陳　明　張榮娟

[摘要]本文針對統(tǒng)計體制與統(tǒng)計需求之間出現(xiàn)的問題，提出了八項措施，即成立統(tǒng)計委員會、向各政府部門派駐統(tǒng)計官員，對地（市縣）及以下統(tǒng)計機構實行垂直管理，組合研究中心，成立統(tǒng)計調查中心、數(shù)據(jù)管理中心、數(shù)據(jù)質量監(jiān)控中心、數(shù)據(jù)傳播中心。新機構設計旨在優(yōu)化整合統(tǒng)計機構，突出統(tǒng)計的科學性和專業(yè)性，為構建省級統(tǒng)計體系提供機構設置的構想方案。

關鍵詞：省級統(tǒng)計 統(tǒng)計體系 機構設置

中圖分類號：C812 文獻標識碼：A 文章編號：1006-5954（2009）06-061-03

改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，作為描述經(jīng)濟社會發(fā)展狀況重要手段的統(tǒng)計工作，越來越受到關注和重視，無論政府還是公眾、企業(yè)、研究機構，對統(tǒng)計信息的需求日益增加。構建一個專業(yè)性強、講求效率的統(tǒng)計機構是各級統(tǒng)計機構“十一五”規(guī)劃目標的重要基礎。本文僅就統(tǒng)計體制改革中統(tǒng)計機構設置問題提出建議和設想，供有關部門參考。

一、機構設置中存在的主要問題

設計組織結構的目的是為了更有效、更合理地把組織成員組織起來，即把一個個組織成員的力量有效地形成的合力，為實現(xiàn)組織的目標而共同努力。常見的組織結構的類型有：專業(yè)技能型、工作程序型、功能型、產(chǎn)品型、客戶型、時間型、地點型。在理論上，有多種組織方法可用于組建統(tǒng)計機構；在實踐上，縱觀國外政府統(tǒng)計機構，大多數(shù)都是根據(jù)專業(yè)或功能來組建，通常是這兩種形式的結合。

國家統(tǒng)計局的機構設置同樣基本按統(tǒng)計的專業(yè)和功能組建，有利于數(shù)據(jù)分類收集、匯總、存儲和發(fā)布。省市級統(tǒng)計體系是置于國家統(tǒng)計體系之下的二級統(tǒng)計體系，處室設置延續(xù)了國家統(tǒng)計局機構設置模式，這樣做，保證了國家統(tǒng)計局對各級統(tǒng)計機構的對口管理，但忽略了省級統(tǒng)計機構為地方政府服務的功能。

現(xiàn)行統(tǒng)計結構按專業(yè)（行業(yè)）分類設置，如工業(yè)處、社會和科技處等，且每一處室的職責包括了統(tǒng)計信息生產(chǎn)的全過程，包括調查設計、調查實施、數(shù)據(jù)錄入、分析研究，甚至執(zhí)法檢查等等。這一設置模式，保證了國家統(tǒng)計局對省市級統(tǒng)計機構的對口管理渠道的通暢，為各級統(tǒng)計機構較好地完成國家統(tǒng)計局下達的任務提供了足夠的制度保障。

但在新時期，隨著統(tǒng)計工作量急速膨脹，統(tǒng)計任務與機構設置的矛盾愈顯突出。各專業(yè)處計劃內和計劃外臨時性統(tǒng)計調查多、數(shù)據(jù)處理多，任務漸多，要求漸高，處室職責過全過雜，在必須完成統(tǒng)計調查任務之外，已無力兼顧其它。

二、機構運轉良好的必備條件

統(tǒng)一、協(xié)調、有序，是一個機構具有良好運轉功能的必備條件。為構建一個高效運轉的省級政府統(tǒng)計體系，更好地向省級政府、公眾、企業(yè)和研究機構提供優(yōu)質統(tǒng)計服務，針對統(tǒng)計機構設置中的主要問題，我們根據(jù)相關組織結構理論，對省級統(tǒng)計機構改革提出如下設想：

