(guān)的社區(qū)管理事務(wù)，但積極性依然不高。例如中國(guó)科學(xué)院新聞與傳播研究所傳媒調(diào)查中心在北京、上海、廣州、沈陽(yáng)和成都進(jìn)行的2005年社會(huì)意識(shí)調(diào)查中有關(guān)民眾社會(huì)參與意愿，市民在應(yīng)該參加的社區(qū)活動(dòng)中選擇“關(guān)注社區(qū)工作”、“參加選舉”、“了解社區(qū)公共事務(wù)”的比例較高，表明社會(huì)開(kāi)始關(guān)注與自身相關(guān)的事情，見(jiàn)下圖：

然而在參與內(nèi)容的調(diào)查中，雖然傾向于社區(qū)參與的比例高于政治參與，但在社區(qū)參與上持積極主動(dòng)態(tài)度的比例并不高，表示應(yīng)該積極參與的被調(diào)查者約占36％，可以想見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下的參與率會(huì)更低。此外，在表示愿意參與社區(qū)公共事務(wù)的被調(diào)查者比例中，被調(diào)查對(duì)象的參與意愿因事物性質(zhì)的不同有較大差別，在另一項(xiàng)調(diào)查中表明，與個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的活動(dòng)參與率最高，達(dá)到了87.2％，社會(huì)服務(wù)和文體活動(dòng)的參與率接近，都比較低，在四成左右，表明市民的公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，參與公共事務(wù)的積極性也相對(duì)較低。

(4)公眾參與管理制度逐步完善，但象征性參與明顯。依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的有關(guān)規(guī)定，人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過(guò)各種途徑和形

式，管理國(guó)家事務(wù)。城市管理作為政府的公共行政職能，涉及城鄉(xiāng)居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市管理決策的制定、實(shí)施和監(jiān)督應(yīng)該得到法律保障。但由于現(xiàn)行的法規(guī)中沒(méi)有將公眾參與納入到具體的城市規(guī)劃方案編制審批、規(guī)劃申請(qǐng)以及違章建設(shè)監(jiān)督的程序中，使公眾參與的隨意性較大。

總體概括，當(dāng)前我國(guó)城市中的社會(huì)參與還相對(duì)較弱，參與的主體比較單一，主要體現(xiàn)為精英式參與。參與的目標(biāo)還不太明確或缺乏說(shuō)服力，有時(shí)往往成為一種表象性參與。參與的范圍較為狹窄，比較多地表現(xiàn)為結(jié)果式參與。參與的過(guò)程缺乏連貫性，表現(xiàn)出來(lái)的則是一種零散式參與。參與的具體途徑受限制較大，被動(dòng)式參與明顯。參與的手段比較傳統(tǒng)，參與的隨意性較強(qiáng)，使參與的整體性和連貫性較差。

二、國(guó)外參與城市治理的主要經(jīng)驗(yàn)啟示

上個(gè)世紀(jì)80年代末，在公共管理變革和信息技術(shù)大力發(fā)展的影響下，民主的浪潮掀起，西方圍繞公眾參與展開(kāi)了系列的研究與實(shí)踐，一批國(guó)際性組織紛紛開(kāi)展覆蓋全世界范圍的公民建設(shè)實(shí)踐項(xiàng)目，其中影響較大的有UNCHS(UnitedNations Center for Human Settlements)、UNDP(United Nation Development Programme)andthe World Bank在80年代末共同發(fā)起的參與城市治理項(xiàng)目(UMP Urban Management Programme)，聯(lián)合國(guó)和歐盟在90年代共同推廣的可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐中的參與式城市規(guī)劃合作，以及1999年OECD組織在成員國(guó)的部分區(qū)域和城市開(kāi)展的拓展政府與公眾關(guān)系——政策制定中的信息、咨詢(xún)和參與實(shí)踐。具體的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)容集中于三個(gè)方面：一是在城市規(guī)劃階段創(chuàng)建合作式規(guī)劃組織；二是在城市規(guī)劃制定和決策過(guò)程設(shè)計(jì)和運(yùn)用不同的參與工具；第三是在城市管理具體過(guò)程中發(fā)展多元公眾參與路徑。

