王　偉

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：我國在建立有中國特色的公眾參與、雙向互動(dòng)的利益表達(dá)與決策機(jī)制上進(jìn)行了許多積極有益的實(shí)踐和探索，公眾參與的渠道得到了開辟和拓寬，公眾參與的內(nèi)容有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，關(guān)于公眾參與的理論研究也有了新的進(jìn)展，特別是公眾參與機(jī)制研究。本文認(rèn)為，參與式監(jiān)測是公眾有效行使參與權(quán)的一種有益嘗試，提高了公眾在公共政策制定中的參與水平，促進(jìn)了公眾與政府之間的良性互動(dòng)，緩解了各方的矛盾，增強(qiáng)了公眾對政府的滿意度和向心力，促進(jìn)了我國的政治民主化進(jìn)程，進(jìn)而推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：參與式監(jiān)測 公眾參與 參與權(quán) 參與機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生了巨大變化，對社會(huì)管理體制創(chuàng)新的要求日益迫切。黨的十七大報(bào)告中指出，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制；發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。這些證明，我國的社會(huì)管理將由過去更多地強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)型角色，轉(zhuǎn)變到更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾意愿的充分表達(dá)和更多地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)。

我國公共參與的政策制定及實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，我國逐漸接受了公眾參與這種新理念，各級政府及相關(guān)部門在鼓勵(lì)公眾參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極探索。

在一些公共政策的制定以及環(huán)境影響評價(jià)中，讓公眾參與進(jìn)來，以使民意能夠進(jìn)入到公共政策中。例如，目前大多數(shù)公用事業(yè)在進(jìn)行價(jià)格調(diào)整時(shí)所舉行的聽證制度，讓公眾與政府和有關(guān)企事業(yè)單位有了一個(gè)重要的溝通渠道，公眾有了對涉及到切身利益的公共政策制定的話語權(quán)，甚至表決權(quán)。

建立完善民意調(diào)查制度，進(jìn)一步發(fā)揮人民建議征集渠道作用，使政府了解社情民意。同時(shí)，建立新聞媒體介入制度。新聞媒體的介入既鼓勵(lì)了公眾積極參與對國家和社會(huì)事務(wù)的討論，依法保障公民言論自由；又對新聞輿論的運(yùn)作加以規(guī)范，打擊利用言論自由造謠惑眾、破壞社會(huì)穩(wěn)定、侵犯他人合法權(quán)益的行為。

將公眾參與引入政府績效評估機(jī)制。隨著政府行政體制改革和建設(shè)“服務(wù)型政府”的建立，公眾參與的績效評價(jià)活動(dòng)得到了廣泛開展，從這方面有效地促進(jìn)了政府與公眾的互動(dòng)。目前，我國公眾參與的政府績效評價(jià)活動(dòng)大致可以分為兩類：行風(fēng)評議和公眾評議機(jī)關(guān)活動(dòng)。行風(fēng)評議活動(dòng)于1995年10月在上海市工商局首次開展，1997年起開始在全國普遍推行，目前已經(jīng)在全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）廣泛開展，市地一級的開展面達(dá)到了100％，縣（市、區(qū)）一級的開展面達(dá)到了80％。公眾評議機(jī)關(guān)活動(dòng)從1998年起在全國開展起來，迄今為止全國已有包括北京、上海等地區(qū)開展。

盡管我國在公眾參與方面進(jìn)行許多嘗試，但由于受經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展、制度安排等諸多因素的制約，實(shí)踐中仍然存在著許多不足，使得公眾參與在很多情況下效果并不十分理想，沒有達(dá)到預(yù)期的目的。比如在公共政策制定過程中，公眾參與的形式還較為單一；參與代表的選擇程序還不夠規(guī)范，一些代表不了解或不熟悉該行業(yè)的基本情況，往往不能提出針對性和說服力較強(qiáng)的意見和建議；公眾參與還沒有成為公共政策制定的必經(jīng)環(huán)節(jié)，等等。其中最突出的問題是制度化程度不高，尤其在一些地方和單位，公眾參與往往流于形式。

如何使全體社會(huì)成員合理有效地參與社會(huì)管理，不僅是現(xiàn)代社會(huì)長久以來的核心議題，更是當(dāng)下中國建設(shè)和諧社會(huì)、解決民生問題所面臨的重大問題。一般來說，公眾的廣泛參與是公共政策取得成功的關(guān)鍵因素之一，公眾參與程度越高，政策所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越小，政策成功的可能性就越高。因此，公眾參與從政策的制定階段就開始介入，并貫穿于政策執(zhí)行周期的全過程，將使民生問題的政策制定更加科學(xué)，使公共政策更加符合民意和公眾利益，最大限度發(fā)揮政策的綜合效益和長遠(yuǎn)效益。

