饒常林

摘 要：網(wǎng)絡(luò)是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵意味著“治理”并非政府所獨享，而是與其他組織形成一種政策網(wǎng)絡(luò)，共同分擔治理的責任。與地方政府相比，地方治理有著明顯的改變，從地方政府到地方治理的發(fā)展趨勢，意味著地方政府角色在治理上的轉(zhuǎn)變。當前許多地方治理是政策網(wǎng)絡(luò)的形式，政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式是相對于市場和科層體制而言的，但其自身也存在局限性，因此，從地方政府到地方治理的發(fā)展并不能完全摒棄傳統(tǒng)的科層制。

關(guān)鍵詞：治理；地方治理；網(wǎng)絡(luò)；政策網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168(2009)04-0052-04

20世紀90年代以來，伴隨著新公共管理運動的興起，在市場化、經(jīng)濟全球化、政府失靈以及社會變遷復(fù)雜化等因素的驅(qū)動下，“治理”概念普遍受到重視，并立即成為各門學科研究的焦點，公共行政學更是將治理視為政府再造的重要途徑。此外，隨著人類步入信息化社會，通訊科技飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)的視角不斷被提出，并逐漸成為探討地方治理的一項工具。從前學者對公共事務(wù)的論述大多以地方自治(local self-government)為核心，企圖從分權(quán)化(decentralization)的概念，建構(gòu)中央與地方之間的關(guān)系，但存在制度失靈，政府無力回應(yīng)地方發(fā)展需求的問題。而網(wǎng)絡(luò)治理意味著許多社會行動者共同參與治理的過程，強調(diào)地方政府運用跨部門、跨組織間的網(wǎng)絡(luò)，對于利益和資源進行協(xié)調(diào)分配，以進一步強化政策制定和執(zhí)行的效率。本文試圖探討地方治理逐漸演進的一個發(fā)展趨勢，即政策網(wǎng)絡(luò)對于地方事務(wù)的功能與影響。

一、治理的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵

治理(governance)在傳統(tǒng)或辭典上的解釋，都將其視為統(tǒng)治(government)的同義語，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。但是，自20世紀90年代以來，西方政治學家和經(jīng)濟學家賦予治理以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與統(tǒng)治相去甚遠。研究治理理論的一位權(quán)威格里?斯托克(Gerry Stoker)對目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點[1]：(1)治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個層面上的權(quán)力中心。(2)治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進行控制和引導。從這五種觀點可以發(fā)現(xiàn)，“治理”并非政府所獨享，而是與其他組織共同分擔治理的責任。公共部門與私人部門的行動者形成一種治理網(wǎng)絡(luò)，這種治理網(wǎng)絡(luò)表明公共部門和私人部門組成政府體制的另一種形式，并與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。

其實，治理的主體與運作都隱含著網(wǎng)絡(luò)的特性。治理意味著許多社會行動者的共同參與，其主體包括政府機構(gòu)、企業(yè)、利益團體、社區(qū)和民間組織，具有網(wǎng)絡(luò)的多元主體特征。在運作上，由于治理主體的多元，形成一種政策網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)，各行動者可視為一種結(jié)點，透過各結(jié)點互動與協(xié)商來達成治理。因此，“治理”成為政府與社會共同管理的理想形態(tài)，通過公共部門與私人部門間的互動、協(xié)調(diào)、協(xié)力，決定社會價值如何被分配、社會政策如何被執(zhí)行。