1.成立統(tǒng)計委員會，全面協(xié)調省級政府統(tǒng)計事務

對于統(tǒng)計數(shù)據(jù)分散于政府各部門的統(tǒng)計體制，存在部門間協(xié)調問題。許多國家政府統(tǒng)計機構認識到成立統(tǒng)計委員會在協(xié)調政府統(tǒng)計事務中的重要性和必要性，多已成立此類機構，并多由諳熟統(tǒng)計專業(yè)的統(tǒng)計局長擔任委員會主任，以確保全國統(tǒng)計工作的順利開展，確保統(tǒng)計的發(fā)展能適應社會各界的需要。有些國家設有不止一個統(tǒng)計委員會，將委員會分成若干層次，解決不同層次的統(tǒng)計問題。如英國，設有統(tǒng)計政策和管理委員會,下設政策制定委員會、協(xié)調委員會、社會統(tǒng)計咨詢委員會、方法委員會等9個分會，除此之外，還在各郡設立有50多個統(tǒng)計咨詢委員會和統(tǒng)計用戶組，共同協(xié)調國家統(tǒng)計機構與統(tǒng)計數(shù)據(jù)提供者、用戶之間的關系，并對國家統(tǒng)計工作提出咨詢意見。

成立一個能夠整體規(guī)劃省級統(tǒng)計調查任務，對省級統(tǒng)計事務進行統(tǒng)一管理、協(xié)調與控制的統(tǒng)計委員會是省級統(tǒng)計發(fā)展的必然需要。

統(tǒng)計委員會的主要職責是，致力于全面協(xié)調和管理省級政府統(tǒng)計事務。在消除統(tǒng)計報表的重復和遺漏問題方面，注重充分利用行政記錄，減輕統(tǒng)計調查負擔；在各個調查項目之間應用統(tǒng)一的概念、范圍、分類和標準，保持政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一致性、可比性，提高統(tǒng)計質量；在協(xié)調統(tǒng)計信息供需關系，使統(tǒng)計部門與用戶之間保持密切的聯(lián)系和溝通等方面，更好地發(fā)揮作用。

統(tǒng)計委員會應由各省級統(tǒng)計機構的統(tǒng)計局局長或調查總隊總隊長擔任領導，且應通過法律性文件賦予其權力和責任。委員會成員應包括省級統(tǒng)計機構的官員、部門統(tǒng)計官員、工商企業(yè)界代表、研究專家等人，代表社會各界不同的愿望與要求，通過會議討論、協(xié)商、咨詢等多種方式，協(xié)調統(tǒng)計事務。

統(tǒng)計委員會可設置若干層次，如統(tǒng)計顧問委員會——從組織結構上說在政府統(tǒng)計機構之上。主要處理原則性問題，或者針對原則性問題，代表各界向省級統(tǒng)計機構提出意見；專業(yè)咨詢委員會——如能源統(tǒng)計委員會、農業(yè)統(tǒng)計委員會、抽樣調查委員會等等。分別從不同專業(yè)，協(xié)調與部門統(tǒng)計的協(xié)作關系、處理原則性單項統(tǒng)計問題，向部門提供統(tǒng)計專業(yè)技術咨詢。專業(yè)委員會可建在各相關處室，凡涉及該專業(yè)的所有問題，均由該委員會負責協(xié)調解決；統(tǒng)計事務協(xié)調委員會——解決預算資金、統(tǒng)計任務、人員編制等具體事務在統(tǒng)計機構之間的平衡。

成立不同層次的委員會，有針對性地討論和解決不同層面的問題。

省級統(tǒng)計機構內部成立內部協(xié)調委員會，針對涉及其他處室、行業(yè)、專業(yè)、地市的統(tǒng)計工作，及時通報、討論和協(xié)調。建立內部協(xié)調委員會，可以解決長期或反復出現(xiàn)的矛盾與問題。