參與式監(jiān)測的實(shí)施基礎(chǔ)概況分析

參與式監(jiān)測作為一種新的公眾參與方式，它強(qiáng)調(diào)專家對本地普通參與有關(guān)決策的公眾和本地的社區(qū)組織的技術(shù)培訓(xùn)和支持作用，以保證這些公眾、社區(qū)組織能夠更加有效地促進(jìn)有關(guān)機(jī)構(gòu)的能力構(gòu)建工作，并能真正的參與到有關(guān)決策中。它充分考慮了以下一些事項(xiàng)：

（一）參與代表的選擇應(yīng)更具有科學(xué)性

注意從階層結(jié)構(gòu)、職業(yè)狀況、地域分布等多個(gè)角度來選擇代表，特別是結(jié)合具體的公共政策、項(xiàng)目議題，選擇一定比例的相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、基層工作者及利益相關(guān)者，強(qiáng)調(diào)在普通市民和專家對項(xiàng)目或政策有平等影響力，既鼓勵(lì)公眾對公共決策的參與，又保證專家意見得到適度的尊重。

（二）明確了公眾參與的權(quán)利和義務(wù)

既明確參與代表調(diào)查研究和收集信息的權(quán)利、與主管部門溝通協(xié)商的權(quán)利、調(diào)查研究和意見表達(dá)受保護(hù)的權(quán)利，又明確其遵守國家法律的義務(wù)、保守國家機(jī)密的義務(wù)等。

（三）規(guī)范了公眾參與程序

通過制定必要的規(guī)定、辦法，使公眾參與有章可循。并且盡可能多地安排交流對話的時(shí)間。就相關(guān)的公共政策項(xiàng)目議題召開座談會(huì)，或者安排旁聽者參與小組討論，或者對受政策項(xiàng)目影響人進(jìn)行個(gè)體訪談，給予參與者適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)和時(shí)間，使他們的意見和建議得到充分表達(dá)。

實(shí)際操作中參與式監(jiān)測的具體流程

（一）組建監(jiān)督咨詢委員會(huì)

監(jiān)督咨詢委員會(huì)成員約15人左右，包括主席1人；委員5-6人：非政府組織代表、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社?huì)專家、法律工作者、關(guān)注公共政策制定的公眾代表等；公共政策制定工作監(jiān)督代表6-7人：受影響的公共政策代表（注：有一定比例的婦女代表、涉及少數(shù)民族利益的要有一定數(shù)量的少數(shù)民族代表）；工作人員2人。在監(jiān)督咨詢委員會(huì)成立之后，由專家或咨詢公司對監(jiān)督咨詢委員會(huì)成員、政府相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容包括：咨詢委員會(huì)成員的職責(zé)權(quán)利義務(wù)、相關(guān)政策解讀、公共政策制定的背景介紹等。

（二）監(jiān)督咨詢委員會(huì)進(jìn)行初步調(diào)查

監(jiān)督咨詢委員會(huì)組織受影響公眾進(jìn)行公眾調(diào)查和現(xiàn)場調(diào)查，可采用公眾咨詢研討會(huì)、座談會(huì)、現(xiàn)場調(diào)查、入戶調(diào)查等多種形式，使監(jiān)督咨詢委員會(huì)對整個(gè)政策制定有一個(gè)詳細(xì)全面的了解。監(jiān)督咨詢委員會(huì)根據(jù)調(diào)查情況編寫《公眾調(diào)查簡報(bào)》，發(fā)送給政策制定方。政府及相關(guān)部門審閱《公眾調(diào)查簡報(bào)》，就里面提出的問題作出解釋，提供解決方案，并書面回復(fù)給監(jiān)督咨詢委員會(huì)。

（三）召開第一次參與式監(jiān)測工作會(huì)議

邀請受政策影響人代表、政府及其他相關(guān)部門，討論在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題并擬定整改方案，并約定第二次參與式監(jiān)測工作會(huì)議的召開時(shí)間。監(jiān)督咨詢委員會(huì)撰寫會(huì)議紀(jì)要，以便下次討論。在會(huì)議結(jié)束后，監(jiān)督咨詢委員會(huì)將繼續(xù)工作，調(diào)查收集公眾關(guān)于該項(xiàng)公共政策制定的意見及建議，以便第二次會(huì)議討論。

（四）召開第二次參與式監(jiān)測工作會(huì)議

根據(jù)第一次參與式監(jiān)測會(huì)議的約定，召開第二次會(huì)議，邀請受政策影響人代表、政府及相關(guān)部門參加；回顧上次會(huì)議中提出的整改方案的實(shí)施情況；討論在新的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題并擬定整改方案。監(jiān)督咨詢委員會(huì)撰寫會(huì)議紀(jì)要，如果有可能將繼續(xù)開第三次、第四次會(huì)議及至項(xiàng)目完成或政策已制定。