網(wǎng)絡(luò)是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的網(wǎng)絡(luò)方式強調(diào)聲譽、信任、互惠及相互依存，是市場與科層制的替代品而非二者的簡單混合，它拓展了公共部門、私人部門和志愿部門的邊界。網(wǎng)絡(luò)是不同部門相互作用的制度環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)是非正式制度，亦即是非正式地組織起來的、長期的、用規(guī)則管制的相互聯(lián)系。一致認可的規(guī)則產(chǎn)生信任、交流，減少不確定性，是非官僚制協(xié)作的基礎(chǔ)。在過去的二三十年間，由于受到外部環(huán)境因素的影響，地方政府在地方事務(wù)上面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，使得地方政府的角色功能被迫改變及調(diào)整。政府把以前許多獨自提供服務(wù)的項目改為私有化或外包等模式，許多公共事務(wù)不是由政府來決定、執(zhí)行，而是政府與私人組織或企業(yè)合作，這也是地方治理的一大特色。Rhodes從實證研究的角度，將地方治理界定為“自組織的，組織間的網(wǎng)絡(luò)”(self-organizing，interorganizational networks)，他認為網(wǎng)絡(luò)是政府、市場結(jié)構(gòu)之外另一種新的治理形態(tài)，并指出此種治理模式具有四個特點：(1)組織之間的相互依賴：治理比統(tǒng)治的概念更廣泛，涵蓋了非國家行動者，意味著公部門、私部門以及志愿部門之間的界限已經(jīng)變得較為容易變化和模糊。(2)持續(xù)的互動：由于需要相互交換資源與協(xié)商共同的目標，網(wǎng)絡(luò)成員之間的互動持續(xù)進行。(3)“似賽局”(game-like)的互動關(guān)系：以信任為基礎(chǔ)，通過網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和彼此同意的游戲規(guī)則來制約。(4)相當程度的自主性：自組織的網(wǎng)絡(luò)不需要對國家負責，但國家機關(guān)仍能間接地加以引導。

二、從地方政府到地方治理

二戰(zhàn)后，隨著西方福利國家體制的建立，政府職能大幅擴張，公共服務(wù)壓力日漸增大，導致政府規(guī)模急劇膨脹，財政負擔不堪重負，中央與地方關(guān)系走向分權(quán)化。同時，隨著地方民眾參與公共事務(wù)意愿的增強，地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級形象，結(jié)合市場和民間社群的力量來提供公共服務(wù)，如，20世紀80年代開始推行的新公共管理運動，師法企業(yè)，廣泛采用市場模式提供公共服務(wù)。進入90年代后，在經(jīng)濟全球化與分權(quán)化的趨勢下，地方政府開始透過授權(quán)和分權(quán)，將多元主體納入治理體系來共同履行公共權(quán)威，提供公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)。地方政府由原來的公共服務(wù)的唯一或主要提供者，變成地方上各種準政府機構(gòu)、私人企業(yè)或民間組織等復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的策略指導者。它發(fā)生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界，它強調(diào)以分權(quán)化為主導的地方權(quán)力和自主管理能力，但又倡導不同層級政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系。面對地方政府的變化和發(fā)展，傳統(tǒng)的地方政府概念和理論已經(jīng)難以描述或解釋，西方學者遂以地方治理的概念加以補充，并將該演變過程稱為“從地方政府到地方治理”。

與地方政府相比，地方治理有比較明顯的改變。第一，地方治理為了發(fā)展社群，重視落實市民、利益關(guān)系人的權(quán)益，以確保政策的凝聚力，不同于地方政府僅僅為了確保政府組織的發(fā)展。第二，地方治理的目的，著眼于內(nèi)在利益關(guān)系人(民選官員、政治任命官員、特別顧問、公務(wù)人員)和外在的利益關(guān)系人之間公共管理的互動過程，不同于地方政府關(guān)注于政治與行政的分立。第三，地方治理重視勞動市場、資源與知識管理，采取激勵、授能等方式，激發(fā)公共部門及其他部門的動力，對人力做最好的使用，而且采取資源公開、成本透明化及知識管理等措施。第四，地方治理強調(diào)超越組織的界限，重視組織內(nèi)部使用者、社區(qū)與其他組織之間的多數(shù)協(xié)議和補充關(guān)系，并建立和維持有責任的伙伴關(guān)系，不同于地方政府只重視內(nèi)部的流程改善。第五，地方治理從社會、環(huán)境等多面向衡量績效，不同于地方政府的績效是為了公共管理和政府監(jiān)督的需要。第六，地方治理扮演社區(qū)發(fā)展者的角色，使社區(qū)有能力規(guī)劃和管理其事務(wù)，改善地方政府的外部效能，不同于地方政府單純的服務(wù)提供者的角色，只注意內(nèi)部效率的改善。