在城市規(guī)劃階段建立面向合作的城市利益相關(guān)組織

面對(duì)全球化世界的挑戰(zhàn)，可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中重視政府與社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本、制度資本與能力建設(shè)，建立適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的城市治理架構(gòu)是這一研究與實(shí)踐的主要內(nèi)容。

(1)背景：維持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的均衡發(fā)展對(duì)于當(dāng)前城市發(fā)展非常重要。世界可持續(xù)發(fā)展研究從企業(yè)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展的利益均衡角度，提出合作是當(dāng)前城市適應(yīng)城市化加速和全球化的現(xiàn)實(shí)選擇，是城市公共服務(wù)供給的最有效手段。研究進(jìn)一步認(rèn)為，公共服務(wù)的供給者，如地方政府和服務(wù)部門(mén)、企業(yè)和私人投資者等；公共服務(wù)的對(duì)象，如城市的公民和社會(huì)團(tuán)體等，還有其他相關(guān)者，如商貿(mào)團(tuán)體、宗教群體、社區(qū)組織、中央和省級(jí)政府，甚至于國(guó)際發(fā)展和銀行機(jī)構(gòu)等，都和具體的服務(wù)產(chǎn)生關(guān)系，構(gòu)成一定的利益相關(guān)，形成利益相關(guān)人群體，即城市公共服務(wù)的具體合作者。只有當(dāng)利益相關(guān)者共同認(rèn)同一項(xiàng)戰(zhàn)略和規(guī)劃措施，才能真正獲得某項(xiàng)公共服務(wù)的可持續(xù)性。如此，維護(hù)城市的可持續(xù)發(fā)展，首先就需要在城市面向各項(xiàng)具體內(nèi)容的戰(zhàn)略規(guī)劃層面，轉(zhuǎn)變?cè)械恼畣畏矫鏍顟B(tài)，為不同的利益相關(guān)人介入提供合作的平臺(tái)。

(2)建立合作式規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容和步驟

綜合十幾年來(lái)各地方政府為解決服務(wù)問(wèn)題，創(chuàng)建新的服務(wù)路經(jīng)中逐步發(fā)展的利益相關(guān)者合作規(guī)劃結(jié)構(gòu)，從早期的圓桌論壇和會(huì)議、階段授權(quán)，到現(xiàn)在的公民咨詢(xún)等，可持續(xù)發(fā)展城市規(guī)劃研究提出建立利益相關(guān)組織結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容包括：。創(chuàng)建社區(qū)的共享遠(yuǎn)景；對(duì)社區(qū)面對(duì)的問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)先排序；建立社區(qū)導(dǎo)向的問(wèn)題分析方法；通過(guò)對(duì)利益相關(guān)人的調(diào)研和咨詢(xún)，設(shè)定關(guān)鍵主題，并提供大體行動(dòng)規(guī)劃；調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的所有資源以滿(mǎn)足服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展需求；不斷提升公眾對(duì)城市的行為方式和城市發(fā)展的需求與障礙的理解和支持。

可持續(xù)發(fā)展城市規(guī)劃合作組織建立的具體步驟則表現(xiàn)在：

第一步，設(shè)定規(guī)劃的范圍。任何規(guī)劃的第一步內(nèi)容都是設(shè)定“行動(dòng)場(chǎng)景”，即行動(dòng)的主題、地點(diǎn)和時(shí)間。城市規(guī)劃的范圍大致包括聚焦的主題(如廣泛的可持續(xù)發(fā)展，或幾個(gè)具體的優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域)、規(guī)劃的地理概念(如鄰里、城市等)、相關(guān)的權(quán)威領(lǐng)域(如政治的、司法的等)、時(shí)間(包括問(wèn)題的緊急性和規(guī)劃的時(shí)間期限)、規(guī)劃需要的制度和社會(huì)資源。