2.向各政府部門派出駐外統(tǒng)計官員，加強與部門統(tǒng)計的聯(lián)系

協(xié)調部門統(tǒng)計的另一條有效途徑，是向部門派駐統(tǒng)計官員。香港、法國、澳大利亞等均通過向政府部門派出統(tǒng)計官員實現(xiàn)與部門的緊密聯(lián)系和溝通。

駐外統(tǒng)計官員的職責是，深入細致地了解政府部門所使用的統(tǒng)計概念、數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)采集方法，并對其進行專業(yè)性、技術性的指導和監(jiān)督；對部門行政記錄的開發(fā)利用提出建議；負責與各部門之間的溝通與聯(lián)絡；及時反映省級統(tǒng)計機構對各部門的專業(yè)性要求，同時向省級統(tǒng)計機構反饋各部門對統(tǒng)計資料的需求和建議。

3.對地市及以下統(tǒng)計機構實行垂直管理

對地市及以下統(tǒng)計機構實行垂直管理，使其脫離地方政府管轄，是統(tǒng)計獨立性的要求。以此避免基層政府對源頭數(shù)據(jù)的直接或間接的干預，保證源頭數(shù)據(jù)的客觀真實性。

對地市及以下統(tǒng)計機構實行垂直管理，應通過法律性文件給予保障，保障其行使統(tǒng)計權限，保證人、財、物的正常配置，保證統(tǒng)計活動能夠正常開展。

4.成立統(tǒng)計調查中心，統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集

數(shù)據(jù)采集是專業(yè)性很強的工作，必須達到規(guī)范性、科學性的要求，數(shù)據(jù)質量才能夠真正得到保障，因此有必要統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集——將分散于各處室的數(shù)據(jù)采集任務剝離出來，按統(tǒng)計調查方法分類而不是按數(shù)據(jù)來源分類，交由統(tǒng)計調查中心統(tǒng)一實施。

統(tǒng)計調查中心的主要職責不僅在于組織調查實施、監(jiān)控數(shù)據(jù)質量，還應針對統(tǒng)計報表和調查的多、亂現(xiàn)象，及時與相關方面溝通和協(xié)商，避免重復調查；調查中心有權在保證調查質量的前提下，對相同抽樣方法、相同樣本要求的調查項目進行組合，一次性完成多項調查任務；對地市調查業(yè)務實行全面垂直管理，地市統(tǒng)計機構的職責是組織本地調查實施、收集本地報表，進行技術性審核后及時上報。

集中數(shù)據(jù)采集有利于協(xié)調基層統(tǒng)計調查項目和統(tǒng)計報表，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的不一致性。

統(tǒng)計調查中心承擔包括催報統(tǒng)計報表、收取部門行政記錄在內的所有統(tǒng)計調查項目，將是一支龐大但管理有序的調查隊伍。因實際工作中統(tǒng)計調查主要為間接調查（統(tǒng)計報表、行政記錄）和直接調查（普查和抽樣調查），我們針對不同調查對象、不同調查方式、不同選樣方式，分別成立專門和專業(yè)性統(tǒng)計調查隊伍，除統(tǒng)計報表與行政記錄管理處外，設普查部與抽樣調查部。統(tǒng)計調查中心將招聘社會力量，充實調查員隊伍，對調查員進行統(tǒng)一選拔和培訓，按照科學規(guī)范的要求，制定數(shù)據(jù)采集方案，采用嚴格的抽樣選樣程序，規(guī)范的調查程序和調查行為，嚴格控制數(shù)據(jù)質量。

對于部門統(tǒng)計，聯(lián)合工商、稅務、財政及其他行政管理部門，整合部門統(tǒng)計信息尤其是行政登記記錄資源，減少企業(yè)報表負擔。統(tǒng)計局、調查總隊應向部門提供專業(yè)性指導意見，幫助部門建立起統(tǒng)一分類、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、與統(tǒng)計局、調查總隊聯(lián)網(wǎng)的行政記錄系統(tǒng)，形成制度。