從地方政府到地方治理，意味著面對外在因素的變化，地方政府角色在治理上的轉(zhuǎn)變。根據(jù)Loffler的研究，從地方政府到地方治理，政府的角色必須重新定位，地方治理所做的比地方政府還多，增加的功能大致有下列幾項：(1)網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導；(2)平衡策略的利益；(3)勞動市場的管理；(4)資源與知識的管理；(5)注重內(nèi)部和外部關(guān)系；(6)重視客觀的衡量以及主觀的結(jié)果；(7)加強地方政府的功能，并發(fā)展為地方治理形態(tài)[2](pp.21-23)。從這些方面可以發(fā)現(xiàn)，地方治理比地方政府更重視網(wǎng)絡(luò)中各個利害關(guān)系人的合作關(guān)系。地方治理會對某些特定政策產(chǎn)生影響，特別是那些跨越不同服務(wù)界限的政策問題，因此必須促進部門之間或跨部門的合作，包括公部門、私部門、第三部門或志愿性組織和團體，這種多部門的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，正是地方治理需要加強的，因此也需要了解地方的需求，重視地方和社區(qū)的特色，才不至于與現(xiàn)實脫節(jié)。由于地方治理強調(diào)跨部門的合作，因此治理的角色不能完全由某一組織擔當，許多任務(wù)已經(jīng)跨越其他組織的界限，甚至需要地方社區(qū)的人民或團體的合作，他們當然也不能只是依賴傳統(tǒng)科層組織的運作，而必須建立部門之間的合作關(guān)系。

三、地方治理的政策網(wǎng)絡(luò)

政府治理在過去數(shù)十年的變遷當中，不斷有新的理論注入到由上而下的官僚體制改革之中，例如，20世紀80年代，伴隨著政府的財政壓力，新公共管理帶來一種小而美、小而能的政府形態(tài)；90年代之后，在經(jīng)濟全球化、資訊化的影響下，改變時間與空間概念，又帶來網(wǎng)絡(luò)社會的治理形態(tài)。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是一種多元行為者互動的系統(tǒng)，所講究的是協(xié)調(diào)機制，迥異于強調(diào)層級節(jié)制的傳統(tǒng)行政以及強調(diào)競爭與顧客導向的市場模式。在這里，治理被描述為權(quán)利依賴的組織所建構(gòu)，形成具有半自主(semi-autonomous)以及自我管理(self-governing)的網(wǎng)絡(luò)。相對市場與科層體制，治理的政策網(wǎng)絡(luò)模式提供更多元化的改革思維，而政府在網(wǎng)絡(luò)中只是很多提供公共服務(wù)的行動者或組織的一員。

(一)作為治理結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)是當前西方公共政策研究領(lǐng)域的熱點問題之一，被西方學者廣泛應(yīng)用于政策過程中政策主體相互關(guān)系的分析。政策網(wǎng)絡(luò)的研究從20世紀五六十年代起源于美國，后經(jīng)過英國、德國、荷蘭等歐洲國家學者們的發(fā)展，其理論框架得到了進一步的構(gòu)建和完善。把政策網(wǎng)絡(luò)作為一種國家治理模式和管理工具來研究，是政策網(wǎng)絡(luò)研究領(lǐng)域的新特點。政策網(wǎng)絡(luò)的研究分為利益調(diào)停學派和網(wǎng)絡(luò)治理學派。利益調(diào)停學派以英國、美國學者為代表，認為政策網(wǎng)絡(luò)是“多元主義”和“統(tǒng)合主義”的替代模式，重點分析的是政府部門與利益集團之間的利益調(diào)整關(guān)系。德國和荷蘭的學者是治理學派的代表，他們從宏觀層次對政策網(wǎng)絡(luò)進行研究，以治理理論為基礎(chǔ)，重點考察國家與公民社會之間的關(guān)系，將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種區(qū)別于傳統(tǒng)科層制和市場制的新的國家治理模式。