第二步，建立利益相關(guān)群體。在實(shí)踐中，城市為利益相關(guān)者合作規(guī)劃建立的共享組織結(jié)構(gòu)主要有兩種：一種合作結(jié)構(gòu)是在目前的市政體制之外創(chuàng)建新的結(jié)構(gòu)，一種直接建立在當(dāng)前的城市制度系統(tǒng)之內(nèi)。

第三步，建立專(zhuān)業(yè)工作團(tuán)隊(duì)?？沙掷m(xù)發(fā)展規(guī)劃包括大量的行動(dòng)和內(nèi)容，為了使來(lái)自不同的專(zhuān)業(yè)、背景、部門(mén)的人群更好的參與到規(guī)劃的問(wèn)題討論中，在利益相關(guān)結(jié)構(gòu)中，還需要建立具體的專(zhuān)業(yè)工作團(tuán)隊(duì)。

第四步，區(qū)分合作者。一般來(lái)說(shuō)，合作者的劃分可以從四個(gè)方面區(qū)分：服務(wù)的供給者：控制和管理服務(wù)的人群；服務(wù)的使用者：使用并直接受到服務(wù)影響的人群；利益團(tuán)體：間接受到服務(wù)或服務(wù)系統(tǒng)影響的利益團(tuán)體；掌握與服務(wù)和服務(wù)環(huán)境相關(guān)的知識(shí)群體。

第五步，提供階段性資料。建立階段性資料具體包括：在規(guī)劃過(guò)程中需要采取的行動(dòng)；不同參與者的角色定位；共享信息的程度；政策制定的方法；供給的資源；一致性信息。這些信息需要隨時(shí)公布，及時(shí)更新。

第六步，建立共同遠(yuǎn)景。在規(guī)劃具體實(shí)施之前，為所有成員建立一個(gè)共同遠(yuǎn)景是非常有用的，它為社區(qū)發(fā)展提供了共同的基礎(chǔ)。

在城市規(guī)劃制定過(guò)程設(shè)計(jì)和運(yùn)用不同的參與工具

(1)背景：在UMP項(xiàng)目推廣和實(shí)踐中，認(rèn)為參與式城市政策制定過(guò)程的設(shè)計(jì)是建設(shè)“包容性城市”的關(guān)鍵路徑。城市管理項(xiàng)目中2000年第25號(hào)報(bào)告《參與城市治理——參與的路徑、導(dǎo)向和經(jīng)驗(yàn)》和聯(lián)合國(guó)人居署報(bào)告《支持參與城市政策制定的工具》(2001)中清晰的歸納了參與式政策制定的內(nèi)容和具體工具。經(jīng)合組織也積極開(kāi)展拓展政府與社會(huì)的合作項(xiàng)目，在經(jīng)合組織OECD2001《與公民建立伙伴關(guān)系——政策制定中的告知、咨詢(xún)和公眾參與》報(bào)告中就以歐洲、美洲和亞洲的一些國(guó)家的實(shí)踐作為支撐，歸納了拓展政府與公民的關(guān)系必要性，并認(rèn)為建立二者伙伴關(guān)系的主要途徑是在政策制定中開(kāi)發(fā)信息溝通渠道、建立社會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以及鼓勵(lì)公眾參與，并利用現(xiàn)代技術(shù)設(shè)計(jì)和搭建了參與式政策制定網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

(2)參與式城市政策制定的具體過(guò)程設(shè)計(jì)

參與城市政策制定過(guò)程包括四個(gè)階段：第一階段：準(zhǔn)備和利益相關(guān)者動(dòng)員；第二階段：優(yōu)先問(wèn)題確立和利益相關(guān)者承諾；第三階段：方案形成和執(zhí)行；第四階段：模式重復(fù)與鞏固。各階段所要解決的問(wèn)題以及具體的工作內(nèi)容如下圖：

