陸偉明

從特別權(quán)力關(guān)系的角度看，紀(jì)檢監(jiān)察部門是有權(quán)要求相關(guān)的黨員干部和公務(wù)人員承擔(dān)特定的義務(wù)，在規(guī)定的地點(diǎn)和時(shí)間解釋和說(shuō)明有關(guān)問(wèn)題的。

在《行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止)、《行政監(jiān)察法》等有關(guān)文件出臺(tái)之初，“雙規(guī)、“雙指”運(yùn)用得并不頻繁，社會(huì)關(guān)注度也不高。這可能和當(dāng)時(shí)我國(guó)處于法治發(fā)展初期，人們的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，查處的大案要案較少等因素有關(guān)。

而從上世紀(jì)90年代末開始，—方面，一批重要的法律如《行政處罰法》、《刑事訴訟法》、《刑法》等相繼制定出臺(tái)或修改完善，在《憲法》上明確提出了建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)，國(guó)家機(jī)關(guān)依法辦事和公民權(quán)利保護(hù)問(wèn)題受到了空前的重視。另一方面，國(guó)家加強(qiáng)了打擊腐敗瀆職的力度，不少涉及面廣、影響惡劣的大案要案相繼被查處并曝光。紀(jì)檢監(jiān)察部門在辦案過(guò)程中使用的“雙規(guī)”措施自然受到輿論的高度關(guān)注。

有人肯定“雙規(guī)”措施的必要性，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察部門的“雙規(guī)”措施彌補(bǔ)了由于司法機(jī)關(guān)人員素質(zhì)、技術(shù)裝備以及法定的調(diào)查手段不足所導(dǎo)致的反腐敗不力。也有人對(duì)“雙規(guī)”措施的應(yīng)用憂心忡忡，認(rèn)為這種不限時(shí)間要求違紀(jì)嫌疑人在“規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”的措施，從實(shí)質(zhì)上講是對(duì)人身自由的非法限制。

對(duì)于“雙規(guī)”和“雙指”的合法性，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)法理的指導(dǎo)下做客觀的分析，而不應(yīng)機(jī)械地套用法律規(guī)定。有人說(shuō)，“黨員干部和公務(wù)員首先是公民”，所以對(duì)他們違法犯罪行為的調(diào)查和人身自由的限制，首先應(yīng)當(dāng)遵守法律的規(guī)定。

我國(guó)的有關(guān)法律，尤其是《刑事訴訟法》規(guī)定了對(duì)人身自由的強(qiáng)制措施只能由公安、檢察等國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法定的程序和期限實(shí)施。亦即當(dāng)不具備法律規(guī)定的條件時(shí)，不得對(duì)公民實(shí)施人身強(qiáng)制。而一些“雙規(guī)”行為就是在被調(diào)查人的違法犯罪事實(shí)和證據(jù)尚未查實(shí)的情況下進(jìn)行的，因此是違法的。

但這種觀點(diǎn)值得商榷。

公民經(jīng)過(guò)黨組織和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的選拔程序，成為黨的干部或者公務(wù)員，此時(shí)就具備了干部和公民的雙重身份。不但享有公民權(quán)利、履行公民義務(wù)，更要履行作為黨的干部和公務(wù)員的特殊義務(wù)。所以，他們首先是特殊人群而不是普通公民。為了履行與其特殊身份相關(guān)的義務(wù)，他們作為普通公民所享有的某些權(quán)利就必須受到一定的限制，這是因其身份牽涉到他人、社會(huì)乃至國(guó)家的重大利益所決定的。

行政法上的“特別權(quán)力關(guān)系”理論能夠很好地對(duì)此作出詮釋。這一公法理論認(rèn)為，公民基于特殊的身份與國(guó)家之間形成某種不同于公民與國(guó)家之間一般權(quán)力關(guān)系的“特殊權(quán)力關(guān)系”。在這樣的權(quán)力關(guān)系中，國(guó)家與這些具有特殊身份的公民之間的關(guān)系不能適用一般的法律進(jìn)行調(diào)整。一般法律規(guī)定的法律保留等原則，以及一般法律賦予普通公民的某些權(quán)利如人身自由，基于公共利益的原因要受到某種程度的限制。

“雙規(guī)”和“雙指”的對(duì)象是黨員干部和公務(wù)人員，這些人員與黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)之間形成的法律關(guān)系正是不同于一般法律關(guān)系的特別權(quán)力關(guān)系。

所以，我們應(yīng)當(dāng)從特別權(quán)力關(guān)系的視角來(lái)看待“雙規(guī)”和“雙指”措施的合法性問(wèn)題。換言之，從特別權(quán)力關(guān)系的角度看，紀(jì)檢監(jiān)察部門是有權(quán)要求相關(guān)的黨員干部和公務(wù)人員承擔(dān)特定的義務(wù)，在規(guī)定的地點(diǎn)和時(shí)間解釋和說(shuō)明有關(guān)問(wèn)題的。

盡管上世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)外對(duì)特別權(quán)力關(guān)系的存廢及其界限和標(biāo)準(zhǔn)存在一定的爭(zhēng)論，但是并沒(méi)有跡象表明“特別權(quán)力關(guān)系”理論已經(jīng)遭到拋棄。

我國(guó)的行政法理論上一直承認(rèn)“特別權(quán)力關(guān)系”的存在。1990年頒行的《行政訴訟法》第12條第三項(xiàng)就明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”不屬于人民法院的受案范圍，即公務(wù)員對(duì)內(nèi)部行政行為只能向監(jiān)察、人事等行政主管部門申訴而不能像普通公民一樣提起訴訟。

更何況，我國(guó)《立法法》規(guī)定了限制人身自由的強(qiáng)制措施由法律規(guī)定，而我國(guó)的《行政監(jiān)察法》就規(guī)定了監(jiān)察部門可以實(shí)施有關(guān)的“雙指”措施。加之我國(guó)的紀(jì)檢和監(jiān)察是合署辦公，所以，“雙規(guī)”和“雙指”無(wú)論在理論上還是法律上都是具有合法性與合理性根據(jù)的。

當(dāng)然，目前在“雙規(guī)”和“雙指”的執(zhí)行程序上，還缺乏必要和具體的規(guī)定，可能導(dǎo)致一些地方的紀(jì)檢監(jiān)察部門濫用“雙規(guī)措施，侵害他人合法權(quán)益，所以如何建立健全相關(guān)的制度才是規(guī)范“雙規(guī)”和“雙指”的重點(diǎn)所在。