政策網(wǎng)絡(luò)將政府、非政府組織、公民個人融合到公共事務(wù)的管理之中。政策網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)科層制、市場制的區(qū)別在于：政策網(wǎng)絡(luò)是以信任和合作為核心機制的，而市場是以價格、競爭為核心機制，科層制則是以行政命令為核心機制的。地方政府較偏向科層體制和市場模式的管理型態(tài)，諸如政治與行政的分立、對組織內(nèi)人力做最好的運用、由上而下的預(yù)算編列等為科層體制慣常的主張；其他如關(guān)注指標結(jié)果、改善績效、以及衡量績效監(jiān)督的成本，促使職員注重服務(wù)品質(zhì)等則屬于市場模式所強調(diào)的理念。地方治理則傾向于網(wǎng)絡(luò)的治理，例如它強調(diào)社群的發(fā)展，加強跨組織和部門界限、政府層次的合作以及政策的凝聚力；又如它關(guān)注于內(nèi)部的官員、顧問、公務(wù)人員與外在的利益關(guān)系人之間公共管理的互動過程等。傳統(tǒng)官僚政府在當前有逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)治理的趨勢，當政府失靈、市場失靈時，政策網(wǎng)絡(luò)模式的平等、協(xié)調(diào)合作與自我管理等特質(zhì)更能彰顯其重要性，網(wǎng)絡(luò)各組織之間通過資源交換、權(quán)力依賴與游戲規(guī)則的建立，培養(yǎng)出共同的信任和價值，與公共部門相比具有獨特的自主性。

政策網(wǎng)絡(luò)模式認為在地方治理的過程中，任何行動者透過社會過程的引導作用會形成一種自組織的網(wǎng)絡(luò)治理。治理過程中的行動者除了政府機關(guān)以外，還包括其他私部門和志愿性團體，而且這些行動者彼此之間具有資源互賴的關(guān)系，任何治理結(jié)果的產(chǎn)出都必須經(jīng)由行動者之間協(xié)商和資源交換而完成。網(wǎng)絡(luò)治理模式中政府與其他社會行動者分擔或分享生產(chǎn)、設(shè)計和維持等三類治理職能。在國家涉入的最低程度下，各類行動者與利害相關(guān)者通過協(xié)商、討價還價、博弈等形式自發(fā)地解決他們自己的問題，借助協(xié)力合作的關(guān)系和資源共享的目的來整合社會各類資源?？傊呔W(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式有兩個核心問題：一是政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，涉及成員的組成、網(wǎng)絡(luò)的任務(wù)和界限等；二是網(wǎng)絡(luò)成員的互動，涉及資源與權(quán)力的交換與依賴。