(3)參與式城市政策制定的工具應(yīng)用

參與式城市政策制定過(guò)程是一個(gè)有關(guān)地方政府、公民社會(huì)和企業(yè)共同實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展與民主而創(chuàng)立的合作過(guò)程。為了讓這一過(guò)程有效運(yùn)行，專(zhuān)家們?cè)趯?shí)踐中還歸納出一套行之有效的工具，這些工具建立的目標(biāo)與好的

城市治理原則相一致，如公民運(yùn)動(dòng)、平等、透明和信任、安全、服務(wù)、有效與可持續(xù)等。下表闡述了實(shí)踐中每一政策過(guò)程階段，所具體運(yùn)用的工具，以及這些工具運(yùn)用所要達(dá)到的目的，并表明這些工具的使用體現(xiàn)了城市治理的哪些原則。

在城市管理具體過(guò)程中發(fā)展多元公眾參與路徑

在聯(lián)合國(guó)城市管理項(xiàng)目運(yùn)作中，還著重討論了城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中的參與與合作。歸納了各地城市相關(guān)領(lǐng)域的具體研究與實(shí)踐基礎(chǔ)上，從管理角度提出了四種公眾參與路徑。

(1)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持路徑

在大多數(shù)城市實(shí)踐中，借助社區(qū)為基礎(chǔ)的參與，來(lái)提高本地基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)相當(dāng)普遍。社區(qū)是組織某種活動(dòng)的最基本單元，通過(guò)參與的行為，強(qiáng)化社區(qū)在本地基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作中的管理能力，同時(shí)給予社區(qū)各種支持以提高服務(wù)的效率。試行社區(qū)導(dǎo)向的參與戰(zhàn)略，需要給予社區(qū)群體組織和技術(shù)上的支撐以增強(qiáng)能力。這種能力還包括人們具備對(duì)本地資源的占有和發(fā)展的權(quán)利，對(duì)公共基金的管理權(quán)利，以及享有對(duì)社區(qū)公共利益經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的信息和告知權(quán)利。此外，還需對(duì)社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃投資，以幫助更好的管理公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

(2)區(qū)域?qū)虻膭?dòng)員參與路徑

這一路徑是根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施提供的整體區(qū)域，由政府出面進(jìn)行總體管理和規(guī)劃。主要目標(biāo)是根據(jù)人們關(guān)心的內(nèi)容，在整體過(guò)程中進(jìn)行相應(yīng)的輸入，以提高項(xiàng)目服務(wù)的效率和效益。一個(gè)典型的區(qū)域?qū)虻穆窂揭軌騽?dòng)員社區(qū)參與到基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃和執(zhí)行中，根據(jù)運(yùn)作和維護(hù)的不同功能，相應(yīng)的輸入社區(qū)一定的財(cái)政資源，并鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)參與的能力，充分關(guān)注社會(huì)項(xiàng)目的建設(shè)。同時(shí)還需對(duì)水供給、街道及街道燈光、下水道、衛(wèi)生設(shè)施、固廢管理等提供一攬子投資規(guī)劃。

(3)功能導(dǎo)向的伙伴關(guān)系路徑

作為一種公私伙伴關(guān)系的形式，這種合作戰(zhàn)略比前兩種戰(zhàn)略更為先進(jìn)。不同于利益相關(guān)者被要求的輸入和參與，這一模式建立在每一個(gè)相關(guān)者的責(zé)任和任務(wù)基礎(chǔ)之上，并根據(jù)相關(guān)者各自對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的具體需求來(lái)設(shè)計(jì)合作的方式。但模式對(duì)具體的合作通道、互動(dòng)行為給予限制。在具體的功能規(guī)劃中，考慮到對(duì)私人部門(mén)合作績(jī)效的管理，政府的職能定位于監(jiān)控和評(píng)估、運(yùn)行和維護(hù)，以及項(xiàng)目投資功能和執(zhí)行等。