5.成立數(shù)據(jù)管理中心，統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理

成立數(shù)據(jù)管理中心，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理，負責數(shù)據(jù)匯總、開發(fā)、調用，是數(shù)據(jù)錄入、匯總、分析處理中心。數(shù)據(jù)管理中心應建立機械性電子化的數(shù)據(jù)輸入輸出管理工作流程，建立一套調用方便，便于進行綜合分析的數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，建立不同類別的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)檔案館，如綜合數(shù)據(jù)庫、行業(yè)數(shù)據(jù)庫、企業(yè)信息庫、居民信息庫、地市數(shù)據(jù)庫、部門數(shù)據(jù)庫和歷史數(shù)據(jù)庫。

6.組合研究中心，深入開展統(tǒng)計研究

經(jīng)濟分析，特別是計量經(jīng)濟分析是統(tǒng)計工作的自然延伸，分析研究是統(tǒng)計的重要職能之一，加強統(tǒng)計分析，也是國內外統(tǒng)計發(fā)展的趨勢之一。要讓統(tǒng)計的發(fā)展適應發(fā)展的需要，必須堅持統(tǒng)計研究。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)管理之后，各業(yè)務處從數(shù)據(jù)采集與管理中撥冗而出，進入研究中心。研究中心將專心于統(tǒng)計方法研究和綜合性分析研究，淡化行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、專業(yè)和部門的界線，形成研究合力。聯(lián)合政府部門、企業(yè)集團、大專院校和研究機構的統(tǒng)計學專家，吸收國際先進的統(tǒng)計技術和思想，研究適合本省的統(tǒng)計指標和統(tǒng)計方法，保持數(shù)據(jù)的相關性；制定統(tǒng)計標準和分類，保持數(shù)據(jù)的可比性和持續(xù)性；針對專項問題，開展長期跟蹤監(jiān)測研究，增強對省級經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展狀況監(jiān)測力度和效果，做好“省級區(qū)域發(fā)展及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)測與評價中心”。

7.成立數(shù)據(jù)質量監(jiān)控中心，全方位監(jiān)控統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量

1994年，聯(lián)合國統(tǒng)計委員會通過了《官方統(tǒng)計基本原則》，現(xiàn)被許多國家和地區(qū)政府統(tǒng)計機構視為統(tǒng)計工作的基本原則。其中規(guī)定：“統(tǒng)計機構需嚴格履行專業(yè)守則，包括科學原則和專業(yè)道德，確定搜集、處理、儲存和展示統(tǒng)計數(shù)據(jù)的方法及其程序，以保持公眾對官方統(tǒng)計的信任”?！敖y(tǒng)計機構應按照有關統(tǒng)計來源、方法和程序的科學標準展示資料，并正確解釋數(shù)據(jù)”。除《官方統(tǒng)計基本原則》以外，國際統(tǒng)計學會通過的《統(tǒng)計職業(yè)道德宣言》、國際貨幣基金組織制定的《數(shù)據(jù)發(fā)布準則》，以及聯(lián)合國統(tǒng)計委員會、經(jīng)濟和社會理事會為便于國際交流與比較而制定的一系列指導性文件，如《奧斯陸手冊》、《弗拉卡蒂斯手冊》等等，均成為國際上政府統(tǒng)計機構遵循的標準或守則。

數(shù)據(jù)質量是統(tǒng)計的生命，一旦所公布的統(tǒng)計信息受到質疑，統(tǒng)計機構的可信性會大打折扣，其聲譽也會受到損害。因此保證統(tǒng)計信息的質量是統(tǒng)計機構勿庸置疑的首要責任。衡量統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的標準，貫穿于數(shù)據(jù)信息生產(chǎn)的全過程，從統(tǒng)計概念的確定、調查方案設計、統(tǒng)計標準的采用、統(tǒng)計調查的實施、統(tǒng)計推斷到統(tǒng)計信息的發(fā)布和傳播，以及對數(shù)據(jù)信息的正確說明和解釋，包括數(shù)據(jù)的適用性、準確性、時效性、可獲得性、一致性、完整性等六個方面等等。因此，有必要成立數(shù)據(jù)質量監(jiān)控中心，全過程、全方位、多角度地監(jiān)督與控制數(shù)據(jù)質量。