當前許多地方治理是政策網(wǎng)絡(luò)的形式。政策包含各種行動者——政府機構(gòu)、利益團體、社區(qū)等；網(wǎng)絡(luò)可以促進公、私部門利益與資源的協(xié)商，強化了公共政策執(zhí)行的效率。學者界定治理為自我管理、組織間的網(wǎng)絡(luò)，意味著治理所反映的是制度的功能性與特殊性，以及先進工業(yè)社會具有的變異性。在這種特性下，治理是組織間各成員協(xié)調(diào)的整合過程，為了整合各種不同層次的組成分子，不可避免地會碰到資源交換、權(quán)力依賴的問題，因此，政策網(wǎng)絡(luò)被學者視為一種治理結(jié)構(gòu)，回應(yīng)國家政府與民間團體之間復(fù)雜的互動關(guān)系。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)的功能和限制。作為一種治理結(jié)構(gòu)，政策網(wǎng)絡(luò)成為傳統(tǒng)科層體制和市場模式之外一個受期待的治理形式。網(wǎng)絡(luò)治理被認為較傳統(tǒng)科層體制或市場模式更能適應(yīng)當前的網(wǎng)絡(luò)社會，其功能性在于處理了網(wǎng)絡(luò)的資源依賴與協(xié)力關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)不僅可以整合資源，而且可以利用每個行動者的資源；多部門網(wǎng)絡(luò)不僅結(jié)合不同資源和背景的知識，努力促成爭論的議題達成共識，有時還可以激發(fā)新的知識。在當前國家與社會日益交結(jié)互纏，社會結(jié)構(gòu)日趨網(wǎng)絡(luò)化的背景下，作為治理模式的政策網(wǎng)絡(luò)使得政府權(quán)力在自愿進入、資源交換和信念共享的政策議程中擴散，從而使公共政策的形成與執(zhí)行告別“政治黑箱”時代。

政策網(wǎng)絡(luò)有其優(yōu)點，當然也可能產(chǎn)生某些限制。首先，網(wǎng)絡(luò)是社會行動中較脆弱的形式。網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式，非贏利組織、企業(yè)與政府在相互依存的網(wǎng)絡(luò)中采取集體行動分享其權(quán)威，由于他們必須采取聯(lián)合行動，必須協(xié)調(diào)多元的行動者，因此他們相對的會較不穩(wěn)定(至少科層官僚是比較容易預(yù)測與穩(wěn)定的制度)。其次，網(wǎng)絡(luò)的界限與范圍難以界定。政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者包括不同層次政府，公、私部門中的個人、團體及組織。但是，由于行動者眾多，使得網(wǎng)絡(luò)的界線與范圍難以界定，從而引發(fā)許多學者的批評與爭論，較多的批評之一就是網(wǎng)絡(luò)的界定有太多的類別與彈性，無法形成一致的觀點。再次，結(jié)構(gòu)上的限制。政策網(wǎng)絡(luò)著重水平式的結(jié)構(gòu)，忽視制度環(huán)境的影響，也就是說缺乏正式或非正式制度對網(wǎng)絡(luò)的制約。

除此之外，網(wǎng)絡(luò)模式在實際運作上難免會出現(xiàn)一些問題，如決策過程是根據(jù)參與者的偏好來控制政策網(wǎng)絡(luò)，而不是處處顧及公共利益。如此將會出現(xiàn)幾個嚴重的后果：(1)政策將會被網(wǎng)絡(luò)中以自我利益為出發(fā)點的行動者所形塑，而不是由最大多數(shù)人的利益來決定；(2)當政府想要變更政策方案時，網(wǎng)絡(luò)中的其他行動者會加以干預(yù)，以杜絕政策聯(lián)盟被破壞的機會；(3)當網(wǎng)絡(luò)中的優(yōu)勢聯(lián)盟已經(jīng)有效控制政策陣線時，公民仍會要求政府為政策負責，但政府實際上卻無法控制。

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式，是相對于市場和科層體制而言的。政策網(wǎng)絡(luò)的治理模式要求地方政府引進社會上的眾多行動者來參與治理的過程，彌補市場和科層治理模式的不足。與此同時，政策網(wǎng)絡(luò)自身存在的限制要求地方政府在網(wǎng)絡(luò)社會中必須擔當起公共利益的維護者角色，來連接并領(lǐng)航市場機制和政策網(wǎng)絡(luò)中各類行動者和各類資源。地方治理的最終目的在于提升地方政府的治理能力。因此，從地方政府到地方治理的發(fā)展趨勢并非要完全摒棄傳統(tǒng)官僚體制，而是應(yīng)根據(jù)環(huán)境變化選擇適當?shù)慕M合治理模式來提升其治理能力。

參考文獻：

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