(4)過(guò)程導(dǎo)向的分權(quán)化參與路徑

這種路徑也可以說(shuō)是一種政府支撐型行為，它不局限于某一特定區(qū)域，而是在一個(gè)城市范圍內(nèi)，貫穿于整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的管理過(guò)程。基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的使用者和公眾，則通過(guò)特定的方式參與到政府導(dǎo)向的管理行動(dòng)中。為了更好的面向參與，政策制定和管理過(guò)程的焦點(diǎn)需要落在本地，使基礎(chǔ)設(shè)施管理能夠更貼近使用者，更好的提升回應(yīng)性和可靠性。四種參與路徑的結(jié)構(gòu)特征比較見(jiàn)下表：

四種戰(zhàn)略路徑的表述見(jiàn)下圖：

國(guó)外參與城市治理經(jīng)驗(yàn)中的啟示

(1)強(qiáng)調(diào)利害相關(guān)者參與。

利害相關(guān)者是利益受到問(wèn)題影響或者其行為極大的影響著問(wèn)題的一群人，他們擁有信息、資源，并且是戰(zhàn)略規(guī)劃形成和執(zhí)行所需要的專(zhuān)家，控制著相關(guān)執(zhí)行工具。清晰把握不同利益相關(guān)人的潛在利害關(guān)系和具體特征是實(shí)現(xiàn)成功參與式城市治理的重要工具。有關(guān)這一內(nèi)容的運(yùn)用目前成為國(guó)外實(shí)踐的方向。例如在聯(lián)合國(guó)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境管理的研究中，都大量采用了利害相關(guān)者分析方法，在基礎(chǔ)設(shè)施管理中首先就根據(jù)利害關(guān)系強(qiáng)度確定參與管理的關(guān)鍵人是基礎(chǔ)設(shè)施使用者、社區(qū)組織和社區(qū)范圍內(nèi)的其他組織，并對(duì)不同利益相關(guān)者的實(shí)際影響內(nèi)容和資源掌握程度進(jìn)行具體的歸納和分析。

(2)固化地域?qū)虻泥徖锘蛏鐓^(qū)參與。

在最近20年，城市管理的經(jīng)驗(yàn)表明，城市發(fā)展的具體內(nèi)容都轉(zhuǎn)向基于地域的路徑。原有基于項(xiàng)目的路徑被證明太過(guò)條塊化，無(wú)法回應(yīng)問(wèn)題的連帶性特征?；趨^(qū)域的路徑，以滿(mǎn)足不同地域居民的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)需求為目標(biāo)，適應(yīng)日益復(fù)雜化的問(wèn)題和需求，并重視城市發(fā)展戰(zhàn)略的投資和窮人的居住規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，因此更為可持續(xù)?；诘貐^(qū)的規(guī)劃使政治官員們能夠與地方行動(dòng)者一起，在一個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)，共同討論可理解的、整合性的發(fā)展戰(zhàn)略。

(3)重視城市規(guī)劃與決策過(guò)程的公眾參與工具與方法的創(chuàng)新。

為了使公眾不僅能通過(guò)民意調(diào)查程序在規(guī)劃方案中發(fā)表意見(jiàn)，而且還可以從編制工作一開(kāi)始就參與到方案的制定過(guò)程，各地城市都設(shè)計(jì)出許多有用的方法，公眾咨詢(xún)即是運(yùn)用較廣的一種參與工具，這是一個(gè)將政策制定過(guò)程由封閉轉(zhuǎn)化為開(kāi)放的程序性?xún)?nèi)容。在組織上，公眾咨詢(xún)城市規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)(通常為市議會(huì))直接負(fù)責(zé)，不同于民意調(diào)查程序中有第三方的民意調(diào)查專(zhuān)員或民意調(diào)查委員會(huì)獨(dú)立委員，它不影響公共職能的規(guī)劃決策權(quán)，但在規(guī)劃編制過(guò)程中，能夠幫助政策制定者充分了解現(xiàn)狀、民意需求和檢驗(yàn)方案合理性。

