徐　海

績效審計是按照一定的評價標準采用審計技術方法來衡量、考核、評價被審計對象績效水平的，沒有評價標準就沒有比較，科學設計績效審計評價標準，是開展績效審計評價分析的前提，有效開展績效審計評價，是績效審計成敗的關鍵。

一、人民銀行績效審計評價內容的控制與安排

（一）依法設計人民銀行績效審計評價目標。人民銀行績效審計評價目標可以簡明地確定為：分析分支機構人力、資金、物資和信息資源使用的經(jīng)濟性；通過對分支機構及其工作人員履行工作職責情況、工作運行秩序、工作運行效率的審計評價，評價和提高分支機構履行中央銀行職責的效率和效果；對被審計分支機構實現(xiàn)既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策層提供相關的評價意見，防范分支機構及工作人員履職過程中可能產(chǎn)生的各類風險。

（二）科學設計人民銀行績效審計評價內容。人民銀行績效審計評價核心的內容，是人民銀行分支機構所界定的工作職責和工作任務。人民銀行的績效審計的主要內容是對被審計單位和審計對象履行職責行為的“經(jīng)濟性”、“效率性”和“效果性”進行綜合考核和評價。因而對人民銀行分支機構績效審計評價應該既要強調共性原則，關注人民銀行分支機構及其工作人員整個履職過程各個環(huán)節(jié)的合規(guī)性，又要強調個性特征，突出重點，著重考核工作績效。

1.合規(guī)性。包括內設機構工作崗位設置是否科學合理、是否符合內部控制要求，崗位職責是否嚴謹、完善，與履職相關的政策法規(guī)和崗位操作程序是否得到貫徹落實，履職過程中各個程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定。

2.有效性。其結果即表現(xiàn)為工作績效，所謂有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成工作任務效率高、成本低；有效果是指履職取得預期結果；有效益是指履職過程及結果產(chǎn)生了正的外部效應，履行工作崗位職能對維護金融穩(wěn)定、貫徹貨幣政策或是改善金融服務等產(chǎn)生綜合社會效應。工作績效是審計評價的重點所在，在具體評價中應適當增加其權重比例。

3.必要性。為綜合性審計評價內容，即在對工作人員履職的合規(guī)性和有效性進行評價的基礎上，對人民銀行分支機構及崗位設置存在的必要進行評價，評價的核心是該內設機構及內設崗位是否有存在必要，內設機構負責人在本職崗位上必備的任職條件和任職能力，工作人員是否具備勝任該崗位所必需的綜合素質和專業(yè)崗位知識，進而作出是否設置和內設機構及相關崗位，內設機構的工作人員是否有資質留任該崗位。

（三）科學把握人民銀行績效審計評價重點。一是工作業(yè)績評價。工作業(yè)績是績效審計評價的主要內容，工作業(yè)績好壞可以參照上級下達的任期工作綜合考評指標或辦法、同類先進單位達到的管理水平、單位本身歷史上最高業(yè)績水平，上級行通報的工作考評以及組織人事部門年度考核等；二是職責履行評價。重點對行級領導、主要業(yè)務部門負責人、要害崗位工作人員職責履行情況進行評價，評價被審計對象是否結合實際，創(chuàng)造性地開展工作，抓好上級方針政策的貫徹落實，推進地方經(jīng)濟的發(fā)展；三是財務成果評價。評價財務收支的真實性、合法性、合規(guī)性，并對財務管理措施、辦法和成效進行評價；四是資金安全風險評價。主要對存貸款資金、聯(lián)行資金、清算資金、國庫資金、發(fā)行基金的安全性和風險性狀況進行評價；五是內部控制評價。評價各業(yè)務部門內控制度的建立、健全情況，內控制度的執(zhí)行、落實情況，內控制度的檢查、監(jiān)督情況；評價內控目標的明確性、內控制度的適應性；內部控制的整體性、健全性及有效性以及內部控制的風險水平。

（四）科學設計人民銀行績效審計評價標準。一是要遵循國家金融法律法規(guī)和人民銀行有關規(guī)章制度；二是要結合被評價對象的內部控制和業(yè)務運作的實際情況；三是既要首先考慮到并體現(xiàn)出管理層的意圖、要求和目標，又要充分征求和尊重被評價對象的意見和建議；四是要根據(jù)中央銀行業(yè)務的發(fā)展變化不斷進行調整、修改、補充和完善；五是評價標準要客觀、合理、清晰、詳細，在可能的情況下，力求制定的評價標準定量化、指標化，建立評價的指標體系和量化評價體系，便于評價雙方參照、操作、執(zhí)行和規(guī)范。

（五）合理設計人民銀行績效審計評價指標。對人民銀行績效審計評價應實行“量化考核，綜合評價”的方法，為此應設置一套考核評價指標，通過量化計分，作出定性評價。人民銀行績效評價指標級次可以分為一級、二級、三級或更多層次。一般可以設立三級指標體系，一級指標是反映分支機構績效的綜合指標，可圍繞政務管理、履行職責和資源管理來進行設計。二級指標是對一級指標的進一步細分，是反映機構績效的中介指標。三級指標是具體的評價指標。由共同類指標和個性類指標構成。共同類指標是指不分層級、不分部門，對人民銀行所有分支機構都必須加以考核的指標。個性類指標是指根據(jù)人民銀行分支機構的不同層級、不同部門、不同業(yè)務設計的。人民銀行績效評價指標可以具體分為：

1.政務管理指標。政務管理指標應包括行政決策、行政效率和政務信息等方面。其中：行政決策應包括決策程序、執(zhí)行決策程序、決策失誤率；行政效率應包括人均業(yè)務量、人均占有資源量、工作事項的響應時間等；政務信息應包括信息暢通度、信息錯誤率等。

