王　波

在一系列提交給十屆全國人大常務(wù)委員第十九次例會會議審議的法律草案和法律修正案（草案）中，首次提交審議的《行政強制法（草案）》顯得尤為矚目。這固然與該法案本身體現(xiàn)了法律對人民權(quán)利保護，同時，這與現(xiàn)實生活中行政侵權(quán)行為的關(guān)系密切。行政學和行政法制學的研究共同證明，在現(xiàn)代公民社會里，在所有行政權(quán)力中，最具侵犯性、對公民人權(quán)和法人權(quán)利威脅最大的就是行政強制權(quán)。就我國的現(xiàn)狀，過去和現(xiàn)在最不受約束的就是行政強制權(quán)的濫用。行政強制權(quán)濫用對社會造成的傷害是很大的，發(fā)生于2003年的廣州“孫志剛事件”，則屬“傷害”中的極端案例。為此，我們有必要加強行政強制的合理化與合法化。

所謂行政強制是指行政主體為實現(xiàn)行政目的，對相對人的財產(chǎn)、身體及自由等予以強制而采取的措施。它是以行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩項制度為基本內(nèi)涵的。而行政強制執(zhí)行是現(xiàn)代法治國家中行政強制的最為基本的類型，它是指在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體對行政相對人不履行其應履行的義務(wù)時，行政機關(guān)或人民法院依法采取行政強制措施，迫使其履行義務(wù)的活動。由此可見，行政強制既涉及行政目的的實現(xiàn)，更涉及對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。所以相關(guān)主體在運用行政強制權(quán)時不僅要關(guān)注行政效率的實現(xiàn)，而且還應該保護公民的合法權(quán)利。

但是，目前在我國由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴重違法行為因為缺少強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。常見的城管執(zhí)法人員呼嘯而至，街頭巷尾的小攤販們聞風而逃，執(zhí)法人員將小攤販們來不及帶走的鍋碗灶具、瓜果蔬菜扔上卡車絕塵而去。隨之，小攤販們再次聚集當街怒斥“鬼子掃蕩”，旁觀行人亦憤憤不平且搖頭嘆息。警察將無照經(jīng)營的三輪車收集起來用壓路機輾成一堆廢鐵，通過電視鏡頭向社會展示公安部門打擊和取締無照經(jīng)營的“赫赫戰(zhàn)果”。還有常見的對付所謂拆遷“釘子戶”，有關(guān)機構(gòu)常采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等行政侵權(quán)方式迫使拆遷戶就范。如此這般粗暴的執(zhí)法行為，在經(jīng)濟活動領(lǐng)域同樣司空見慣，如沒收生產(chǎn)原料、扣押生產(chǎn)設(shè)備、不履行合法程序而查封生產(chǎn)經(jīng)營場所等等。

對于這些現(xiàn)象，人們已經(jīng)司空見慣，但存在未必合理。這些行為侵犯公民人權(quán)和市場法人權(quán)利，已經(jīng)構(gòu)成了行政侵害現(xiàn)象，政府以往總是將其歸咎為“不文明執(zhí)法”所致，總是企圖通過強調(diào)文明執(zhí)法和行風評議去尋求改善，成效卻乏善可陳。事實上，這類被輿論形容為“野蠻執(zhí)法”的行徑，絕不只是執(zhí)法文明與不文明的問題，而是行政法制長期缺席、導致執(zhí)法者濫用行政強制權(quán)而不受違法追究的大問題。

所以，要規(guī)范相關(guān)主體對行政強制權(quán)的行使行為，杜絕上述的行政侵害現(xiàn)象，需要行政強制的合理與合法化。十屆全國人大常委會第十九次例會所審議的《行政強制法（草案）》，在這方面邁出了實質(zhì)性步伐。繼《行政處罰法》和《行政許可法》出臺之后，《行政強制法》被視為我國行政法制建設(shè)、規(guī)范行政行為“立法三步曲”中的第三大步。

首先，讓我們看看草案對合理化的貢獻。

從草案的具體規(guī)定中，我們可以看出該草案遵循了行政強制法“把對公民、法人的損害限制到最小范圍”的立法宗旨，是“比例性原則”在立法中的具體體現(xiàn)。所謂比例性原則，又稱最小損失原則，是指行政主體應該選擇一種既為實現(xiàn)公共利益所必須，同時對相對人利益限制或損害最小的手段。它以正義為標準，在保護與平衡的意義上，對個人利益與公共利益加以斟酌，達到合理結(jié)果以避免過分的、錯誤的決定，即用平衡的手段來體現(xiàn)法的正義。