參與式監(jiān)測的積極意義和實(shí)踐問題

參與式監(jiān)測作為一種新的參與方式是有其積極意義的，它注重參與組織、參與渠道的建設(shè)，將個(gè)人的意愿凝聚成集體的發(fā)聲，從而實(shí)現(xiàn)參與的有效性。從歐美發(fā)達(dá)國家以及國內(nèi)的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，單個(gè)市民的參與、表達(dá)意愿，能對決策層面起效應(yīng)的成功案例幾乎沒有，而由個(gè)體所組成的團(tuán)體或利益集團(tuán)在公眾參與中則起著不可忽視的作用，有時(shí)甚至是舉足輕重的作用。

以英國布萊克路私房更新作為案例，當(dāng)?shù)氐膬蓚?cè)聯(lián)排式住宅建造于19世紀(jì)中期，1972年當(dāng)?shù)卣蛩阋赃@些住宅不符合標(biāo)準(zhǔn)為由，將居民搬遷至政府住宅，拆除街區(qū)，但是在居民反對下，政府的計(jì)劃落空。這時(shí)以民間社團(tuán)為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)管理模式起了巨大作用，既保存了這些住宅，又改善了整個(gè)社區(qū)面貌。由于幾乎所有的居民都購買了所居住的房子，產(chǎn)權(quán)人推選代表組成委員會(huì)，賦予委員會(huì)基于居民利益，與政府機(jī)構(gòu)及建設(shè)者進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利和改善周圍土地的責(zé)任。接著委員會(huì)游說并說服地方政府將此地列入“整體改造區(qū)域”，以獲得政府補(bǔ)助及貸款支持，然后在委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，居民中的一位建筑師提供專業(yè)設(shè)計(jì)服務(wù)，每個(gè)居民參加整治環(huán)境及建設(shè)工作，大大節(jié)省了住房改建費(fèi)用和環(huán)境改善的支出。

從發(fā)展角度來看，由松散的個(gè)人參與轉(zhuǎn)變到組織化的規(guī)模參與，已成為公眾參與的一個(gè)明顯趨勢，并提升了社會(huì)的組織化程度，而社會(huì)組織化程度的提高顯然有利于中國的現(xiàn)代化事業(yè)。參與式監(jiān)測的這種參與方式為政策制定方和受影響公眾提供了一個(gè)良好的溝通渠道，為解決將來可能出現(xiàn)的問題建立了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。通過監(jiān)督咨詢委員會(huì)的認(rèn)真細(xì)致工作，使受政策影響人、政府及相關(guān)部門之間建立溝通渠道；幫助政府及相關(guān)部門及時(shí)了解受政策影響公眾中出現(xiàn)的問題及他們的心聲，達(dá)成受政策影響人和政府及相關(guān)部門之間的相互理解，緩解各方之間的矛盾，從而幫助政策制定方推動(dòng)該政策的順利制定及實(shí)施。

在實(shí)施的過程中，參與式監(jiān)測也出現(xiàn)了問題和不足：公眾的參與意識有待提高，一部分人盡管對項(xiàng)目有意見和建議，但很少主動(dòng)提出和表達(dá)，需要啟發(fā)和引導(dǎo)；監(jiān)督咨詢委員會(huì)與政府及相關(guān)部門的關(guān)系，如果監(jiān)督咨詢委員會(huì)在政府及相關(guān)部門的協(xié)助下成立，那么其工作視角和立場或多或少受政府或相關(guān)部門的影響和制約；如果監(jiān)督咨詢委員會(huì)完全脫離于政府及相關(guān)部門，那么其工作的開展有可能不是很順利，進(jìn)而不能進(jìn)行有效的參與和監(jiān)督，因此需要在以后的工作實(shí)踐中進(jìn)一步處理好這二者的關(guān)系。

結(jié)論

從目前來看，公眾參與式監(jiān)測是對傳統(tǒng)公眾參與方式和手段的有益補(bǔ)充。通過公眾參與政策實(shí)施過程，使公眾能夠切實(shí)參與政策的決策，促進(jìn)提高政府管理工作的責(zé)任感和透明度，減少官僚主義和政策腐敗現(xiàn)象；增加公眾與決策部門的對話，促進(jìn)公眾與政府之間的良性互動(dòng)，增強(qiáng)公眾對政府的滿意度和向心力；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高全社會(huì)的福利水平，樹立中國政府在國際經(jīng)濟(jì)交往中的良好形象，同時(shí)促進(jìn)我國的政治民主化進(jìn)程，從而推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)和項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：

王偉（1973-），遼寧沈陽人，助理研究員，遼寧社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所，研究方向：經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)。