2.履行職責指標。履行職責指標應包括完成職責、行為影響、行為潛能等方面。其中：完成職責應包括完成任務比率、完成的程度如何、完成的質量，行為違規(guī)率，社會公眾滿意率；行為影響應包括對區(qū)域經(jīng)濟金融發(fā)展的貢獻率；發(fā)揮潛能應包括行為改進程度、建議采用率等。

3.資源管理指標。資源管理指標包括人力資源管理和財務預算管理。其中：人力資源管理應包括領導班子的團隊精神、人員適應工作的程度等；財務預算管理應包括內部控制有效性、預算執(zhí)行情況、資金違規(guī)率等。

二、對人民銀行績效審計評價風險的控制與安排

1.合法性原則。即對績效審計評價的內容及依據(jù)必須合法。這包含兩個方面：一工作人員不得越權審計；二審計過程中不得違規(guī)。

2.客觀性原則。即對績效審計評價必須客觀公正、實事求是。要防止產(chǎn)生先入為主的傾向，而是要以法律、法規(guī)為準繩，以事實為依據(jù)，把被審計對象工作績效情況查深查透；要防止“因果倒置”。即既要檢查被審計對象審計期限內履職的起始過程，又要看其履職的最終結果，既注重過程又尊重結果，不能只看過程，不計結果，更不能只看結果，不計履職過程的合規(guī)性、合法性和有效性。

3.謹慎性原則。在審計評價時，注意做到“五個不能”：超出審計職責范圍的事項，不能作為審計評價的內容；被審計工作人員不能提供相關的資料，致使審計組不能進行審計的事項和內容，審計不能評價；受客觀條件的局限，審計組無法對審計事項進行全面的審計查證，不能評價或者作出保留性評價意見；由于缺乏評價所依據(jù)的法律法規(guī)或內部控制制度，或者所依據(jù)的法律法規(guī)相對滯后，明顯不符合客觀實際，無法評價的（不應據(jù)此評價的）不能評價；不管是同級監(jiān)督還是下查一級，審計人員均要克服“情面”心理，不能蜻蜓點水、避重就輕一帶而過，也不能模棱兩可、閃爍其辭。

三、對人民銀行績效審計評價方法的控制與安排

人民銀行績效審計評價方法要做到三個結合：一是采取定性與定量評價相結合，以定量評價為基礎，以列舉客觀事實和數(shù)據(jù)為主要形式，綜合運用圖表法進行評價；二是評價以現(xiàn)場評價為主，結合開展輔助性的非現(xiàn)場評價；三是評價與審計檢查、綜合分析等內審手段相結合。具體的評價方法有：

1.目標評價法。主要采用比較分析方法，通過績效與標準的對比，來確定人民銀行分支機構或項目是否實現(xiàn)預期的要求或目標。

2.因素分析法。這是在目標評價法評價結果的基礎上，對人民銀行分支機構目標實現(xiàn)的情況進行全面評價，以分析對目標實現(xiàn)產(chǎn)生影響的各種因素的影響程度。

3.比較評價法。這要求首先確定與評價分支機構活動相關的單位作為參照系，把參照單位好的做法作為進行評價的標準，并將被評價分支機構的活動或目標實現(xiàn)情況與之相比較，看其在多大程度上符合這個參照標準。比較分析法包括因素比較和結果比較，反映的是人民銀行分支機構活動的效果和效率。

4.工作標準評價法。這是以工作為中心，以被評價分支機構的工作活動為評估點，分析評價被評估單位活動與工作標準之間的差異。這種方法是建立在工作分析和職位分類基礎上的。

在績效審計中，對績效結果的評價可以采取評分的方式，評價分值由定量指標評價得分+定性指標評價得分構成。定量指標評價得分可以通過直接計算獲得。定性指標評價得分可以將定性標準從高到低劃分為不同檔如A、B、C、D、E五檔評語，同時規(guī)定每檔評語的具體要求、基本邊界和分值、權重。

四、對人民銀行績效審計評價要求的控制與安排

1.提高認識，增強內審人員對審計評價工作的重視程度，解決好“認識關”。內審人員應充分認識到審計評價事關內審工作的全局，不能等閑視之。審計評價工作做得好，可以樹立內審部門依法行政的形象和威信，反之必然會帶來一系列的負面效應。

2.提高內審人員的整體素質，增強審計查證的工作力度，解決好“查證關”。提高內審人員的整體素質，重要的是要提高審計人員掌握現(xiàn)代的審計方法和審計手段的能力，提高審計人員的綜合分析和邏輯思維能力。必須按照預先制定的內審工作實施方案，查深查透被審計單位及其工作人員履職過程中所產(chǎn)生的具體審計事項、具體環(huán)節(jié)，保證關鍵“點”的深入挖掘。同時，內審人員應努力提高邏輯思維能力，通過綜合問題、分析問題，對被審計工作人員和事項做出客觀公正、實事求是的評價。

3.提高審計復核工作水平，增強防范審計評價環(huán)節(jié)風險能力，解決好“復核關”。對人民銀行績效審計評價的復核人員，不僅要注重復核內審程序是否正確、到位，內審查處問題的定性和處理是否恰當，引用法律法規(guī)是否正確，而且要重視對審計評價工作的復核，把對審計評價的復核與對審計程序的復核、對審計查出問題的定性和處理的復核放在同等重要的位置，加大對審計評價意見的復核力度，徹底糾正審計評價方面存在的問題，把好“復核關”，從而有效地防范和降低審計評價環(huán)節(jié)的風險。

（作者單位：人民銀行宿遷市中心支行）