三、從全過(guò)程角度創(chuàng)新我國(guó)城市管理中的公眾參與路徑

一個(gè)完整的城市管理過(guò)程包括城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行與管理。為了充分發(fā)揮參與的效用，需要結(jié)合具體的城市管理過(guò)程，建立系統(tǒng)式參與。這一參與內(nèi)容與表象式、階段式、零散型參與對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)的是在城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行的全過(guò)程中引入社會(huì)參與，立足于城市公共事務(wù)管理，以系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理思維構(gòu)建一個(gè)全過(guò)程的城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行的參與體系，從理論上實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與質(zhì)的轉(zhuǎn)變，突破當(dāng)前城市管理中的參與瓶頸，為社會(huì)參與的形成與發(fā)展提供一個(gè)制度性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的參與平臺(tái)。這一系統(tǒng)的建設(shè)需要著重把握以下幾點(diǎn)：

確保所有利益相關(guān)者都能包括進(jìn)去對(duì)于一個(gè)成功的政策制定來(lái)說(shuō)，完全包容的利益相關(guān)者設(shè)定是一個(gè)必要的前提條件。同時(shí)還是促進(jìn)城市治理中社會(huì)平等與公正的必要條件。當(dāng)決定作出但沒(méi)有利益相關(guān)人的介入與行動(dòng)，結(jié)果將極為糟糕。這種路徑被廣泛證明為一種不可持續(xù)的路徑。利益相關(guān)分析工具鼓勵(lì)全部相關(guān)群體的參與，包括邊緣群體和被排斥群體，如貧困者、老人、婦女和少年、殘疾等。

以社區(qū)為基礎(chǔ)在全過(guò)程參與規(guī)劃中側(cè)重于一定區(qū)域范圍更有針對(duì)性，以社區(qū)為導(dǎo)向，可以明確把握社區(qū)人口，定位具體的利益相關(guān)人，界定并分析社區(qū)實(shí)際的發(fā)展問(wèn)題，根據(jù)社區(qū)的資源潛力，確定社區(qū)發(fā)展目標(biāo)并形成社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施社區(qū)發(fā)展活動(dòng)，通過(guò)不斷的監(jiān)測(cè)和評(píng)估而繼續(xù)規(guī)劃社區(qū)發(fā)展的方向，這樣更容易被認(rèn)可和執(zhí)行。

以問(wèn)題為導(dǎo)向在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中以問(wèn)題為導(dǎo)向需要界定并分析社區(qū)發(fā)展中核心的問(wèn)題，以及那些與核心問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題需要做詳細(xì)、深入的分析，包括這些問(wèn)題之間的因果關(guān)系，這些問(wèn)題所影響到的發(fā)展角色和群體，從而在發(fā)展角色群體之間就社區(qū)發(fā)展的最重要問(wèn)題達(dá)成一致。

自下而上的參與雖然經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治等權(quán)力的分配不均衡對(duì)社區(qū)角色群體參與發(fā)展過(guò)程不利，但為了調(diào)動(dòng)社區(qū)不同角色群體的積極性，自理能力及社會(huì)公共事務(wù)的介入，參與是重要的手段。這種參與必須以收益、對(duì)資源和服務(wù)的擁有、控制和保障等形式介入到?jīng)Q策過(guò)程中，使社區(qū)的議事決策機(jī)構(gòu)真正成為利益相關(guān)者真正表達(dá)自己愿望和興趣的舞臺(tái)。

對(duì)話(huà)過(guò)程為了確保在社區(qū)發(fā)展過(guò)程中所有角色群體都能充分發(fā)揮其創(chuàng)新潛力，就必須在所有社區(qū)利益相關(guān)人之間建立一種溝通機(jī)制。這種溝通過(guò)程也同時(shí)是利益相關(guān)者之間的一種行為過(guò)程。建立良好的溝通將有利于在社區(qū)內(nèi)形成不同利益相關(guān)人關(guān)于社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃步驟及特殊行動(dòng)領(lǐng)域的共識(shí)。例如發(fā)展社區(qū)論壇就是啟動(dòng)這一溝通過(guò)程的有力工具。

(責(zé)任編輯謝閩)