參照國際標準，全面實施對數(shù)據(jù)生產(chǎn)每一個環(huán)節(jié)的質量監(jiān)控，建立數(shù)據(jù)質量監(jiān)控制度和數(shù)據(jù)評估制度，定期形成質量監(jiān)控報告，對于改進統(tǒng)計工作、提高數(shù)據(jù)質量、建立公眾信任，具有十分重大和實際的意義。

8.成立數(shù)據(jù)傳播中心，統(tǒng)一對外服務

數(shù)據(jù)傳播中心負責統(tǒng)一對外提供統(tǒng)計服務，包括新聞發(fā)布、統(tǒng)計出版、網(wǎng)絡發(fā)布、數(shù)據(jù)咨詢；負責編輯、出版統(tǒng)計資料；開展對外信息咨詢服務，向政府部門、公眾、企業(yè)、研究機構等不同用戶提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)；并負責向用戶提供有償統(tǒng)計信息咨詢服務，將政府部門、各地市等統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布工作統(tǒng)一管理，將不同業(yè)務處室負責的、面向不同對象的統(tǒng)計服務工作交由數(shù)據(jù)傳播中心統(tǒng)計服務部負責，維護政府統(tǒng)計統(tǒng)一高效、權威的形象。

數(shù)據(jù)發(fā)布，應遵守國際貨幣基金組織頒布的《特殊數(shù)據(jù)發(fā)布準則》（SDDS，目前國家統(tǒng)計局加入了比SDDS標準略低的GDDS），規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)布程序，如應公布未來四個月公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時間表，并嚴格按時間表公布數(shù)據(jù)；應在發(fā)布信息時做到結論清楚，語言易被讀者接受，關于統(tǒng)計數(shù)據(jù)編制方法的信息要準確清晰。良好的統(tǒng)計信息發(fā)布制度，不僅可以保證官方統(tǒng)計資料的廣泛推廣和正確使用，而且可以在社會和公眾中樹立政府統(tǒng)計形象，為政府統(tǒng)計機構工作創(chuàng)造寬松的社會環(huán)境。

成立用戶理事會。建立以用戶需求為本的服務意識，為給用戶提供最好的服務，應加強與用戶進行溝通，了解其需求，并將用戶意見反饋給相關處室。建立用戶滿意度評估制度，定期開展用戶滿意度調查和評估，以用戶的尺度對數(shù)據(jù)的各方面品質進行評價，讓用戶滿意成為我們追求的目標。

三、結論

關于組織理論的文獻表明，組織結構并不是簡單、隨意的事，科學合理、協(xié)調有序的組織結構是一個機構良好運轉的必備條件。本文站在省級區(qū)域的角度，就省級政府綜合統(tǒng)計機構設置問題進行了探討。建議打破部門、行業(yè)、處室、級別等所有局限，通過成立統(tǒng)計委員會，加強統(tǒng)計局、調查總隊對政府統(tǒng)的計管理和協(xié)調的功能；通過整合研究中心，形成統(tǒng)計研究合力；通過成立統(tǒng)計調查中心和數(shù)據(jù)管理中心，打破行業(yè)界線，優(yōu)化整合統(tǒng)計專業(yè)力量；通過成立傳播中心，統(tǒng)一對外服務和宣傳，樹立統(tǒng)計權威、科學的形象；通過成立數(shù)據(jù)質量監(jiān)控中心，抓緊、抓好統(tǒng)計之根本，提高統(tǒng)計服務品質，向外界展示一個統(tǒng)一有序的、高度負責的省級政府統(tǒng)計體系。

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