在行政強制法里，比例性原則要求行政強制措施必須選擇對公民損失最小的方式進行。確定比例的方法，就是把權(quán)力與權(quán)利的平衡，轉(zhuǎn)化為利益與利益的衡量。比如，能通過扣押、拍賣、抵繳實現(xiàn)的利益，就沒必要通過限制人身自由來實現(xiàn)。是罰款金額重要，還是斷水、斷電、斷暖氣影響到的公民基本生存權(quán)重要？是執(zhí)行工作的效率重要，還是公民在夜晚、節(jié)假日的生活安定權(quán)重要？通過這樣的衡量，該草案的規(guī)定：“行政強制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實施；行政機關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務(wù)”。對以上的疑問給予了回答，體現(xiàn)國家維護公民基本權(quán)利的價值取向。應是草案的規(guī)定“設(shè)定和實施行政強制，應兼顧公共利益和當事人合法權(quán)益，選擇適當?shù)男姓娭品绞剑赃_到行政管理的目的為限度”，和“只有在實施其他行政管理措施不能達到行政管理的目的時，行政機關(guān)才可以依法實施行政強制措施” 集中闡述比例性原則這一重要價值。

根據(jù)比例性原則，行政強制應在行之有據(jù)、有權(quán)、有限、有序的前提下，注重利益的均衡與方式的適當。因此，在行政強制執(zhí)法中信守比例性原則，就不能為了抵繳行政收費，而侵犯公民住宅與財產(chǎn)權(quán)利；更不能一味秉持功利觀點，以侵犯公民基本生活保障為威脅達到執(zhí)行目的。一項行政強制措施的實施后果，若給公民帶來超越行政目的價值的侵害，權(quán)力的行使就違反了比例性原則，造成手段與目的失衡。

可見，《行政強制法（草案）》所體現(xiàn)的比例性原則控制了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，為行政強制的合理化奠定了基礎(chǔ)。

其次，讓我們看看草案是如何體現(xiàn)行政強制合法化的。

草案對行政機關(guān)強制執(zhí)行程序做出規(guī)定，行政機關(guān)做出行政強制執(zhí)行決定前，應當事先督促催告當事人應當履行的義務(wù)。催告應當以書面形式并載明下列內(nèi)容：明確的當事人自動履行義務(wù)所需的合理期限；強制執(zhí)行方式；涉及金錢給付的，必須有明確的金額和給付方式；當事人依法享有的權(quán)利。經(jīng)督促催告，當事人履行行政機關(guān)依法作出的行政決定的，不再實施強制執(zhí)行。此規(guī)定確定了行政主體行使行政強制時具體應遵循的程序，為行政主體行使行政強制提供了法定的程序。而程序合法，又是行為合法的要件之一。同時，此規(guī)定也為政府履行行政強制權(quán)力提供了法律依據(jù)。

草案規(guī)定，當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應當采納。經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政機關(guān)決定的，行政機關(guān)可以作出行政強制執(zhí)行決定。當事人認為行政機關(guān)行政強制執(zhí)行違法，可以申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。這項規(guī)定保護了公民申請行政復議或提起行政訴訟的權(quán)利。當公民的合法權(quán)利受到侵害時，這樣的規(guī)定為公民提供了法律救濟依據(jù)。

再次，讓我們看看草案中所體現(xiàn)的法律原則。

草案規(guī)定，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機關(guān)或者組織不得實施行政強制。這體現(xiàn)了行政強制措施應當遵循的法定原則。

草案規(guī)定，實施行政強制措施應當選擇適當?shù)男姓娭品绞?，以最小損害當事人的權(quán)益為限度。這體現(xiàn)了行政強制措施應當遵循的適當原則。

草案規(guī)定，實施非強制性管理措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施。這體現(xiàn)了行政強制措施應當遵循的不得濫用原則。

草案規(guī)定，實施行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當事人達成執(zhí)行和解。這體現(xiàn)了行政強制措施應當遵循的和解原則。

草案依法規(guī)范行政強制權(quán)，維護公民合法權(quán)益：草案規(guī)定，實施扣押財物的行政強制措施，不得進入公民住宅扣押公民個人財產(chǎn)抵繳行政收費；除違禁物品外，在市容監(jiān)管中，行政機關(guān)不得扣押經(jīng)營者經(jīng)營的商品；行政強制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實施。但是，因情況緊急或者當事人同意的除外；行政機關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務(wù)。

雖然在所有行政權(quán)力中，最具侵犯性、對公民人權(quán)和法人權(quán)利威脅最大的就是行政強制權(quán)。但行政強制又是現(xiàn)代社會不可缺少的。為了降低行政強制對公民權(quán)利的侵害，我們所要做的就是通過法律的途徑對行政強制的合理與合法性做出明確的界定，保證行政強制以合法合理的方式發(fā)揮應有的作用。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法(第二版)[M].北京：北京大學出版社.

[2]行政強制法（草案）.

（作者簡介：王波（1984-）男，土家族，湖北巴東人，華南理工大學政治與公共管理學院08行政管理碩士，研究方向：行政管理理論與實踐。）